積極構建防治“小金庫”長效機制的建議

● 張利衡

根據中央、省、市統一部署，2009至2011年，我市連續三年在全市范圍內開展了聲勢浩大的“小金庫”專項治理工作，共查出私設“小金庫”一百多個，“小金庫”資金五千多萬元，有效地遏制了“小金庫”的蔓延勢頭，嚴肅了財經紀律，取得了較為明顯的成效。但是我們也應該清醒地認識到，由于制度上的缺失和監管手段的弱化，當前適合“小金庫”生存的土壤依然存在，“小金庫”治理工作還十分艱巨，任重道遠。我們必須認真研究，精密部署，有效構建防治“小金庫”長效機制，達到標本兼治，綜合治理的目的。

一、“小金庫”現狀及特點

近年來，隨著預算編制制度、財政國庫集中支付制度、公務卡報銷制度、政府采購制度以及財政資金績效評價制度等一系列財政改革的推行，財政性資金基本處于財政的全程監管之下，有效地預防和減少了行政事業單位 “小金庫”的產生。但是還是有少數部門（單位）為了個人和小集團的私欲，想方設法尋找漏洞，鉆政策空子，私設“小金庫”，“小金庫”也因此向隱蔽化、形式多樣化等方向發展，主要特點有：

一是傍依權利。從我市近三年查處的案件來看，“小金庫”正在向掌握著資源管理權的重要部門和行業集中，如教育、衛生等領域。

二是更加隱蔽。做賬外賬、假賬，甚至不做賬、公款私存、收入隱匿在下級單位等等，給查處工作帶來很大的困難。

三是資金來源更加復雜。除常規的亂收費、亂攤派、亂罰款；截留、擠占、挪用資金等形式外，更表現為騙取、轉移收入，虛列支出套取現金等。如用假發票等非法票據騙取資金設立“小金庫”；在往來賬上列收列支套取現金私設 “小金庫”；虛列會議費、勞務費、培訓費等提現設立“小金庫”。

四是集體揮霍。除少數人相互吃請、送禮等因私消費外，還用于超標準、超規定發放職工獎金、福利等，“人人沾光”。由于法難責眾，加大了追究處罰難度。

五是性質認定更加模糊。如少數領導假公濟私，以請客送禮和業務往來為名，實為貪占，個人得好處。這種行為有時公私混雜，分辨不清，難以定性。

二、“小金庫”屢禁不止的原因

自1995年財政部、審計署、中國人民銀行組織各省市相關部門開展清理檢查“小金庫”工作以來，國家和地方政府組織開展對“小金庫”的查處，一直沒有間斷，但“小金庫”卻屢禁不止和屢查屢犯，究其原因，主要有：

（一）利益驅使是“小金庫”存在的內在動力

少數領導干部財經法紀意識淡薄，受部門利益驅動，或是為了給職工謀“福利”，利用職權，違反財經法紀，通過化公為私，侵吞國有和集體資產，私設“小金庫”；個別單位領導為了貪占和揮霍資金，或搞“權錢交易”，以“小金庫”資金鋪路搭橋，公款行賄，編織“關系網”，尋求“保護傘”。

（二）制度缺失為“小金庫”的生存提供了肥沃的土壤

如在財政管理上，預算不夠細化，或確定的公用經費開支標準不夠科學合理，給部門（單位）留有較大的“活動空間”；在資產管理上，目前尚未形成系統的行政事業單位資產管理體系，使游離在預算管理之外的如房產租賃等收入成為“小金庫”的主要來源之一；在賬戶管理上，由于監管部門之間缺少協調和配合，亂設和私設賬戶現象較為普遍；在收入管理上，缺乏對非稅收入的有效監督制約機制，事權部門的審批和收費行為不透明，極易產生暗箱操作；在財務管理上，財務人員獨立性差，在領導的脅迫下，違心做出違法違紀行為。

（三）監管手段弱化，助長了“小金庫”的產生

由于相關法律法規不健全，檢查和處罰方式過于簡單。往往只注重重點檢查，輕視日常監督；只注重糾正財務違紀違規行為，輕視對相關責任人的追究；對行政事業單位私設“小金庫”，由于他們多是財政撥款單位，所以一般不做罰款處理，處罰過輕過軟。

三、進一步治理“小金庫”的對策及建議

（一）深化預算編制管理改革，從源頭上切斷“小金庫”資金的來源

一是不斷完善預算編制制度，提高預算編制質量。將部門預算單位的所有收支納入預算管理，在收入預算方面，單位的各項收入來源統一歸并為財政預算撥款，財政專戶撥款、單位往來賬戶收入，在部門預算中全面反映，統籌安排；在支出預算方面，人員經費實行零基預算，公用經費采取定員定額，項目支出推行項目論證、標準定額與細化審核相結合的編審制度；堅持“兩上兩下”的部門預算編制流程，不斷提高部門預算編制質量，使單位各項收支來龍去脈清晰準確，使單位財政資金的用途更加明確具體，從資金來源上堵塞漏洞。

二是疏堵結合，強化監管措施與手段。統一和規范財政財務管理相關環節與操作流程，規定部門單位間資金劃轉必須采取支出指標劃轉方式，有效減少單位采取以撥代支的方式沉淀財政性資金的行為；針對監管薄弱環節，將往來資金按資金性質分為“往來戶可用資金”與“往來戶結算資金”實行支出指標分類管理，堵塞財政資金流向“小金庫”的源頭。

（二）強化資金撥付與監控，控制財政資金流向

一是實行國庫集中支付，強化資金撥付與使用的規范性。通過實施國庫集中收付制度改革，取消預算單位基本賬戶，設立零余額賬戶，從而使原來沉淀于預算單位的財政資金收歸國庫管理，單位需要用款時，要通過正常的程序申請支付，減少或杜絕部門單位隨意將資金劃撥到其他單位或者任意使用資金的情況。

二是對財政資金支出進行動態監控，防止財政資金出現不合法用途。建立預算執行動態監控體系，對財政資金撥付情況進行全程監控，對可能出現的財政資金非法流向個人、社團以及其他非正常賬戶情況，進行預警和跟蹤監督，確保財政資金的安全性。

三是加強現金支出管理。進一步擴大公務卡制度實施范圍，凡公務消費支出，由公務卡支付，提高公務支出透明度；對單位提取現金行為，強化監督管理，凡單筆提取現金或日累計提取現金超過一定金額的，必須向財政部門辦理申請報備手續，說明用途和原因，否則，將不予辦理。對未按提現規定把關的代理銀行，一經查實，取消其零余額賬戶代理資格。財政部門根據實際工作需要，對部分現金使用量較大的預算單位，提高現金提取控制額度。

（三）加強國有資產管理，避免國有資產流失

認真落實財政部公布的 《行政單位國有資產管理暫行辦法》和《事業單位國有資產管理暫行辦法》，在摸清“家底”的基礎上，進一步掌握行政事業單位國有資產處置收入、對外投資收益、出租出借收入等國有資產收益情況，并嚴格按照《中央紀委、中央組織部、監察部、財政部、人事部、審計署關于做好清理規范津貼補貼工作的意見》，對各部門、各單位取得的國有資產有償使用收入，堅決按照政府非稅收入收繳管理的規定上繳國庫或財政專戶，由財政部門統籌安排，實行收支兩條線管理，從源頭上控制國有資產的流失和“小金庫”的產生。

（四）加強財政財務監督，及時查處“小金庫”行為

一是強化法制教育。加大《會計法》和《財政違法行為處罰處分條例》的學習和宣傳。通過典型案例，用發生在身邊的人和事，重點對機關、企事業單位負責人及財會人員進行 “以身說法”，使其擺正國家、集體、個人三者關系，增強政治觀念、法制觀念和紀律觀念，進一步引導廣大干部職工在思想上充分認識“小金庫”危害，增強遵紀守法意識。

二是強化政務公開，打造財政監督網絡平臺。一方面把各項財政政策、財政資金以及辦事程序、辦事結果等公示于眾，增強財政工作透明度，提高和保障人民群眾的知情權、參與權、監督權；另一方面擴展人民群眾的訴求渠道，密切財政部門與人民群眾的聯系，能有效遏制“小金庫”的滋生。

三是加強財政監督檢查。防治 “小金庫”的方式要逐步由側重于專項的、事后的、突擊性的監督檢查方式，向經常性的、全過程的監督方式轉變，立足于財政管理，著眼于財政活動的全過程，通過進行日常監督檢查，發現財政管理過程中存在的問題，真正形成監督與管理并重，日常監督與專項檢查相結合的財政監督工作新方式。同時，財政監督應當改變過去那種只重檢查，不重管理，只重收繳，不重整改，監督檢查與管理服務相脫節的做法。把監督檢查與建章立制、堵塞漏洞結合起來。

四是加強會計隊伍建設，提高會計人員的政治素質、業務素質，建立會計人員執

業誠信檔案，強化會計人員職業操守和誠信意識，充分發揮會計人員的監督作用，從而使財政資金運行與使用過程的信息，及時反饋到財政和相關的監督部門，及時制止違規劃撥和使用財政資金行為。

（五）加強法規制度建設，落實責任追究制

完善相關處理處罰規定，加大處理處罰力度，把追究的重點放在私設“小金庫”起主導作用的領導和責任人身上，依法依規追究責任人的行政、刑事責任，真正做到誰主管、誰負責，誰違紀、誰受罰，提高“小金庫”制造者的違法違紀成本，使其不敢為、不能為、不想為。