完善服務(wù)型政府預(yù)算績效管理機制的探討

● 鄭永生 潘晨露

十八大報告提出：“建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。”建設(shè)服務(wù)型政府成為當前和今后一個時期推進我國行政體制改革的基本目標和方向，是我國政府管理創(chuàng)新的核心，是深化行政體制改革的重點。其進展如何，直接關(guān)系到科學(xué)發(fā)展和經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，關(guān)系到社會的和諧穩(wěn)定。預(yù)算績效管理是對預(yù)算資金進行更加有效、優(yōu)化的配置，強調(diào)預(yù)算支出的責(zé)任和效率，完善預(yù)算績效管理機制有助于實現(xiàn)預(yù)算目標，有效推動服務(wù)型政府的全面建設(shè)。

一、完善服務(wù)型政府預(yù)算績效管理的必要性

完善預(yù)算績效管理機制，加強預(yù)算過程的考核和監(jiān)控，有助于服務(wù)型政府切實滿足公共需求，提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)，增強執(zhí)行力和公信力，增強責(zé)任意識。

（一）完善預(yù)算績效管理有利于促進服務(wù)型政府滿足公共需求

滿足公共需求是服務(wù)型政府建設(shè)的根本目標。服務(wù)型政府就是要把為社會和民眾提供優(yōu)質(zhì)、滿意的服務(wù)放在政府工作的首位。服務(wù)型政府預(yù)算績效管理以滿足公眾需要的質(zhì)量指標來衡量政府公共服務(wù)的質(zhì)量和水平，要求政府在安排預(yù)算時必須充分考慮民意。通過實施預(yù)算績效，使財政支出緊緊圍繞社會經(jīng)濟發(fā)展目標，不斷調(diào)整和優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，充分考慮財政支出的合理性和有效性，完善資源配置，將部門職能、事業(yè)發(fā)展規(guī)劃與財政資金的使用嚴格限制在提供公共產(chǎn)品和解決改善民生問題方面，使財政支出從不適合財政介入或不應(yīng)由財政負擔(dān)的領(lǐng)域退出，從而解決財政的“缺位”和“越位”問題。

（二）完善預(yù)算績效管理有利于服務(wù)型政府提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)

政府預(yù)算績效管理是政府公共管理的重要內(nèi)容。預(yù)算績效是以投入為基礎(chǔ)，以產(chǎn)出結(jié)果為目標，以業(yè)績評估為核心的預(yù)算管理模式。這種管理模式將政府預(yù)算建立在可衡量的績效基礎(chǔ)上，強調(diào)的是結(jié)果導(dǎo)向，注重提供公眾服務(wù)的質(zhì)量與成本以及預(yù)算資金的使用效益，增強了預(yù)算資源分配與政府部門績效之間的關(guān)系，提高了財政支出有效性，有利于改善公共服務(wù)水平，提高公共服務(wù)質(zhì)量。預(yù)算績效管理要求政府在進行公共支出時，聽取和采納公眾建議、意見，設(shè)計出更合理、更科學(xué)、更人性化的政務(wù)流程，從而不斷提高公共管理的效能。

（三）完善預(yù)算績效管理有利于增強政府執(zhí)行力和公信力

預(yù)算績效管理通過建立激勵約束機制和進行科學(xué)合理的績效評估，對預(yù)算單位及其工作人員的預(yù)算執(zhí)行情況、執(zhí)行結(jié)果進行全面監(jiān)測、考核、分析、評價，督促其不斷改善執(zhí)行手段，提高執(zhí)行效率，增強政府執(zhí)行力的水平。政府在進行預(yù)算績效管理時，始終貫徹服務(wù)理念，實現(xiàn)從“官本位”到“民本位”管理理念的轉(zhuǎn)變。在進行預(yù)算安排時，廣泛征求公眾的意見，搭建政府與群眾互動的平臺，暢通公眾參與的渠道。這樣預(yù)算績效管理真正為社會公眾所用，為公眾服務(wù)，成為社會公眾監(jiān)督政府、參與政府管理的有效工具，從而進一步增強了政府的公信力。

（四）完善預(yù)算績效管理有利于增強政府責(zé)任意識

責(zé)任是服務(wù)型政府追求績效的支柱信念。政府在進行預(yù)算績效管理時必須強化責(zé)任意識，積極回應(yīng)社會和民眾的基本要求，將提供公共服務(wù)作為政府應(yīng)該承擔(dān)的重要責(zé)任。在預(yù)算績效管理中，績效目標的確立，績效考評的執(zhí)行及績效評價結(jié)果的公開，有助于強化政府責(zé)任，保證社會和民眾的需求有效地實現(xiàn)。預(yù)算績效不僅強調(diào)支出控制和結(jié)果評價，更重要的是，通過提供有關(guān)公共部門績效信息，可以更好地滿足公眾知情權(quán)，提升公眾預(yù)算參與意識，強化對政府的問責(zé)，進而提高公共部門的效率和績效，有效促進財政民主化進程。

二、我國政府預(yù)算績效管理機制存在的問題

我國將預(yù)算績效管理引入政府管理中，取得了一定的成績，但仍處于探索階段，尚存在著很多問題，歸結(jié)起來表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）績效目標管理不強

1、民眾本位的價值取向未完全確立。由于長期以來，我國都受到“政府本位”思想的影響，政府在價值選擇上“民眾本位”的價值取向還沒有完全確立。在處理政府與公眾的關(guān)系上，一些政府強調(diào)的是自身的權(quán)威性，過多重視上級領(lǐng)導(dǎo)的意見，很少考慮其行為活動是否會令社會公眾滿意。在進行預(yù)算績效管理時，政府主導(dǎo)色彩濃厚，民眾沒有成為績效管理的主體，一些地方政府為了提升當?shù)氐男蜗蠛驼儯鲆暪姷男枨笈c利益，建設(shè)“形象工程”和“政績工程”。

2、任務(wù)目標不符合公眾需求。存在政府任務(wù)目標與公眾需求不符，政府管了“管不了的事”和“不該管的事”。 服務(wù)型政府要求把政府工作重點放在“保基本公共服務(wù)領(lǐng)域”上，政府的主要職責(zé)是為市場主體創(chuàng)造公平競爭的環(huán)境，在其他非基本的公共服務(wù)領(lǐng)域，更多地發(fā)揮市場和社會組織作用。一些地方制定目標缺乏科學(xué)規(guī)劃和實事求是的評估，未考察公眾的真正需求，更多是考慮局部利益和短期利益，干預(yù)市場經(jīng)營，插手企業(yè)活動，導(dǎo)致環(huán)境惡化，腐敗滋生，資源配置扭曲等，投入大量人力物力財力，卻得不到社會公眾的滿意。

（二）監(jiān)督程度不高

1、缺乏公眾監(jiān)督。當前，我國的預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督主要由財務(wù)部門牽頭并組織實施，仍處于內(nèi)部自我評價、自我監(jiān)督階段。沒有成立專門的預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督機構(gòu)，沒有形成一個分工明確、責(zé)任清晰、高效運行的監(jiān)督組織體系。對公共支出效果最有發(fā)言權(quán)的應(yīng)是享受公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的社會公眾，然而對于預(yù)算是如何編制的，資金的流向與效用，社會公眾并不清楚。缺乏公眾監(jiān)督，監(jiān)督部門職能不獨立，由公共產(chǎn)品的提供者進行監(jiān)管，難免有隱瞞自身存在的真實問題的嫌疑，導(dǎo)致監(jiān)督無法起到作用，形式主義嚴重。

2、缺少事前和事中監(jiān)督。我國現(xiàn)階段對預(yù)算支出執(zhí)行進行的監(jiān)督多是對支出的事后監(jiān)督，而對事前計劃指標的預(yù)算約束、事中執(zhí)行環(huán)節(jié)的動態(tài)控制還未形成體系，缺乏有效的跟蹤問效手段，難以掌握預(yù)算績效目標的運行情況。預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督只注重審查核實最終結(jié)果，而沒有制定一套制度來預(yù)防與控制不良行為的發(fā)生，缺少科學(xué)性，超前性。而且對全方位監(jiān)控及資金使用過程中的跟蹤監(jiān)督少，這就導(dǎo)致很多預(yù)算執(zhí)行違規(guī)行為成為既成事實后才被發(fā)現(xiàn)，才加以重視，這樣大大降低了監(jiān)督檢查效率和效果，導(dǎo)致公共資金造成嚴重的浪費。

（三）評價機制建設(shè)落后

1、預(yù)算績效評價主體單一 。 目前我國政府預(yù)算績效評價主要采用政府部門內(nèi)部自上而下，上級對下級進行評估的方式，評估主體單一，特別是忽視了由專家、學(xué)者和媒體組成的第三方評估的參與。這樣的評估方式，評估主體和評估對象往往同屬于一個政府體系之內(nèi)，多是政府部門之間的互評和自評，缺乏民眾的參與、監(jiān)督和批評，政府既是運動員，又是裁判員，評估缺乏足夠的獨立性，無疑產(chǎn)生了一種“自己的孩子自己管，是好是壞不宣揚”的現(xiàn)象。社會成員極少有參與考核的機會，也使社會輿論評估流于形式。這僅靠政府的評價是得不出科學(xué)的評價結(jié)果的，而且極易導(dǎo)致各部門只對上級負責(zé)、不對群眾負責(zé)的現(xiàn)象的發(fā)生。

2、評價方法不科學(xué)。在我國政府預(yù)算績效評估實踐中，重領(lǐng)導(dǎo)意見，輕群眾評價；重施政結(jié)果，輕施政成本；重顯性績效，輕隱性績效，這些都容易導(dǎo)致評估結(jié)果不科學(xué)。績效考評中定性考評多、定量考評少，導(dǎo)致績效考評所獲信息的可信度不高，評價結(jié)果的公信力受到質(zhì)疑。而且評估時常常欠缺對評估主體的專業(yè)技能和水平高低情況的考慮，忽視對績效評估人力、物力、財力等本投入的考量，違背實事求是和高效行政的原則。有的地方進行“運動式”的評估與管理，明確提出哪年是“政府績效年”，進行“萬人評政府”等，預(yù)算績效評估存在很大的隨意性。有的地方存在憑經(jīng)驗、憑印象、憑感情來進行考核和評估，存在著片面性和主觀性的弊端。

（四）評價結(jié)果運用不夠

1、考評結(jié)果公開程度不足。目前，我國政府預(yù)算績效評價普遍存在績效信息的神秘化、整個績效評估過程的不透明、績效評估成為績效管理的終點等績效信息公開不足的情況。這將無法發(fā)揮績效管理的積極作用，即學(xué)習(xí)高績效經(jīng)驗、引導(dǎo)高績效行為。當前公眾對財政支出滿意度不高，并不是因為看不到支出數(shù)據(jù)，而是看不到支出結(jié)果，不知道數(shù)萬億的項目支出究竟都做了什么具體事情。雖有預(yù)算績效評估，但評估結(jié)果只有上級部門知曉，一般不向社會公布，公眾和社會中介組織無法對考核進行監(jiān)督。

2、獎重罰輕或問而不責(zé)現(xiàn)象嚴重。評價結(jié)果在實踐運用中帶有很大的隨意性，往往被束之高閣，不能發(fā)揮對被評價單位的約束作用。各部門不能將績效評估的結(jié)果與相關(guān)獎懲制度緊密結(jié)合，在反饋評價結(jié)果時往往對成績談的多，對存在的問題則泛泛而談，更談不上追繳、懲罰等處罰措施。民眾將這種“問責(zé)”形容為“板子高高舉起，實際輕輕落下”或舉而不落，使被處罰者不痛不癢。這樣影響了政府績效評估的可信度和權(quán)威，也不利于被評單位進行有效的預(yù)算績效分析和改進，不利于提高預(yù)算績效管理工作水平。

三、完善服務(wù)型政府預(yù)算績效管理機制的建議

為加強服務(wù)型政府預(yù)算績效管理，積極有效地推進服務(wù)型政府建設(shè)，迫切需要完善服務(wù)型政府預(yù)算績效管理機制，構(gòu)建覆蓋所有財政性資金，貫穿預(yù)算編制、執(zhí)行監(jiān)督、評價、結(jié)果應(yīng)用的全過程的具有中國特色的預(yù)算績效管理機制。

（一）加強績效目標管理

1、樹立“以人為本”的政府管理新理念。政府實施預(yù)算績效管理從根本上說是采取一種全新的管理方式，新的管理方式需要新的管理理念去指導(dǎo)。要將新公共管理的理論運用到實際中，樹立起以績效為導(dǎo)向、強調(diào)公共服務(wù)的政府管理理念。在進行績效目標設(shè)置時，應(yīng)在提高公眾對政府的認同度和滿意度的基礎(chǔ)上，充分吸收社會公眾和專家的意見和建議，科學(xué)設(shè)置績效目標。還應(yīng)該注意到服務(wù)型政府強調(diào)的是提供公共服務(wù)，為的是維護公共利益，所以目標設(shè)置應(yīng)以實現(xiàn)最大化的公共利益為基礎(chǔ)。

2、進行參與式預(yù)算。參與式預(yù)算可以理解為：公民直接參與決策，討論和決定公共預(yù)算和政策，確定社會政策、政府支出和資源分配的優(yōu)先性，并監(jiān)督公共支出。參與式預(yù)算的根本目標是將公眾吸納進決策過程，使公眾能夠更好地理解政府的目標，并提出自己的參與意見和建議，通過公平分配資源、激勵行政改革和監(jiān)督行政官員，促進預(yù)算單位科學(xué)設(shè)置預(yù)算目標，減少項目重復(fù)建設(shè)和資金浪費，將有限的財力投入到公眾最需要的公共項目上，實現(xiàn)公共財政資源的優(yōu)化配置。

3、優(yōu)化公共支出范圍和結(jié)構(gòu)。公共產(chǎn)品的范圍和內(nèi)容是提供公共設(shè)施，發(fā)展公共事業(yè)，發(fā)布公共信息。公共服務(wù)的目的和導(dǎo)向是為社會公眾生活和參與社會經(jīng)濟、政治、文化活動提供保障和創(chuàng)造條件。政府從源頭上即目標設(shè)置上，利用公眾的參與，將公共支出矯正到服務(wù)型政府要求的支出范圍上來，并在科學(xué)界定公共支出范圍的基礎(chǔ)上，廣泛聽取社會公眾建議，充分考慮社會公眾的真正需求，綜合權(quán)衡各方面的輕重緩急、統(tǒng)籌兼顧、有保有舍地調(diào)整和安排支出結(jié)構(gòu)。

（二）強化預(yù)算執(zhí)行監(jiān)管

1、大膽創(chuàng)新監(jiān)督方式。在預(yù)算執(zhí)行過程中，開展經(jīng)常性的調(diào)研，召開聽證會，積極邀請相關(guān)單位和社會公眾參加并聽取其建議、意見，督促政府相關(guān)部門加強對公共投資項目進展情況的監(jiān)督管理，及時發(fā)現(xiàn)問題，提出整改意見。建立專門的預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督機構(gòu)，負責(zé)預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查和結(jié)果考評。將日常監(jiān)督與專項檢查相結(jié)合、事后監(jiān)督與事前事中監(jiān)督相結(jié)合，及時督查項目的預(yù)算執(zhí)行情況，分析預(yù)算執(zhí)行質(zhì)量，發(fā)現(xiàn)問題及時反饋相關(guān)部門并督促整改，實現(xiàn)預(yù)算監(jiān)督從輕支出監(jiān)督、重收入監(jiān)督向支出與收入監(jiān)督并重轉(zhuǎn)變，從輕經(jīng)常性監(jiān)督、重專項檢查向經(jīng)常性監(jiān)督與專項檢查并舉轉(zhuǎn)變。

2、完善預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控機制。在政府預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督與控制過程中，應(yīng)重視事前監(jiān)控、事中監(jiān)控、事后監(jiān)控三者的結(jié)合，切實加強執(zhí)行監(jiān)控，實時檢查、及時糾偏，強化對項目績效目標落實情況、項目實施進度和資金使用安排的動態(tài)監(jiān)督。跟蹤監(jiān)控中定期采集績效運行信息并匯總分析，發(fā)現(xiàn)績效運行目標與預(yù)期績效目標發(fā)生偏離時，要及時采取措施予以糾正，取消預(yù)期無績效的項目，調(diào)減不能預(yù)期完成目標的項目預(yù)算。預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控機制的完善有利于合理使用財政資金，強化資金的預(yù)算約束，提高公共資源配置效率。

3、推進預(yù)算績效公開。服務(wù)型政府進行預(yù)算績效管理時，必須加強績效信息發(fā)布管理制度建設(shè)，完善績效信息公開機制，逐年擴大績效目標、績效報告、評價結(jié)果等信息向社會公開的范圍。可充分利用互聯(lián)網(wǎng)，通過網(wǎng)頁、公告、贈送印刷品等方式，定期或不定期地將項目服務(wù)目標、績效目標及制度措施、政策等向公眾進行溝通宣傳，使利益相關(guān)公眾知曉政府預(yù)算的執(zhí)行情況。政府重大決策方案和重大項目的實施，要公開征求意見，鼓勵公眾參與，主動聽取和接受人民群眾的意見和建議，保障民眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，自覺接受人民群眾的社會監(jiān)督。

（三）完善預(yù)算績效評價體系

1、評估主體多元化。評估主體多元化是指在政府預(yù)算績效評估方面，實行“政府、社會公眾特別是受益群體代表、專業(yè)評估機構(gòu)參與”等多元評估主體的結(jié)合。堅持內(nèi)部測評和外部測評相結(jié)合，在現(xiàn)有上級評估和政府內(nèi)部評估的基礎(chǔ)上，強化公眾參與，引導(dǎo)外部評估主體的參與和監(jiān)督。不同的績效評價主體從各自的角度對政府績效進行評價，能夠有助于避免評價結(jié)果的片面性，有利于保證政府績效評估結(jié)果公正、公開、科學(xué)、合理，還能促使政府對公民負責(zé)，而不僅僅是對上級負責(zé)，也有利于極大地促進政府各項工作的改進，切實提升政府績效水平，從而構(gòu)建讓人民滿意的服務(wù)型政府。

2、正確應(yīng)用績效評估方式方法。在服務(wù)型政府績效評估中，必須高度重視科學(xué)程序的作用，運用定期與不定期相結(jié)合、長期與短期相結(jié)合的績效評估手段，實施以公眾主觀評議與多指標客觀評價相結(jié)合的評估方法。根據(jù)服務(wù)型政府預(yù)算績效評估的需要，克服“運動式”思維和做法，使服務(wù)型政府預(yù)算績效評估常態(tài)化、規(guī)范化。評估時以定量指標為主，定性指標為輔，充分考慮評估主體的專業(yè)技能和水平高低情況，考量評估人力、物力、財力等成本投入，以增強績效考評工作的可操作性和績效考評信息的利用價值。同時重視公眾參與績效評估，根據(jù)具體的情況，適當?shù)牟捎霉裨u議政府的方法，邀請公眾參與對政府部門工作效率及服務(wù)態(tài)度等進行評議，全面體現(xiàn)民眾本位的價值導(dǎo)向。

3、引入第三方評價機制。 獨立的第三方評估機構(gòu)主要是由專家、學(xué)者和媒體組成，具有政府內(nèi)部評價主體無可比擬的獨特優(yōu)勢。第三方評價機構(gòu)由于處于中間地位，可以超脫于政府之外，獨立性強，由其對預(yù)算績效進行評價，評價過程更為客觀公正，彌補了政府內(nèi)部評價的局限與不足，從根本上克服了內(nèi)部評價既作“運動員”又作“裁判員”的矛盾。并且第三方評價機構(gòu)具有良好的專業(yè)性，有著更為科學(xué)的評價內(nèi)容與方法，因而其評價結(jié)果有更強的權(quán)威性和公信力。

（四）加大預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用

1、評價結(jié)果向社會公開。服務(wù)型政府是公開透明的政府。服務(wù)型政府預(yù)算績效管理必須遵循方便公眾知情、便于公眾參與和監(jiān)督的原則，將管理的全過程向社會公開。可通過發(fā)布政府預(yù)算績效報告，把公共預(yù)算資金和政府性基金預(yù)算資金納入到績效報告中來，定時向社會公開政府部門預(yù)算資金的產(chǎn)出，預(yù)算資金使用的社會效益；建立績效評價結(jié)果公示制度，將績效評價的結(jié)果利用互聯(lián)網(wǎng)與媒體進行公示，特別是可以建立官方微博，及時公開評價結(jié)果，并廣泛聽取各方意見。評價結(jié)果向社會公開，大大提高了財政資金使用的公開性和透明性，讓公民和社會中介組織參與監(jiān)督、考核職能部門項目實施情況，真正建立“陽光政府”。

2、加快制定預(yù)算管理問責(zé)辦法。推行服務(wù)型政府預(yù)算績效管理，迫切需要制定以公共服務(wù)為主要內(nèi)容的預(yù)算管理問責(zé)辦法，切實解決重獎輕罰和問而不責(zé)現(xiàn)象。部門作為預(yù)算編制和執(zhí)行的主體，在預(yù)算編制和執(zhí)行過程中，應(yīng)明確政府各部門的職責(zé)范圍：落實責(zé)任制，把單位財政資金使用績效納入機關(guān)建設(shè)和效能建設(shè)的考核范圍；將部門人員個人的利益、前途命運與預(yù)算績效聯(lián)系在一起，由于故意或者過失導(dǎo)致預(yù)算績效管理未達到要求，相關(guān)人員就需要為此負擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，必要時要進行嚴肅的處理，迫使其三思后行，實現(xiàn)做到權(quán)、責(zé)、利三者的結(jié)合。問責(zé)制度的建立，能夠極大地保障我國財政支出在合理合規(guī)的范圍內(nèi)開支，保證資金使用的效率和社會效益。

3、評價結(jié)果與激勵懲戒機制掛鉤。充分利用政府績效評估的信息反饋，合理設(shè)置激勵懲戒機制：根據(jù)績效評估結(jié)果，將部門的績效與其下一年度的預(yù)算掛鉤，將領(lǐng)導(dǎo)的政績與其職位的升降掛鉤，將公務(wù)員的表現(xiàn)與其薪酬、培訓(xùn)及辭退等切身利益掛鉤，真正做到獎優(yōu)罰劣、賞罰分明。設(shè)立政府績效評估專項獎，充分采取與物質(zhì)獎勵相掛鉤、與評選各種榮譽相聯(lián)系的辦法進行正向激勵；同時加強反向激勵，突出“罰劣”，視情況采取誡勉談話、調(diào)整領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)、責(zé)令辭去現(xiàn)任職務(wù)等組織手段進行處理，做到獎勵與鞭策并重。獎勵懲戒機制的設(shè)置有利于提高公共財政使用的效能，引導(dǎo)政府部門和工作人員行為朝著維護和實現(xiàn)公共利益的方向不斷完善。