房地產調控政策中稅收工具的分析：以“新國五條”中的二手房征稅為例

● 黃曉瑞

居住作為人類最基本生活需要之一，是國民安居樂業和社會穩定的關鍵所在，因此，歷來都受到世界各國的重視?！白∮兴印币恢笔侨藗冃闹械膲粝耄藗儗τ谧》康目是髲膩砦赐Ｖ惯^，但是高房價的現實將很多人心中的夢想打碎。這一現狀引起了我國政府的高度重視。近年來，政府出臺了多項調控房地產的政策，運用稅收政策來調控房地產市場，是調控政策中的一項具體內容，那么，運用稅收工具的政策效果如何？特別是2013年3月1日公布的《國務院辦公廳關于繼續做好房地產市場調控工作的通知》明確提出了“依法嚴格按轉讓所得的20%計征個人所得稅”等細化措施，如投入水中的石子般，一石激起千層浪，這一新的征稅政策也引起了多方的爭論。本文希望以二手房20%征稅政策為例來分析稅收工具對房地產供需雙方的影響。

一、稅收工具視角概述

當代公共政策領域的工具性研究的動力則主要來自公共管理和社會實踐層面的需要。乍看起來，“政策工具”的概念十分簡單，但是，從事實出發，對工具概念的描述還是十分困難的。目前，很多研究成果為我們提供了可看作“政策工具”的現象，但是在這些“政策工具”現象之間并沒有連貫性的關系。那么，到底如何界定政策工具，B.蓋伊·彼得斯和弗蘭斯·K.M.馮尼斯潘從政策工具的類型角度對于政策工具進行了較為深入的闡述，他們認為政策工具可分為以下三類：管制類政策工具、激勵類政策工具、信息傳遞類政策工具。

稅收工具，從上文的政策工具分類來看，它既屬于管制類政策工具又屬于激勵類政策工具。說它屬于管制類政策工具，是因為管制類政策工具的操作特點是要讓社會行為者的行為規范化。諸如法律、法規、規定、規章、條例等都應該屬于這一政策工具家族。那么，稅收工具顯然屬于管制類的政策工具。作為管制類的政策工具，稅收工具主要有以下屬性。其一，它除了具有工具的功能，還具有保障和規范的功能。法律的規定使得稅收工具的行為更具有規范化，同時，其本身也受到法律的規制，這樣就保障了社會行為者的正當行為。其二，稅收工具的政策工具使用通常需要相關組織的監控和執行，但是，由于為了達到原定的政策效果，稅收工具的監管需要一定的人力物力和專門的執行，政府可能會無法承擔監控和實施所產生的成本。其三,稅收工具作為管制類的政策工具，常常具有強制的特征，而強制性可能會引發相關阻力，比如作為政策對象的行為者阻力。最后，由于管制具有回應性的特征，那么稅收工具的規則形成通常需要經歷一段比較緩慢的過程，因而可能存在政策滯后于社會發展的情況。說它屬于激勵類的政策工具，是因為它屬于用稅收政策的激勵來對人們和社會的行為施加影響的一種政策工具。在實踐過程中，很多經濟政策和社會政策都被歸入這個政策工具家族。激勵類政策工具與管制類政策工具相比，重要的屬性是前者的非強制性質，激勵類政策工具由于其非強制性，可能在某些領域容易被人接受從而流行，但是，由于其非強制性可能存在一些限制。例如，單純的經濟激勵政策工具可能由于其較弱的強制性，提供了目標行為者改變其行為的選擇空間，這種改變有時并不符合原有的政策目標，也不一定能達到原有政策既定目標。而稅收工具兼有管制類政策工具和激勵類政策工具的性質，具有一定的強制性，且屬于激勵性的政策工具，應該說具有較好的發展能力。

二、我國調控房地產政策中涉及稅收政策的內容回顧

政府自2009年起高度重視房價高漲的問題，連續出臺了多項嚴厲調控房地產政策，以打擊各種炒房和投機性購房行為。在這其中的政策很多涉及了房地產稅收政策相關內容，本部分將對此進行回顧。

2009年12月的國務院常務會議就如何促進房地產市場健康發展而提出了四大舉措（增加供給、抑制投機和加強監管等），被稱為 “國四條”。這四項舉措基本未涉及與房地產稅收政策相關的內容。僅僅一個月之后，也就是2010年1月，國務院辦公廳發布了 《關于促進房地產市場平穩健康發展的通知》，該項通知提出了促進房地產健康發展，抑制房價的11條措施，被稱為 “國十一條”。其中，明確提出繼續實施差別化的住房稅收政策。具體來說，要嚴格執行國家的有關個人購買普通住房和非普通住房、首次購房和非首次購房的差別化稅收政策。對不符合規定條件的，一律不得給予相關稅收優惠。同時，要加快研究完善住房稅收政策?！皣粭l”從宏觀層面闡述了住房稅收政策，但是并未提出具體的措施。而當年的4月15日，國務院公布了新一輪遏制部分城市房價過快上漲的新政，政策共有四條，分別是抑制不合理住房需求；增加住房有效供給；加快保障性安居工程建設和加強市場監管，這四條規定為了與2009年的“國四條”相區別，稱為“新國四條”。這四項舉措同“國四條”相同之處是基本未涉及與房地產稅收相關的內容。自“新國四條”的公布僅僅過了兩天，國務院又發出了 《關于堅決遏制部分城市房價過快上漲的通知》，提出十條舉措，其中涉及稅收制度的主要是從總體上發揮稅收政策對住房消費和房地產收益的調節作用。政府要求財政部和稅務總局相關部門需要加快研究制定引導個人合理住房消費和調節個人房產收益的稅收政策。可以看出該項措施與之前的措施相比，具化了稅收工具，并責令相關部門共同制定相關稅收政策。2011年1月26日，國務院常務會議再度推出八條房地產市場調控措施，在這八條措施中有一條涉及調整完善相關稅收政策，加強稅收征管。政府規定調整個人轉讓住房營業稅政策，對個人購買住房不足5年轉手交易的，統一按銷售收入全額征稅。嚴格執行個人轉讓房地產所得稅征收政策。各地要加快建立和完善個人住房信息系統，為依法征稅提供基礎。該項政策不僅涉及了具體的稅收征收，還涉及了與稅收征收緊密相關的完善住房信息等內容。2013年2月國務院常務會議又確定了五項加強房地產市場調控的政策措施，被稱為“國五條”。2013年3月1日公布的 《國務院辦公廳關于繼續做好房地產市場調控工作的通知》明確提出了 “依法嚴格按轉讓所得的20%計征個人所得稅”。明確的20%將稅收工具更加具體化。從上文的回顧可以看出政府在對房地產進行調控時，關注稅收制度對于房地產的影響，充分發揮稅收政策的調節作用。

三、二手房征稅政策的經濟學分析

政府經常運用稅收工具來進行調控，例如對于奢侈品、香煙等征稅就是其中之一。那么政府征稅令誰實際上承擔了稅收的成本呢？這是個極其有趣的經濟問題。政府的此次規定 （明確二手房交易中的個人所得稅將會按照個人所得的20%征收）可以看做政府想要抑制房價上漲過快，打擊倒賣房子的一種嚴厲方式，但是能否達到有效的目的？下文將運用供需來分析房產稅的預期效果。

二手房交易中的個人所得稅將會按照個人所得的20%征收，可以看做是一種房產稅，許多經濟學家都認為高稅收可以抑制消費，從而減輕房地產的交易，能夠起到控制房價的作用。

公式1顯示了政府征稅后的稅收與房屋價格的關系。P1表示房屋的現價，P0表示房屋的原價（這里的原價及下文均包含裝修等支出）。那么這一稅收的歸宿到底在哪里？僅僅因為政府規定 “按轉讓所得的20%計征個人所得稅”，就意味著賣房者負擔了稅收，從而減少了其利潤是不正確的。

如果房屋的價格上漲了50%，假設原價100萬的房屋，現價為150萬，那么稅負的歸宿是誰呢？

圖1給出了答案。由于房屋是基本的生活資料，顯然屬于生活必需品，雖然目前的政策是對二手房征稅，而我國的一線城市中心地帶基本以二手房為主，以北京為例，截至2013年4月25日，北京四環內的二手房共1060883套，其中西城區40144套，東城區36230套，宣武區53961套，崇文區38410套，豐臺區144925套，朝陽區 483675套，海淀區263538套；北京四環內的一手房共325套，其中西城區13套，東城區17套，宣武區9套，崇文區 3套，豐臺區49套，朝陽區168套，海淀區66套。北京四環內的二手房與一手房數量約比為3264:1。那么可以將二手房假設為生活必需品。圖1顯示了房地產市場的供需圖，圖中的供需曲線是來自于虎吉祥在其碩士論文 《房價上漲影響因素的經濟學分析》一文中根據基數效用論和序數效用論綜合獲得的需求曲線和根據房屋生產函數和房屋成本函數綜合獲得的供給函數，由于供需曲線是根據房屋生產函數和房屋成本函

數綜合計算確定的，因此可以在很大程度上顯示房地產市場的供需實際情況，本文用這個圖來分析供需變化下的稅收工有很大的說服力。

圖1 房地產市場的供需圖

由圖1所示，稅前初始均衡點為E，即初始S曲線與D曲線的交點，此時房價的初始價格為P點，房屋的消費量為Q點。我們把在二手房市場征稅的情形描繪在圖上分為兩步：第一步為房價上升50%，需求曲線保持不變，供給曲線向上移動。供給曲線上升后的價格為P’點,消費量為Q’點，新的均衡點為E’點。而由于政府對于房價轉讓征收20%的稅收，根據公式1所示，供給曲線再次向上移動，為曲線S’’。 供給曲線上升后的價格為P’’點,消費量下降為Q’’點，此時的均衡點為E’’點。

稅收歸宿如何？對房屋征收20%的轉讓稅，使得供給曲線由房價增長的供給曲線S’平移到了新的供給曲線S’’。這一新的供給曲線與D相交于新的均衡點 E’’，此時，消費者支付的價格上升了E’’H,而銷售者所得的價格下降了HM，顯然，E’’H大于HM，這時消費者承擔了大部分的稅收。

從上文的分析可以看出，新的針對二手房的征稅政策，稅收的歸宿更多的到了買房者身上。這與政府實行房屋調控的初衷是有一定差異的。這在一定程度上加大了購房者的負擔。綜上可得，由于房屋屬于需求相對于供給缺乏彈性，稅收的負擔大部分轉移給了消費者。

四、總結

由上文可知，僅僅通過對房屋征收20%的轉讓稅，可能將更多的稅負負擔轉移到買方市場，并沒有從根源上遏制住賣方的行為。然而，這并不能直接否定稅收工具在調控房地產市場中的重要作用。這可能僅僅是該項政策并未起到應有的效果。我們需要看到，用稅收工具來調控房地產市場是正確的選擇，形成住房保有環節的房產稅制是已延續數年的

新一輪房地產調控 （“樓市調控新政”）中的制度建設內容，事關各方利益、調控水準與“調控新政”中長期效果。同時需要注意的是，開征房地產稅要漸進推行，一步到位并不適合。從大勢上來看，房地產調控中過度的行政化調控方式，如“限購”等措施并不可取，應在改革深化過程中相應歸于淡化或逐步實現淡出，取而代之的是房地產稅制度改革的建設。