加快推進制度建設，有效治理地方債務風險蔓延

● 溫來成

我國地方政府債務管理，從根本上講，必須走法制化、規范化的道路。但在目前《預算法》修改困難重重，其完成并非一日之功的情況下，一方面，通過債務融資，滿足地方經濟社會發展，特別是新型城鎮化建設的需要；另一方面，通過具體管理制度的建設，有效遏制地方債務規模的膨脹以及財政風險的蔓延。

一、建立地方政府債務信息定期發布制度，提高債務管理透明度，充分發揮市場約束機制

目前，我國并無統一的地方政府債務統計制度、信息發布制度?，F在能夠看到的、最權威的數據，是國家審計署于2011年3月至5月組織全國審計機關4.13萬名審計人員，按照“見賬、見人、見物，逐筆、逐項審核”的原則，對31個省（自治區、直轄市）和5個計劃單列市本級及所屬市（地、州、盟、區）、縣（市、區、旗）三級地方政府（以下簡稱省級、市級、縣級）的債務情況進行了全面審計。結果顯示，截至2010年底，全國地方政府性債務余額107174.91億元。其中，政府負有償還責任的債務67109.51億元，占62.62%；政府負有擔保責任的或有債務23369.74億元，占21.80%；政府可能承擔一定救助責任的其他相關債務16695.66億元，占15.58%。2012年11月至2013年2月，審計署對15個省、3個直轄市本級（以下統稱省本級）及其所屬的15個省會城市本級、3個市轄區（以下統稱省會城市本級），共計36個地方政府本級2011年以來政府性債務情況進行了審計。結果顯示，截至2012年底，36個地方政府本級政府性債務余額38 475.81億元（其中，政府負有償還責任的債務18 437.10億元，政府負有擔保責任的債務9079.02億元，其他相關債務 10 959.69億元），比2010年增加 4409.81億元（其中，12個地方政府本級減少1417.42億元，24個地方政府本級增加5827.23億元），增長12.94%。從債務形成年度看，2010年及以前年度舉借20 748.79億元，占53.93%；2011年舉借 6307.40億元，占16.39%；2012年舉借 11 419.62億元，占29.68%。

但目前全國地方政府有多少債務仍是一個謎，有12萬億、14萬億，甚至20萬億之多等各種說法。有的國際評級機構為此下調了中國政府信用等級。盡管財政部門已開發了地方政府債務統計報表，定期編報報表，但并未向社會公布，統計口徑也和國家審計署的地方政府性債務口徑不一致。地方政府也未向地方人大報告地方政府債務的總體情況，只是報告中央代地方政府發行債券的收入及還本付息數據。因此，需要盡快建立統一的地方政府債務統計、發布制度，提高債務管理的透明度，滿足社會各界對政府債務信息需求，并充分發揮市場機制對地方政府舉債融資的約束作用。

如果面對透明和充分的地方政府債務信息、明確的政策界限，銀行等金融機構出于自身收益和安全的考慮，將會自動減少或者停止向債務風險較高的政府投融資平臺等機構貸款。各類投資者掌握上述信息后，必然減少或者停止認購經營狀況不佳的政府投融資平臺公司債券、股票。這樣，可充分利用市場機制，有效約束地方政府舉債融資活動，遏制地方政府債務的過度膨脹。改革開放以來，我國金融市場已有長足發揮，市場主體多元化，利益機制較為清晰，能夠實現上述目標。

二、建立中央政府主管部門對地方政府債務指導制度，強化行政約束

我國現行財政體制是分稅制財政體制，在該體制下，從理論上講，除政府間轉移支付外，要求各級政府在既定收支范圍內以收抵支、自求平衡。中央財政不能隨意向地方借款，地方政府不能挖擠中央財政。但是，我國仍有若干具體制約因素的存在：

第一，在政體上，我國是單一制國家。中央政府對地方政府、上級政府對下級政府有較大控制力。我國憲法明確規定，地方各級人民政府對上級國家行政機關負責并報告工作。各國地方各級人民政府都是國務院統一領導下的國家行政機關，都服從國務院。因此，地方債務的形成與上級政府以及中央政府存在著密切聯系。

第二，我國在政治上實行共產黨領導的多黨合作制度，強調全國政令統一。中央與地方政府之間、上級政府與下級政府之間存在密切的組織、人事關系。因而在分稅制下各級財政自求平衡也是相對的。如某地方政府發生債務危機，其上級政府及中央政府也難以坐視不管。

因此，在制度上需要進行相應的設置：（1）中央政府財政部門負有對全國債務進行統計、監測職責。（2）中央政府對地方債務規模、結構，以及資金使用效益負有指導職責，并及時發布債務預警。（3）在一定時期內，中央政府對省級政府債務總規模進行審批，未經中央政府批準，地方政府不得突破舉債限額。然而，在現階段，地方政府債務規模完全由地方人大和政府控制是不現實的。

三、健全地方政府債務管理制度，實行債務危機預警機制，建立地方政府自我約束機制

針對2008年后我國地方政府投融資平臺迅速膨脹，債務風險急劇增大的實際情況，2010年《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》提出，“要研究建立地方政府債務規模管理和風險預警機制，將地方政府債務收支納入預算管理，逐步形成與社會主義市場經濟體制相適應、管理規范、運行高效的地方政府舉債融資機制”。近年來，各地區按照國務院上述要求，加強對地方政府債務管理制度建設，陸續制定、實施了一些管理制度，但各地區發展并不平衡。在審計署2013年6月10日公布的《36個地方政府本級政府性債務審計結果》中顯示，截至2012年底，36個地方政府本級中，仍有8個尚未出臺政府性債務管理規定，13個尚未建立政府負有償還責任債務的舉借審批制度，19個尚未編制債務預算或債務收支計劃，24個尚未建立債務風險預警制度。可見，制度建設滯后，是地方政府債務規模膨脹、債務風險持續蔓延的重要原因之一。

在地方債務管理制度建設中，需要建立本級財政債務風險預警制度，根據本地區經濟社會狀況，參考國內外地方政府債務管理經驗，科學設置債務負擔率、債務率、償債率、債務依存度等風險預警指標及其臨界值。當上述指標進入危機值后，可由地方人大宣布財政進入“緊急狀態”，暫停政府舉借一切債務活動，對現有債務進行清理，重新調整當年預算，保證債務還本付息支出，維護政府信譽，有效控制和防范政府債務風險蔓延。

四、建立地方政府債務管理問責制度，有效約束地方黨政領導干部舉債融資行為，控制債務風險，實現地方經濟社會可持續發展

通過地方政府債務管理制度建設，不僅對政府舉債融資行為進行有效控制，而且建立問責制度，對違犯政府債務管理制度的黨政領導干部，追究其領導責任，乃至經濟責任和刑事責任。目前，地方政府性債務管理實際上處于政出多門狀態：政府投融資平臺有的隸屬于國資委，有的隸屬于政府各主管部門，也有的直接隸屬于市縣政府或者經濟技術開發區管理委員會；高等院校和公立醫院舉債由其主管部門管理，并不經同級財政部門審批；地方政府違規擔保、出具安慰函；地方政府投融資平臺發行的債券償還期一般在7年以上，跨越了時任黨政領導干部的任期，容易誘發在自己任期內大量舉債，追求政績工程，而將還債責任推給未來政府的短期行為，等等。因此，通過建立健全地方政府債務管理制度，以及黨政官員問責制度，及時查處違犯債務管理制度的黨政領導干部，并作為領導干部離任審計和政績考核的重要內容，有效遏制其違規舉債，增大地方政府債務風險的行為，防范和化解債務危機，實現地方經濟社會可持續發展。（本文為國家哲學社會科學基金重點項目《中國特色公共支出理論與政策創新研究》<批準號11AZD045>、教育部人文社會科學研究規劃基金項目 《地方政府投融資公私合作的監管機制創新研究》、中央財經大學科研創新團隊 “中國生態文明建設中的能源財政問題研究”計劃、中財—鵬元地方財政投融資研究所2013年度研究課題的階段性研究成果）