隱瞞收支 私分公款：基于某國有企業私設“小金庫”的案例剖析

● 林紹征

一、違規事實

A公司隸屬于某行政機關的國有企業，主要從事向境內外勞務派遣和貿易經營，有5家境內全資子公司以及2家境外全資子公司。在對A公司進行檢查中發現，A公司通過轉移境外收益買賣股票及境內房租收入公款私存等手段設立“小金庫”，主要用于私分、購置車輛、集體福利等開支。

（一）轉移境外投資收益375萬元違規炒股

2006年2月，A公司管理層（主要涉及5人）集體研究決定，以原副主經理林某名義，在證券公司開立股票賬戶，賬戶資金主要來源系境外子公司投資收益。2006年2月—2008年2月，2家境外子公司將分紅所得美元49萬元匯入原副主經理張某個人的美元賬戶，再由張某結匯成人民幣375萬元交林某存入股票賬戶。為了分清公款與個人財產，A公司要求林某以個人名義寫借條，并書面承諾股票投資款及收益歸屬A公司所有，經原法定代表人審批后投入證券市場。此后陸續收回原始投資款均以虛假經濟業務轉回A公司賬上。

（二）私分公款86萬元

根據林某股票賬戶及銀行卡等資料顯示，扣除原始投資款，A公司股票投資收益150萬元，主要用于管理層獎金、購置車輛等賬外開支，其中林某、張某等5人以“管理層獎金”名義私分公款86萬元。

（三）房租收入公款私存325萬元

A公司出租的房屋有上海7套公寓、廈門4套公寓、福州6套商住房等共計17套，房租收入計人民幣325萬元，經法定代表人同意先存入出納李某個人銀行賬戶，除發放福利費賬外開支166萬元、轉入下屬子公司78萬元外，余額81萬元轉入A公司銀行賬戶。

二、違規動機及原因

分析上述問題的主要原因是A公司領導干部思想觀念上存在偏差,法人治理結構不健全，內部控制失效,外部監督不力等。

（一）領導干部思想觀念上存在偏差

A公司主要領導干部沒有牢固樹立廉潔自律的思想觀念，極端的個人主義有所滋長，部分管理人員以權謀私，損公肥私。本案中A公司設立 “小金庫”主要目的就是私分和改善集體福利。同時，集體決策下的個人責任意識淡薄。A公司管理層普遍認為，設立并使用“小金庫”都是經過集體決策的，而且“小金庫”資金主要用于公司發展需要和全體職工，既不需要承擔風險，也出不了大問題，即便“小金庫”遭到查處，個人也不必承擔主要責任。

（二）法人治理結構不完善

A公司屬于某行政機關所辦的經濟實體，法定代表人身兼行政機關領導職務，雖然公司設立了董事會、監事會，但形同虛設，公司大小事務均由“一把手”說了算，權力得不到制約。此外，從歷史承繼上，不肯打破“潛規則”，把以往的錯誤做法看作老規矩、潛規則。本案中A公司違規問題先后經歷兩任法定代表人，后任認為這是延續前任的決策，且是集體決策，自己不需要承擔責任。

（三）內部控制失效

A公司沒有建立完善的內部管理制度和財務管理制度，人員內部分工不合理、不明確，相互之間缺少制約。如公司境內資產出租業務較多，資產日常管理、租金收支均由出納一人經辦。同時境外資產缺乏有效登記，也為截留收入創造條件。2家境外子公司成立于上個世紀90年代初，均以員工個人名義登記注冊（境外法律要求），子公司資金來源系A公司在境外的業務分成所得，但A公司財務賬上未提現股權投資，也未辦理國有資產產權委托協議法律手續和國有資產產權登記手續，至使境外投資分紅所得作為“小金庫”主要來源。

（四）黨政機關所屬的國有企業出現監管真空

上個世紀90年代，中央多次要求黨政機關與所辦經濟實體和管理的直屬企業進行脫鉤，但至今仍不徹底，特別是地方黨政機關與直接管理的國有企業有著千絲萬縷的關系，甚至一些國有企業成為主管部門創收的主要來源，利益的驅動也使這項工作一拖再拖。這些國有企業即不屬于當地國資委監管范圍，也未納入同級審計機關監督范疇，主管部門也較少對所屬的國有企業進行內部審計，國有企業的監管出現真空地帶。這些國有企業的財務管理和經營活動沒有得到有效監督，導致一些違規問題屢屢發生。

三、教訓與啟示

建立健全教育、制度、監督并重的防治“小金庫”長效機制。教育是基礎，制度是保證，監督是關鍵，三者并重，缺一不可。

（一）加強領導干部思想教育

思想教育是懲治、預防腐敗體系建設的支柱。一是抓好廉政教育，特別是加強領導干部、“一把手”的教育，充分利用警示教育、訓誡教育等手段，使其牢固樹立正確的政績觀和價值觀，筑牢反腐倡廉的思想道德防線。二是加強黨和國家方針、政策、法律、法規的宣傳教育，使領導干部和管理人員增強法律意識，充分認識“小金庫”的本質和危害性，在關鍵時刻明辨是非、堅持原則。

（二）完善企業法人治理結構

國有企業要在所有權與經營權兩權分離的制度上，建立起科學的激勵機制和監督機制。一是推動黨政機關與所辦經濟實體和管理的直屬企業脫鉤。國有企業要在職能、財務、人員、名稱四個方面與黨政機關實現脫鉤，或改制，或劃歸當地國資委統一管理，黨政機關不再直接管理企業，真正推動企業自主經營、自負盈虧。二是完善監督機制，引入外部董事和獨立董事，發揮外派監事在監事會中的作用，加強對國有企業的監督管理；推動職工代表依法進入董事會、監事會，使職工以法定的形式參與公司的決策和監督，防止侵占法人財產設立“小金庫”等違紀違法行為的發生。

（三）健全內部控制制度

加強內部控制是建立現代企業制度的客觀要求。一是完善內部管理制度，建立規范的公司決策議事規則，形成科學有效的職責分工和制衡機制；運用相應的控制措施，及時識別和控制風險；建立信息與溝通制度，促進內部控制有效運行。二是完善財務管理制度，加強對財務人員的指導和培訓，強化財務部門對相關業務部門的約束和監督；進一步推進財務公開制度，定期公布財務收支，把各項經費、資金的收支情況置于干部群眾的監督之下，避免“暗箱”操作。三是加大內部審計和內部監督力度，不放過任何小的苗頭和違紀行為，防微杜漸，避免形成嚴重危害。

（四）加強外部監督工作

充分發揮政府監督、群眾監督等外部監督的作用，加大處理處罰力度，對違法違規行為形成強大的制約和壓力。一是建立全方位的政府監督體系。紀檢監察機關依法嚴肅查處黨員領導干部違紀違規案件；財政、審計部門做好財政、財務、會計等方面的監督檢查和審計工作；國有資產管理部門做好資產和行業監管工作；稅務部門做好企業涉稅問題的查處工作。二是加大處罰力度。扭轉過去那種只對單位處罰、不對個人處罰，只重經濟處罰、不重人事處理的傾向，追究直接責任人，特別是企業“一把手”負責人和關鍵崗位人員的責任。三是廣泛發動群眾監督。充分調動群眾參與監督的積極性，發動群眾、依靠群眾抵制重大違規問題的發生；對于群眾的反映的問題，要認真查辦落實，絕不可走過場，使違法違規問題無處藏身。