新農村建設背景下中國農村住房發展:成就與挑戰

顧 杰 徐建春 盧 珂

（1.浙江工商大學公共管理學院土地資源管理系，浙江 杭州 310018;2.武漢科技大學文法與經濟學院，湖北武漢 430081）

提高農村居民住房條件是改善民生和維護社會和諧發展的必然要求，是建設社會主義新農村的主要內容之一。改革開放以來，隨著中國農村經濟的迅速發展，逐漸富裕起來的農民熱衷于建房，落后的居住條件得到較大改善。但是，由于長期缺乏規范化管理，建房熱所引發的問題沒有得到及時解決，農村居民居住狀況與全面小康社會的居住目標和要求仍有較大的差距。此外，還存在著住房攀比，資源浪費，配套不全，環境臟亂等一系列問題。在新的歷史階段，如何合理規劃村宅布局，如何有效擴大公共配套設施覆蓋面，如何優化人居環境，以全面提高農村居民的住房條件和生活滿意度，是我們面臨的一項重大課題。因此，本研究通過對第二次全國農業普查資料［1］和其他統計資料的數據挖掘，對中國農村居民居住條件的變遷、存在的問題進行全國范圍的分析，并提出可供選擇的對策思路。

1 農村居民住房狀況內涵及評價指標

住房狀況是關于滿足人們居住需要的水平及其各種特征的概括和總結，是反映人類居住發展乃至人類生活發展的一個綜合概念。因此，住房狀況的優劣需要從多個方面評估，包括住房質量、配套設施、公共服務與環境等的供給和保障情況。國內研究中，以前在衡量農村居民住房狀況時，只有人均住房面積和人均鋼混、磚木結構住房面積等面積指標，這與過去住房水平總體較低，住房僅以滿足基本居住需求的國情有關。但隨著中國農村居民人均純收入的大幅度提高，人們追求的居住目標也發生了變化，不僅追求面積的擴大，而且追求數量與質量并重，已逐步從生存型向享受型轉變。因此，近年衡量農村居民住房狀況的研究中，就不再單純使用面積指標，而是構建了包括居住面積、居住質量、居住環境等方面的綜合指標體系［2－4］。在國外這方面的研究中，往往是從住房的結構特征、鄰里特征、區位特征三大特征來衡量住房的品質。借鑒國內外已有研究，結合全國年度統計資料和第二次全國農業普查資料，本研究主要從住房特征角度來分析當前中國農村居民的住房狀況。

住房特征可從住房的結構特征、鄰里特征、區位特征三方面來衡量［5］。結構特征是指住房內部的建筑面積、權屬、結構、建造年份、內部設施等;鄰里特征是指住房所在社區的內部環境、周邊的商業配套、醫療配套、教育配套情況等;區位特征則是從整個區域范圍的角度進行評價，包括交通便利程度、信息獲取便利程度等［6］。利用第二次全國農業普查中的住戶表中2006年末擁有的住宅情況、居住住宅情況和生活設施和物品以及村表中的“行政村基礎設施和基本社會服務類型和數量”等數據，建立住房狀況的綜合評價體系，以衡量當前中國農村居民的住房現狀（見表1）。

2 中國農村住房建設的成就

2.1 居住空間不斷擴大

由于歷史的原因，改革開放以前，中國農村居民的居住條件長期得不到改善，改革開放以后，隨著溫飽問題的逐步解決，農村居民建房的欲望十分強烈，住房支出基本呈線性增長。1978年，全國農村居民人均居住面積為8.1 m2;至2011年末，全國農村居民人均居住面積達到36.2 m2，翻了四倍多（見圖 1）［7］。

2.2 住房品質越來越好

在農村經濟逐步發展的帶動下，農民通過發展種養業、外出務工等渠道增加收入，農村住房情況有了明顯的變化，新建住房逐年遞增，住宅品質越來越好。平房逐漸轉向樓房，竹草土坯、磚木結構逐漸轉向磚混和鋼筋混凝土結構。2006年，全國農村住房中樓房的比重為30.5%，磚混和剛混結構的住房比重為45.4%。住房狀況得到改善，農村居民住房條件和房屋的抗災性能（水災、風災等）逐步提高。

2.3 宅內生活設施逐漸完善

在城市文明的熏陶下，越來越多的農村居民迫切向往與城市一樣的居住條件，室內配套設施也逐步向城市靠攏。許多農村居民家庭用上了自來水、天然氣，還安裝了空調和衛生廁所。普查資料顯示，中國自來水普及率達48.6%，89.7%的家庭沒有飲用水困難，64.9%的家庭主要飲用安全凈化水和深井水;12.8%的家庭擁有水沖式廁所。

圖1 中國農村人均住房面積變化Fig.1 Changes of rural per capita housing area in China

表1 農村居民住房狀況綜合評價體系Tab.1 Rural housing comprehensive evaluation index system

2.4 公共設施日趨配套

普查資料顯示，隨著各級政府對農村投入的不斷加大，農村公共基礎設施的覆蓋面有所擴大，給農村居民出行、就學、就醫、娛樂和購物等生活帶來了許多方便。

（1）交通方面。95.5%的村和82.6%的自然村通公路，25.0%的村地域內有車站或碼頭。進村公路路面以水泥路面居多，村內道路路面以沙石路面居多。

（2）教育方面。87.6%的村在3公里范圍內有小學，69.4%的村在5公里范圍內有中學。30.2%的村有幼兒園、托兒所。

（3）醫療方面。50.2%的村距離醫院、衛生院在3公里以內，74.3%的村有衛生室。76.1%的村有行醫資格證書的醫生，16.3%的村有行醫資格證書的接生員。

（4）文化業余活動方面。10.7%的村有體育健身場所，13.4%的村有圖書室、文化站，15.1%的村有農民業余文化組織。97.6%的村能接收電視節目，57.4%的村安裝了有線電視。

（5）購物方面。34.4%的村地域內有50平方米以上的綜合商店或超市。50.2%的村在村內可以買到化肥，5.2%的村在村內可以買到彩電。

2.5 村居環境大有改善

近年來，中國以新農村建設、集鎮建設為載體，使農村舊貌換新顏，逐步改善了農村居民的居住環境和生活質量;同時，一般的農村住房都具有生活居住、農作物生產加工、貯存、晾曬等功能和區域，住房的簡單使用功能相對完善，基本滿足生產生活需要。在本次普查的19391個鎮中，72.3%的鎮實施集中供水，19.4%的鎮生活污水經過集中處理，36.7%的鎮有垃圾處理站。24.5%的村飲用水經過集中凈化處理，15.8%的村實施垃圾集中處理，33.5%的村有沼氣池，20.6%的村完成改廁。

3 中國農村住房面臨的挑戰

以上數據分析顯示:隨著經濟與社會的快速發展，我國農村住房建設取得了巨大的成就，農民居住水平得到了超前發展。然而，農村居民的居住狀況與全面小康社會的居住目標相比，仍有較大差距。與此同時，住房領域的深層次問題亦逐漸顯露，我國農村住房建設面臨著區域發展不平衡、階層差異顯著、土地資源浪費，基礎設施和村居環境建設相對滯后等眾多挑戰。

3.1 農村住房區域發展不平衡

3.1.1 東、中、西、東北區域發展不平衡

由于東、中、西部、東北地區自然條件和社會經濟文化條件的不同，農村住房呈現不同的形態，存在顯著的差異（見表2、表3）。從農村住房狀況的綜合評價體系分析來看，中國四大地區的農村居民住房無論在結構特征、鄰里特征和區位特征上都很不平衡。東部地區經濟比較發達，人均擁有住房面積、人均居住面積、住房的價值等結構特征都比較好，且衛生、醫療、文體、商業、教育、通訊、交通等各項配套設施都比較完備。而東北地區農村居民住房的結構特征在四大地區中是最差的，人均擁有和居住面積都是最低的，且平房、老房子居多，2000年以后建造的房子較少，水源多是深井水，炊事用能源多用柴草，取暖基本都用火炕和暖氣，絕大多數村都用旱廁或簡易廁所。鄰里特征和區位特征尚可，98.1%的村村內已通公路，99.7%的村能接收電視節目。

中部地區農村常住戶的住房擁有面積和居住面積低于東部地區，位居第二，絕大多數住房的價值都在10萬元以下，住房結構以磚混和磚（石）木結構為主，飲用水源主要是深井水和淺井水，炊事用能源主要是柴草和煤，中部大部分地方沒有取暖制冷設施，旱廁和簡易廁所比較多，水沖式廁所的比重很小，其余的衛生、醫療、文體等設施較西部地區完善，但與東部地區存在一定的差距。

西部地區農村居民住房的結構特征較差，無論鄰里特征還是區位特征，都是四大地區中最落后的。超過60%的住房為平房，多是磚混、磚（石）木和竹草土坯結構的住房;水源比較豐富，以深井水和淺井水為主，炊事用能源主要是柴草和煤，有近一半的住戶沒有取暖制冷設施，有20%的住戶使用火炕，基本上都是旱廁和簡易廁所。交通、衛生、醫療、商業、文體設施較為落后。農村通公路最少的西藏只有64.5%的村通公路;村內有衛生室比重最少的西藏僅有11.1%;村內完成改廁的比重最低的西藏為5.8%;有幼兒園、托兒所的村比重最低的西藏只有0.5%;有圖書室、文化站的村比重最低的青海只有3.5%。

3.1.2 省際發展不平衡

全國31個?。ㄊ?、自治區）的居住水平差距非常懸殊。列舉部分可見一斑:人均擁有住宅面積最大的上海市為61.98 m2/人，最低的黑龍江省只有 21.05 m2/人;人均居住面積最多的上海為50.55 m2/人，最少的寧夏只有17.46 m2/人;鋼混磚混比重最高的上海為72.77%，最低的西藏竟只有22.40%;上海市使用凈化處理水用戶的比重高達97.78%，而西藏使用凈化處理水的比重最小，只有3.64%;西藏獲取飲水困難的比重高達55.7%，上海市使用管道水的比重最高，為98.3%;使用水沖式廁所的用戶集中在經濟發達的上海、浙江、江蘇、廣東等地，而新疆、寧夏使用簡易廁所或無廁所的比重居然有94.57%和89.07%。

表2 四大地區農村住宅面積、結構及宅內設施的住戶構成Tab.2 Constitutes of rural residential area，structure and cartilage facilities in China

表3 四大地區農村公共設施和人居環境指標比例（%）Tab.3 China’s rural public facilities and living environment index proportion

同樣，從反映農村公共配套設施和居住環境的各項指標考察，各地區差距也非常懸殊。北京、上海100%的農村通公路，而農村通公路最少的西藏，只有64.5%的農村通公路;村內擁有衛生室比重最高的是江蘇省，為92.8%，而最少的西藏該比重僅為11.1%;實施垃圾集中處理的村莊比重最高的是上海市，為99.7%，最低的湖南省為3.1%;村內完成改廁的比重最高的是上海市，為95.9%，最低的西藏為5.8%;有幼兒園、托兒所的村莊比重最高的是江蘇省，為51.6%，最少的西藏只有0.5%;有圖書室、文化站的村莊比重最高的是北京市，為62.2%，最低的青海只有3.5%。

3.2 農村階層間住房差異顯著

改革開放前，國家憑借強制行政手段，平均分配農村住房資源，農村社會成員對住房資源的占有基本平等。改革開放以來，市場機制開始被引入農村住房資源的配置過程中，農村社會成員的建房自主權有所擴大，各地農村還不同程度地出現了買賣房屋、宅基地的灰色市場現象。由于受農村居民的經濟收入、農村城鎮化和城鄉一體化政策、房屋商品化政策以及農村宅基地和建房政策等因素的影響，不同層次的農村居民獲取住房資源的機會和能力存在明顯的差異，住房消費的實際水平出現了較大差別［8］。住房已成為衡量農村社會成員社會資源占有和社會機會狀況的重要社會指標之一，并日益成為關系農村社會成員切身利益的資源配置核心［9］。在農村社會不斷變遷過程中，農村社會成員住房消費的差異還呈現出逐漸擴大的趨勢。

當前，農村住房分層結構是一個從低到高依次由無產權房階層、有產權房階層和多產權房階層構成。一方面，少數高收入者、管理層大量占有住房，造成住房資源的閑置和浪費;另一方面，少數底層農村居民卻沒有住房。全國99.3%的住戶擁有自己的住宅，其中92.5%的農戶擁有1處住宅，6.8%的農戶擁有多處住宅，仍有0.7%的農戶沒能擁有住宅。而農村住房貧富差距較大的西藏，1.32%的農村家庭擁有3套以上住房，6.35%的農村家庭擁有2套住房，但仍然有1.35%的農村家庭沒有住房。在首都北京，有3.15%的農村家庭沒有住房，8.77%的農村家庭擁有2套以上住房。從普查中農戶擁有住宅估價，全國18.72%的農戶擁有 5萬 －10萬元的住房資產，47.43%的農戶擁有1萬－5萬元住房資產，25.25%的農戶擁有不足1萬元的住房資產。住房價值的差異，在湖北、貴州、廣西、重慶等地表現得尤為嚴重。湖北省18.88%的農戶擁有5萬－10萬元的住房資產，44.13%的農戶擁有1－5萬元住房資產，33.09%的農戶擁有不足1萬元的住房資產。可見，住房差異表現出來的貧富差距將導致十分嚴重的社會問題。

3.3 農村住房浪費現象嚴重

3.3.1 一戶多宅現象存在，住房空置率高

《中華人民共和國土地管理法》第六十二條明確規定，農村村民只能擁有一處宅基地。但在農村現實生活中，由于各種原因，農村的“一戶多宅”現象仍或多或少存在。普查資料顯示，全國有6.8%的農村家庭擁有二處及以上住房，其中比重最高的是河北農村住戶，占13.78%，其次為廣東、海南、浙江、天津、山東、福建、北京，分別為12.95%、11.93%、11.20%、10.76%、9.76%、8.93%、8.77%。

3.3.2 建設用地超標，土地浪費嚴重

國家住房與建設部在測算全面小康標準居住目標時，《中國農村全面小康標準研究》指出，“2020年農村居民的居住面積人均以不超過40平方米，戶均不超過140平方米為宜”［10］;同時，國家統計局和中央政府研究室聯合制定全面小康標準時，即《全面建設小康社會居住目標研究》也指出，“2020年80%以上農戶人均住房面積達20 m2”［11］。但是，普查資料顯示，2006 年末，浙江農村居民戶均住房面積達175.46 m2，且49.4%的家庭人均居住面積在50 m2以上，80.9%的家庭人均居住面積在25 m2以上，已遠超上述標準。顯然，農宅面積的超標與中國保護耕地、縮減占用農地建房的基本國策相違背，應予以及時控制。

3.3.3 不合理的住房更新加劇土地資源的浪費

近年來，農村居民在新建住房后又保留原有住房，原有村莊成了“空心村”，這加劇了農村土地資源的浪費。據典型調查，浙江較富裕地區，從1970年代的草房、磚瓦房，到1980年代初的兩層外廊式樓房，1990年代初的獨立式小住宅，再到21世紀的花園別墅住宅，如此快的住宅更新速度明顯不符合住房更新的應有速度，而這種更新多是以原有住宅閑置為基礎的，直接造成了土地資源甚至是耕地資源的大量流失。

3.4 農村住房安全隱患較多

住房的安全隱患包括地質災害如地震、泥石流、重力崩塌、山體滑坡等，氣候災害包括洪澇、臺風、沙塵暴、雨雪冰凍等，蟲災如白蟻災害等。

目前，農村住房建筑工程上主要采用四種建筑結構:鋼筋混凝土、磚混、磚（石）木、竹草土坯結構?？拐鹂够鹦阅茏詈玫氖卿摻罨炷两Y構，然后依次是磚混、磚（石）木，最差的是竹草土坯結構。普查數據顯示，中國住房結構以磚（石）木結構（44.32%）和磚混結構 （39.38%）為主，鋼筋混凝土結構住房僅為6.04%，仍然有2124.51萬戶（9.61%）的農戶居住在竹草土坯結構住房中。就各省而言，31個?。ㄊ?、自治區）中，27個省份鋼筋混凝土結構住房比重在10%以下。而地震多發的云南、甘肅、四川等省，農村住房中鋼筋混凝土結構卻非常少。據云南省統計，全省870多萬戶農戶中，約20%的農村民居達不到抗震設防要求，需拆除重建，約60%的民居需進行抗震加固改造①地震多發省云南將重建和改造百萬戶農村民居，http://news.sina.com.cn/c/2006－09－13/180210010788s.shtml.。竹草土坯結構住房在西部和東北地區部分省份占很大的比重，新疆（54.31%）、西藏（44.15%）、云南（38.87%）、甘肅（36.23%）、青海（36.07%）、黑龍江（33.84%）等地占很大的比重。這些耐火等級低的土木建筑，通常也是火災隱患。

泥石流、山體滑坡、重力崩塌等地質災害，亦是農村住房安全的幾大隱患。此外，在中國沿海地帶或者內陸瀕臨大江湖泊平原地區，還經常遭受臺風或者洪澇災害的危害。

3.5 公共設施和環境配套不同步

農戶在熱衷投資住宅的同時，卻較少關心公共設施和環境的投資，導致農村呈現“只見新屋，不見新村”，“室內現代化，室外臟亂差”的不同步發展景象。

3.5.1 公共設施配套不足

農普資料顯示，中國22 108萬戶農村家庭中有2265萬住戶反映獲取飲用水存在困難，占10.3%。全國有一半以上的農村家庭享受不到管道水。只有23.1%的住戶飲用水經過凈化處理。此外，只有10.7%的村有體育健身場所，13.4%的村有圖書室、文化站。

3.5.2 村內環境存在臟亂現象

在本次普查的19391個鎮中，僅19.4%的鎮生活污水經過集中處理，36.7%的鎮有垃圾處理站。24.5%的村飲用水經過集中凈化處理，15.8%的村實施垃圾集中處理，僅20.6%的村完成改廁。

4 新農村建設背景下農村住房問題解決方略

農民住房條件的改善與提升是一個復雜的系統工程，涉及到社會、經濟、文化、技術、自然、精神等多領域，是一個整體、共生、協調的概念，也是一項長期、漸進的持續工程。

4.1 統籌城鄉發展，提高農村經濟發展水平

中國城鄉住房質量、城鄉居住環境存在非常大的差距。這種差距很大程度上因農村經濟發展水平和收入水平低所致。當前農村居民的住房消費還停留在比較低的階段和檔次上，大多是為了滿足基本生活需要。因此，中央和地方政府應落實科學的統籌城鄉發展觀，通過城市扶持農村，工業反哺農業等措施，加快農村經濟發展，增加農民收入，改善農村居民住房消費，提高居住質量，切實解決農民住房問題。

4.2 促進區域協調發展，加強對欠發達地區的扶持

中國幅員遼闊，區域發展不平衡的問題比較突出，只有加大統籌協調的力度，縮小各地區的發展差距，才能實現全面發展、協調發展、和諧發展。國家應積極實施區域發展總體戰略，積極支持農村住房建設的重點和難點地區，加大財政資金對落后地區的支持，幫助欠發達地區完善交通、供水、供電等基礎設施，加強基本公共服務體系的建設，促進欠發達地區的發展，實現農村居住質量的全面提高。

4.3 多渠道籌集建設資金，大力推進農村基礎設施建設

只有徹底改善農村公共基礎設施，才能真正提高農村居民的住房條件。因此，要建立“各級財政補助、村級積極籌集、農民群眾出資、社會各界捐助”的多方參與機制，多渠道籌集建設資金。應明確規定各級財政新增事業經費和固定資產投資增量的一定比例必須用于農村的基礎設施建設，把道路、給排水、供電、通信、污水和垃圾處理等農村公共基礎設施建設納入經濟社會發展總體規劃，并按照適度超前的原則與城市基礎設施建設同步規劃、同步推進、同步落實。同時，要完善農村公共文化服務和衛生服務體系建設，特別是加強村級文化室、衛生室、體育設施等建設力度，為農村居民提供較為便捷的文化服務和衛生保健服務。另外，還要引導農民轉變觀念，用整體發展眼光，促進農村住房與配套設施的協調發展。

4.4 科學編制縣市域規劃、村莊布局規劃，加強中心村建設

在當前我國進入城市化中期加速發展階段，加快編制縣市域規劃具有重要的現實意義。用縣市域規劃取代原來的城鎮規劃，有利于城鄉和區域協調發展，完善城鄉功能，增進城鄉聯系，整合規劃資源，提高規劃管理水平。同時，還要科學、合理地編制村莊布局規劃，明確中心村的布點，使其與村莊規模調整與撤村建居工作相結合，搞好村莊規劃與縣市域規劃、土地利用規劃等的銜接。政府還應加強規劃和管理，大力提倡農村集中居住，鼓勵節約用地，對于農民新建住房設置嚴格的面積和戶型規定。一方面，鼓勵農戶向集鎮和中心村遷移，對一些自然環境惡劣、資源匱乏、交通不便等欠發達地區的農居，以及生態環境敏感區和重大工程建設區的農居，宜采取異地遷移模式。另一方面，要對舊農居用地進行復墾還耕，盤活存量用地，以促進土地資源的節約利用和可持續利用。

4.5 實施農村住房累進物業稅

經濟較發達地區，農村住房投資過度，一戶多宅、人均面積超標現象嚴重。建議政府征收農村住房累進物業稅?？紤]到農村地區尤其是中西部地區經濟基礎相對薄弱，農民負擔能力有限，可根據各地實際情況，因地制宜地制定一些輔助性減免稅收政策，如對農村居住用房免稅，對中西部貧困地區免稅等。這樣不僅能控制農民攤大餅式的占有宅基地現象，同時也可以補充房產稅收入，使地方政府有更多的財力投入到農村基礎設施建設當中。

4.6 科學選址、動態監測，提高防災抗災能力，加強監管，消除安全隱患

在自然災害頻發地區，要進行村莊的科學選址，對于較易受自然能災害影響的村莊，首先應鼓勵整個村莊以合適方式整體搬遷，對經濟困難戶政府可以給予適當補貼。對于整體搬遷有難度的村莊，地方政府應加強對自然災害的動態監測，建立起完備的應急預案，保證在災害來臨之前農村居民能迅速撤離至安全地帶，保護其生命財產安全。

此外，政府應大力宣傳加強農民自建房防災抗災的能力，提高農民的住房質量意識。加大對農民住房質量的監管力度，組織技術力量定期對村鎮建設工程進行全面檢查。農民新建住房要經過當地規劃部門的規劃審批，有正規設計圖紙，施工隊伍必須經過正規技術培訓，建房過程要有必要的質量監督，切實改變農村建房無規劃審批、無設計圖紙、無工程監理、無資質施工的“四無”現象。

4.7 建立政府管理下的宅基地市場，規范農宅流轉

完善農宅產權和流轉制度，為農宅順利流轉提供健全的制度保障。建立以永續使用權為核心的農村宅基地制度，明晰宅基地的產權。建立政府管理下的宅基地市場，規范農宅的流轉。此外，還應該通過各種相關配套政策如減免流轉過程中的稅費、對空置農宅適時開征房產稅，鼓勵和督促遷出戶、一戶多宅戶、超占戶賣出空置的住宅;對購買住宅的農戶，則嚴格按照“一戶一宅”的原則加以限制。按照最嚴格的土地管理制度，規范農村宅基地市場，確保土地資源的合理、永續利用。

（編輯:徐天祥）

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