我國預算體制改革的方向與制度設計

● 李建軍

預算體制是現代經濟、政治和社會制度的主要組成部分，構建良好的預算管理體制是實現政府規范有序、公平公正、科學高效治理的內在要求。近些年，我國預算改革取得了一系列新的進展，如政府收支分類改革、部門預算、國庫集中支付、收支兩條線、政府采購、預算公開等。在改革發展的新時期，預算體制亟待有新的突破，以釋放制度紅利，促進經濟持續發展、保障社會穩定和諧。

一、預算層級的扁平化

要優化預算體制，首先需優化預算層級?！耙患壵⒁患壺斦?、一級預算”是通常的預算層級安排邏輯，與我國中央、省、地級市、縣、鄉五級政府相對應。長期以來我國有五級預算，過多的預算層級使縱向環節增加、預算碎片化，降低了預算編制效率、資金流轉效率和預算支出的有效性。“省直管縣”、“鄉財縣管”的推進，為我國制度性預算層級的簡化提供了現實基礎，應適應發展趨勢全面取消地市、鄉鎮預算層級，構建包括中央、省、縣（市）的三級預算框架。由于交通和信息的便捷、發達，居民享有的地方公共服務主要為縣級政府及部門在縣域內統籌組織提供，無論是財力弱的中西部鄉鎮，還是財力雄厚的東部鄉鎮，人口和地域規模相對較小的鄉鎮沒有必要成為獨立的一級預算，可以類似地成為縣級的一個部門預算。預算層級的扁平化，不僅有巨大的預算效率增進效應，同時也為明確各預算層級的預算收支權責創造了條件。

二、預算收支責任的明晰化

明晰各預算層級的預算收入權益和預算支出責任，是預算編制的基礎，也是提升公共收支績效的保障。1994年分稅制改革主要明確了中央與地方預算收入權的劃分，而未對省以下預算收入權以及政府間事權和預算支出責任進行明確、規范的劃分。因此，應在厘清社會主義市場經濟下政府職責范圍情況下，根據公共服務的受益范圍、需求分布、生產特性和各級地方政府在不同公共服務提供中的信息優勢、組織優勢、激勵約束來確定不同層級政府的預算支出責任。根據稅基流動性、稅基或課稅對象分布、征管效率性、稅種的經濟和分配效應、稅收地區間公平、受益性等來確定不同稅種在各預算層級之間的分配，實現中央稅、地方稅與共享稅的合理搭配。并且，上級政府對下級政府的轉移支付都應采用因素法，按照透明化、規范化的要求，實行公式化計算，并在上下級政府預算編制中得到完整、細致的體現。并且，上下級政府在預算編制中應該充分溝通和協調，通過科學化、規范化的預算編制，克服轉移支付中“跑部錢進”的非正常形態。

三、預算機構設置的合理化

預算是包括編制、審批、執行和監督的復雜系統。預算編制主要由政府財政部門負責，人大為預算審批機關，政府執行批準的預算，人大及其常委會在預算監督中處于法定核心地位，審計部門是預算監督的重要部門。在預算編制過程中，除財政部門外多部門擁有編制權，導致預算編制機構碎片化，從而降低了預算的整體性和全局性。由于人大制度不完善，代表專職化和專業化程度低，人大財政經濟委員會和預算工作委員會具體職責權能的局限以及人員配備數量、專業技能、工作方式的約束，人大還不能有效履行預算審批和監督職能。審計部門的監督本身屬于行政部門的自我監督，缺乏問責權，糾錯和問責機制軟化。因此，應優化預算相關機構的設置，整合政府的預算編制機構，設立獨立于財政等部門直接向本級政府首腦負責的預算工作辦公室，全面負責預算編制；強化人大預算工作委員會，使其既是人大常委會的工作委員會，又是人大專門委員會，負責預算的分析與預計、審核修改、預算資金撥付控制和預算監督；在人大成立專門的審計委員會，對政府預算執行進行審計監督，向人大提交審計報告，對查出的預算問題依法進行問責，并向社會公開。

四、預算監督的強化

我國當前的預算監督是財政部門監督、審計監督、人大監督和社會監督的綜合體，監督分散、弱化。預算監督的關鍵在于監督的獨立性和專業性，財政部門監督和審計監督本身屬于政府內部自我監督。強化預算監督的有效方案在于，建立人大立法型監督為核心、社會公眾監督為輔助的外部預算監督制度模式。如前所述，強化人大預算工作委員會的地位和職能，在人大設立審計委員會，加強人大對預算的審核、監督和問責。預算監督應貫穿預算編制、審批、執行和決算的全過程，在預算編制階段，政府應向人大預算委員會傳遞共享預算編制信息，人大預算工作委員會對政府預算編制的宏觀導向、合規性、科學性進行監督，提高預算編制質量。在預算審批階段，人大預算工作委員會對預算草案進行初審，并組織召開預算審議會，對政府預算編制及相關部門代表進行詢問和質詢，并進行意見匯總，對預算草案進行多輪修改，形成預算審議會預算草案；人大會議召開期間，人大預算工作委員會根據代表的審查意見，提出審查結果報告和修改案，提交人大主席團審議通過，形成預算決議，再由全體代表表決。在預算執行階段，人大預算工作委員會控制預算撥款，以對政府及其部門違法違規使用預算資金進行及時控制；預算執行中的追加、項目調整等重要預算調整事項，須由預算工作委員會初審，再經人大常委會審批。此外，對于預算的執行和決算的審計監督，人大下設的審計委員會對政府預算執行實施事中和事后監督，對預算審計查出的問題單位和個人具有處罰權，能夠依法對相關責任人進行問責。

五、預算與政策和規劃的協調化

預算制定與政策、規劃的不協調主要表現為：分管領導制下政策的部門性和預算的整體性發生沖突、本級政府年度預算編制時間一般早于年度工作計劃制定、政府發展規劃的長期性和中長期預算的缺失產生的矛盾。這造成了預算功能的碎片化，降低了預算的整體性、長遠性，使預算、政策、規劃的實施效果削弱。為此，一方面，如前所述，在政府設立直接向本級政府首腦負責的預算工作辦公室，全面負責預算編制，強化預算編制機構功能，使其真正能超越部門，從全局和整體出發編制預算，同時有能力與各政策部門溝通和協調。另一方面，政府年度工作計劃制定應盡可能提前，政府預算編制部門（如預算工作辦公室）和人大有關預算部門（預算工作委員會）都應不同程度參與政府年度工作計劃制定。再者，除了年度預算編制外，各級預算編制機關都應根據國家及其本地的經濟社會發展規劃和戰略，制定滾動式的中期預算和長期預算，使預算成為促進規劃和戰略實現的重要機制。

六、預算的透明化

預算透明是預算的基本原則和要求，近年來，我國預算公開透明工作取得了一些可喜的進展，但與預算透明的國際標準和社會公眾的期待還有很遠的距離。預算透明包括預算過程的透明和預算內容信息的透明。預算過程的透明要求在預算的編制、審批、執行和監督的各環節，公眾有充分的參與權和知情權，預算過程通過媒體直播或報道的形式置于公眾的視野之內。我國預算信息公開從根本上講，不存在制度和技術上的制約，主要是缺乏公開的激勵和強制性壓力。為實現預算信息的真正公開透明，在我國《預算法》修訂時，應對預算信息公開的程度、方式、法律責任等都做具體、詳細的規定，使預算信息公開有明確、完善、具體的法律依據。除涉及國家安全機密，政府預算收支項目信息都要全面、詳盡、無保留、及時的公開，每一筆、每一元預算資金來自哪里、具體用在哪里，都有詳細的報告和說明，人們都可以通過網絡方式便捷的獲得。 預算信息一般分為 “類”、“款”、“項”、“目” 四級， 公開到 “類”、“款”、“項”的框架性公開幾乎不具實際意義，預算信息應從“類”到“目”進行全面公開，并附加相關信息加以說明，這是預算信息公開的應有之義和現實要求。

七、預算周期的科學化

科學合理的預算周期制度是保證預算編制、審批、執行和監督有效性的重要環節。我國預算編制時間不合理，預決算審議時間短，預算先期執行存在問題。為此，應進行預算周期改革，實行標準預算周期制度。我國的預算周期可設計為28個月：（1）預算的編制和審議階段，從上一年的年初至下一年3月人代會審議批準預算。該階段的第一時期，在上年決算中對上一年預算執行情況進行分析和績效評價，根據當年預算已執行情況和經濟形勢，對下一年的經濟和財政收支進行預估，構建預算框架，初步提出預算總額和結構方案，大約6個月時間。第二時期，政府預算編制機構圍繞預算總目標,與本級相關機構進行溝通，了解分析其預算執行情況，制定完整細致的預算草案,這段時間大約至1月初，約6個月時間。這一期間同時制定下一年前4個月的政府臨時預算,政府臨時預算草案應在11月左右報送人大常委會，并在本年12月之前由本級人大常委會通過。第三時期,預算的審批,大約需要4個月的時間。1月初政府預算草案提交人大，預算工作委員會組織對預算草案進行初審和修改后，在人大召開時提交人大會議討論修改，表決通過；接著,中央政府預算機構在兩周內將預算轉批給各級預算執行單位或部門,這一階段在4月之前完成。（2）預算的執行調整階段，這一時期為1-12月的整個預算年度。這一階段的前4個月按臨時預算執行,年度預算法案通過后，全年按預算法案執行。在預算執行過程中,可根據情況和法定程序對預算進行調整和變更，由預算工作委員會初審，交人大常委會批準。（3）決算階段，為預算年度終了后下一年的1-4月。這一期間組織編制預算年度的決算,并按規定程序再提交人大批準,并對預算執行情況進行分析、總結和評價,為下一年度預算的編制提供參考。每個預算周期分為三個階段，共28個月,在同一個預算年度內,不同預算周期的三個階段在時空上是并存的。

八、預算的完整化

十八大報告提出“加強對政府全口徑預算決算的審查和監督”。目前，我國已初步形成了包括公共財政預算、政府基金預算、社會保障預算和國有資本預算的全口徑預算體系框架，但我國的全口徑預算還處于初始階段，很不完善。為建立真正的全口徑預算、實現預算的規范完整，應加速改革完善相關制度：其一，加強政府基金預算管理，將政府基金及其他所有政府部門的自收自支項目全部納入公共預算，其收取和使用都由公共預算安排，或?？顚Ｓ?、或統籌安排；其二，社會保障作為基本公共服務，社?；鹗罩Ш鸵话泐A算中的社會保障支出同樣都是社會保障收支，無論社保部門自身運行，還是社?；鹗杖『陀枚榷紝儆诠彩罩Х懂?，應將社會保障預算納入公共財政預算，實現原有兩大預算中社會保障性收支的整合，強化社會保障的預算管理，并逐步將社會保障費改為社會保障稅；其三，應將所屬本級預算的所有國有企業納入國有資本經營預算范圍，強化國有資本經營收益上繳公共預算、支付公共服務開支的制度，改變國有資本經營收益在國有企業體系內封閉運行的狀況；其四，加強中央與地方政府債務的預算管理，根據債務的性質進行分類管理，對各種形式的或有負債進行應有的披露和監控、限制，對各種形式的政府直接債務全面納入預算管理。

九、預算編制的精細化

精細化的預算編制是預算科學、合理、規范、有效的基礎，也是實現預算收支高效率和政府職能目標的必要條件。預算編制的精細化要求，一方面要根據經濟社會發展情況，對財政收支進行準確的預測，制定科學合理的年度工作規劃，為預算編制提供有效的指引和依據。另一方面，嚴格實施部門預算和零基預算，細化預算編制，預算編制都應包含“類”、“款”、“項”、“目”，預算支出盡可能的詳盡精細，明確每一筆、每一元預算資金對應的公共事務和物品，并對每項資金使用的必要性和合理性進行必要的附注說明。通過精細化的預算編制，每年重新審視各項公共開支的必要性、有效性和合理性，優化預算進而優化公共收支活動和政府行為。

十、預算過程的民主化

預算過程本身就是民主的實現過程和形式。政府編制預算、人大審批預算，政府執行預算、人大監督預算，預算信息公開，政協委員和社會公眾討論預算，《預算法》修改征求社會意見等，這些都是預算民主的體現。預算民主的實現形式可以并且應該多樣化，預算民主的實現機制可以進一步優化。例如，如前所述，對人大預算審批和監督機構設置的優化配置，強化人大的預算審批和監督；政府制定的預算草案提交人大時，除涉及國家安全機密外，同時向全社會公開，收集社會公眾建議；人大通過的預算案和決算案，向全社會充分詳細公開；在人大建立預算執行監督機制，公眾發現預算執行中存在的浪費和不當現象，能夠通過人大的調查和質詢，糾正預算執行的不當和偏差，強化對預算執行的事中監督，等等。