我國建設用地供需現狀、問題與對策分析

□王佼佼 胡業翠 黃 婧 鄭新奇

自從改革開放之后，我國城市人口和城市化用地對土地需求的增長與土地資源稀缺性之間的矛盾日益突出，建設用地供需領域的諸多問題一直被人所詬病。楊剛橋在上世紀末針對當時城市土地面臨的眾多問題深入開展了供需狀況和原因機理的研究，并給予了相應的解決對策與措施［1］。時過境遷，十多年后的今天，我國建設用地供需問題依然矛盾重重，并且伴隨著房地產泡沫、經濟危機等新時期新問題的產生，我國建設用地供需矛盾更加尖銳突出，各方利益交織更加錯綜復雜。建設用地供需總量平衡作為國土資源供需總量平衡的核心內容，需要從理論層面和實踐層面進一步探索總結提升，而我國建設用地供需現狀與問題分析作為理論研究的基礎內容更需要予以重視。

近年來，王靜、鄭振源等從我國現行土地利用戰略的角度反思了土地供需矛盾，并提出了土地利用戰略轉變的建議［2］。譚崢嶸從城市用地需求增加現狀入手分析了城市用地供需矛盾及影響土地供需的因素，并提出了詳細的破解之策［3］。楊春德、徐學林等構建了城市土地供需博弈模型，進而分析指出城市土地供需經常處于失衡狀態［4］。傅玲［5］、黃京鴻、刁承泰［6］等則進行了重慶市用地供需狀況研究。以上研究偏重于供需矛盾機理分析及對策建議，基礎數據分析涉及較少，更缺乏我國建設用地供需的詳實理性分析。本文從供需關系、土地供應情況、區域供需差異等方面對近年期建設用地數據進行了扎實的比較分析，系統梳理了我國建設用地供需方面的矛盾問題，并深入探究了解決對策，為下階段研究打下了良好的基礎。

一、我國建設用地供需現狀分析

(一)建設用地與人口、經濟關聯分析

目前我國處于城市化和工業化快速發展的階段，城市化率多年來保持著約1%的增速在不斷提高，不斷新增的城市人口帶來了住房、教育、交通、醫療及其他公共服務設施持續的需求，對建設用地的需求越來越高。由圖1 可知全國建成區面積曲線與城鎮人口數量曲線有較好的擬合度，由圖2 可知除2002年和2006年外，新增建成區面積曲線與新增人口數量曲線同樣擬合良好，說明建成區面積與城鎮人口間有著強烈的相關性。圖1 中城鎮人口增長速率基本保持一致，而建成區面積增長速率則在不同年份有不同的變化，且建成區面積增長速率明顯高于城鎮人口增長速率。

經濟增長也是建設用地擴張的主要動力之一，經濟發展需要以一定的投入為基礎，市場投入要素包括土地要素和勞動力、資金等非土地要素，各要素的組合投入形成了該經濟水平下的產出。當經濟發展時，社會總產出進入了更高的水平，生產效益獲得了提升，但為了滿足總需求，仍然需要土地資源和非土地資源的繼續投入，從而引起建設用地需求的增長［7］。圖3 中，除2002年、2006年、2009年外新增建成區面積與GDP增速擬合良好。其中2002年新增建設用地高位運行是受到第二輪開發區熱潮的影響，2006年新增建設用地面積大幅減少是受到當年土地政策的深刻影響，2009年新增建設用地面積擴大與當年度大規模投資計劃相對應。

圖3 2002 -2010年全國新增建成區面積與GDP 增速曲線圖

(二)建設用地供需關系分析

我國高速發展的經濟和固定資產投資對建設用地的需求十分旺盛，建設用地供應與需求之間的矛盾在相當長的一段時期內是不可消除與避免的，分析建設用地報批量與實際供應量有助于揭示建設用地真實的供求關系。

圖4 2006 -2011年建設用地使用情況

由圖4 所示，每年度申報的建設用地計劃普遍高于實際的建設用地使用量，將歷年建設用地批準量之和與實際供應量之和比較，可以發現建設用地供求關系明顯為供過于求。其次，建設用地的實際供應量基本呈現出逐年上升趨勢，從2005年供應30.7 萬公頃增加到2011年供應58.8 萬公頃，這與我國在經濟危機時期適度寬松的土地政策密切相關。再者，2006年之后經濟危機之前各年度建設用地報批量基本穩定在40 萬公頃范圍，說明40 萬公頃是國家土地管理部門在綜合考慮后認為可持續的年度土地供應水平。

(三)建設用地供應結構分析

建設用地供應結構調整是宏觀經濟調控的重要手段之一，建設用地的供應結構可以反映很多經濟問題。

由圖5、圖6 可知，受到經濟危機影響各類型用地面積呈現減少的態勢，其中尤以商服用地和工業用地降幅明顯，說明商業服務業和工業對經濟預期的波動較大。2009年后大規模經濟投資計劃出臺，經濟預期漸好，各類型用地需求開始緩慢復蘇，其中享受直接投資的公共服務用地增幅極為明顯，從危機前夕的約6 萬公頃急速增長至2011年的22.8 萬公頃。從結構比例來看，工礦倉儲用地實際需求增長緩慢，其比例持續下降;商服用地增長緩慢，在總供應量增加的背景下其比例逐年縮小;住宅用地的需求呈現穩定增長態勢，在2008年和2010年都占據了26%的高額比例;包含公共設施用地與交通運輸用地等的其他類用地比例持續擴大。

從比例數據來看，近幾年來我國建設用地供應結構在不斷優化，但這主要是受到特殊時期特殊經濟政策的影響，下一步仍然需要深化結構調整，控制工業用地規模，合理調整居住用地內部結構。

(四)建設用地供應方式分析

根據國土資源年鑒數據統計，我國2005—2010年不同供應方式下的土地供應面積如表1所示:

表1 我國土地供應情況 單位:公頃

圖7 我國不同供地方式供應面積所占比例

由圖7 可知，我國建設用地供應方式以出讓為主，劃撥其次，租賃供應比例較小。近年來以出讓方式供應的土地面積所占比例基本保持穩定，浮動幅度較小;劃撥供應的土地面積所占比例總體有小幅度提升，主要用于交通基礎設施和公共服務設施等的建設。無償無限期無流動方式供地，不利于引導國有土地使用者合理、高效使用土地，不利于提高建設用地的集約利用水平。此外，劃撥供地屬于行政手段，政府參與程度高，更容易導致腐敗，影響土地市場的公平競爭環境，不利于土地資源的有效配置［8］。根據國務院關于促進節約集約用地的通知(國發［2008］3 號)規定，今后宜積極探索實行劃撥用地有償使用。

(五)建設用地供應來源分析

我國建設用地供應來源主要包括新增建設用地和存量建設用地，存量建設用地供應比例的高低反應了我國建設用地綜合利用水平。

圖8 我國各種方式供應的土地中新增建設用地所占比例

由圖8 可知，從建設用地供應整體來看，2005—2010年新增建設用地面積的比例呈現穩中有升的趨勢，其中2009年增幅最大，新增建設用地所占比例達到60%以上，表明當年建設用地供應以新增建設用地為主，存量建設用地為輔。2010年新增用地比例驟然回落至39.62%，強烈的對比表明上年度土地供應計劃安排不及時，科學合理性較差。

在多種土地供應方式中，出讓和劃撥方式供應的土地新增用地所占比例較大，其中劃撥供應土地中新增用地比例明顯高于其他類型，新增用地約占據一半比例，2009年甚至高達80%。出讓供應土地為土地供應的主要方式，其新增用地比例與總供應土地中新增用地比例相近。而除2010年外，租賃和其他供地方式中新增用地面積所占比例一直較小，表明租賃和其他供地方式是以存量土地為主，通過現有土地使用者之間的交易完成土地使用權的流動。從現有數據來看，我國目前的土地供應對存量挖掘仍然不足，新增土地面積所占比例仍然偏高，部分地區存在城鎮盲目擴張等現象。

(六)建設用地區域差異分析

圖9 我國各省市建設用地供應需求差值

根據國土資源年鑒2005—2010年數據計算出各省市建設用地批準面積與建設用地實際供應利用面積的算術平均值，作差得到各省市建設用地供需差值。

由圖9 可知，我國各省市建設用地供需關系呈現明顯差異，大部分省份建設用地供應大于需求，其中湖南、貴州、云南三省建設用地供需嚴重失衡。內蒙古、浙江、廣東、甘肅四個省份建設用地供需基本平衡，江蘇和山東建設用地供應不足。

(七)建設用地效益分析

建設用地供地效益可以反映建設用地利用的效率和集約程度，以及建設用地供應的合理程度。建設用地效益分析包括建設用地投資強度分析和建設用地產出強度分析。建設用地投資強度為固定資產投資與建設用地供應面積之比，建設用地產出強度為扣除固定資產投資的非農業GDP 與建成區面積之比。

圖10 我國建設用地投資強度與產出強度

建設用地效益是建設用地供需關系中重要的參考指標，由圖10 可知，我國建設用地投資強度在2008年達到7354.40元/平方米的峰值，然后開始持續下降，但仍然明顯高于2008年之前的投資強度，這主要是2009年之后大規模投資所致，而2008年的峰值則是因為當年度土地供應急劇減少所致。我國建設用地產出強度在經濟危機之前呈現基本升高的趨勢，在2008年達到峰值之后明顯下降，說明我國經濟產出受到經濟危機的嚴重影響。相對于投資強度，產出強度的降幅較為明顯，也間接證明經濟危機中我國生產開工不足，主要依靠投資驅動經濟增長。

(八)建設用地出讓收益分析

圖11 我國建設用地出讓面積與出讓收入

由圖11 可知，我國建設用地出讓面積基本呈現增長趨勢，在2010年達到峰值。我國建設用地出讓收入也隨著招拍掛率提高以及地價增長等因素而迅速增加，從2006年7676.89 億元增長到2011年3.15 萬億元，其中2008年因土地流拍事件較多而致使收入有所減少。土地出讓收入的迅速擴大在避免土地資產流失的同時，也帶來了工業投資成本急速上升、房地產價格居高不下等問題。

(九)建設用地違法案件統計分析

2006年到2011年我國共發現土地違法案件56.42 萬起，涉及土地面積38.21 萬公頃，其中違法占用耕地16.13 萬公頃。

圖12 我國土地違法情況

由圖12 可知，自土地督察制度建立以來我國土地違法案件數量和涉案土地面積均有較大幅度下降，涉案土地面積中耕地的比重基本呈現下降趨勢。說明我國土地督察工作已取得一定成效，但我國土地違法形式依然嚴峻，違法案件查處每年度仍有近7 萬起，每年違法占用耕地面積仍然接近2 萬公頃，違法案件涉及土地面積也有增長趨勢。

二、我國建設用地供需問題分析

(一)供需失衡嚴重，真實需求難以把握

當前我國建設用地需求持續旺盛，部分城市和地區出現了建設用地供不應求的情況，違法占用耕地建設案件層出不窮。但通過近年建設用地報批量和實際供應量數據的真實對比，發現符合國家產業政策和法律法規的建設用地真實需求其實已經達到滿足，建設用地供需關系總體呈現供過于求的態勢，相當一部分不盡合理的高耗能高污染企業及重復建設項目等占用了大量寶貴的建設用地指標，加劇了建設用地供需失衡的矛盾。同時，當前建設用地需求量信息基本來源于土地總體規劃預測，建設用地需求監測建設滯后，難以把握清晰準確的建設用地真實有效需求。

(二)土地財政問題突出，進一步加劇供需矛盾

我國建設用地中采用招拍掛方式出讓土地比例越來越高，土地出讓價格也不斷上漲。地方財政收入中土地出讓收入占據了很高的比例，致使地方政府對土地出讓收入產生了巨大依賴，其土地投放原則從“保證經濟合理有序健康運行”向“收益最大化”轉變的傾向越來越明顯，與政府自身的職能產生了較大的偏差。擴張性的土地出讓傾向帶來了一系列問題，嚴重干擾了正常的土地供應計劃，加劇了建設用地的供需矛盾。

(三)建成區增長過快，大量土地閑置浪費

我國各地城鎮不注重合理規劃，盲目擴張求大求全，建成區面積增長速率大大高于人口增長速率，建設用地供應中增量面積所占比例居高不下，大量土地閑置，導致土地資源極大浪費。從2000年至2010年的10年內，國內城市建設用地擴張83%，但同期包括農民工在內的城鎮人口僅增長45%，土地城鎮化與人口城鎮化速度極不匹配。閑置土地中，因毛地出讓拆遷難、調整規劃等政府和客觀原因造成閑置的約占六成以上。2009年度全國閑置的700 多宗、面積3000 多公頃土地中，“政府原因”所占宗數為企業原因的5 倍，面積為企業原因的2倍［9］。

(四)土地利用效率低下，整體效益有待提高

我國土地利用以外延擴張型為主，十年間建成區面積擴張了一倍有余，人口密度有顯著提升，但棚戶區、舊城區仍然大量存在，這些區域面積規模巨大，利用效率低下。工業建設投資門檻低，一方面影響到了土地利用強度，另一方面企業競爭力差開工率不足帶來土地產出強度的低下。依靠低成本擴張型的傳統城鎮化道路難以為繼，必須努力探尋符合社會經濟生態綜合效益的新型城鎮化道路。

(五)監測調控工具不完善，理論方法缺失不系統

由于長期形成的管理理念和模式的束縛，以及對于土地調控的認識和理解有一個不斷深化的過程，建設用地供需平衡未得到足夠的重視，以致在新的形勢下建設用地監測調控工具已越來越不能滿足管理和調控的需要。如在現有國土資源監測體系中，尚難及時獲取建設用地供應和需求監測的相關指標。建設用地供需相關理論研究缺乏，監測對象指標不全面，調控手段滯后不系統，調控方法機理不明確。

(六)城市土地儲備庫空虛，土地管控能力有限

一方面地方政府由于眼前利益，土地儲備庫內土地希望盡快地出讓，以取得城市建設資金;另一方面由于歷史原因，大部分土地掌握在國有企業手中，地方政府土地收購困難。城市土地儲備庫空虛使得供應量減少，在保障土地市場有序發展，穩定供求關系方面發揮的作用極為有限［10］。同時，建設用地需求管理和供給管理體系不健全，大量不合法不合規項目違法建設，雖然土地督察制度及衛片執法遏制了違法占地的發展勢頭，但目前每年仍有近7 萬起違法占地案件發生，每年侵占耕地達2 萬公頃。

三、我國建設用地供需對策分析

(一)推進建設用地監測-預警體系建設，全面動態掌握建設用地供需形勢

我國建設用地供需矛盾的關鍵之處在于建設用地合理合法的有效需求數據難以掌握，下階段應扎實推進建設用地監測-預警體系建設，其中核心為建設用地有效需求監測指標體系建設。在建設用地需求合理性判斷方面能有新的突破，不僅可以減小供地壓力，提高土地的經濟社會綜合效益，也有利于摸清家底，為建設用地供需針對性調控提供更加清晰的基礎數據，針對不同經濟形勢采取寬松或穩健的土地政策。

(二)深化土地招拍掛出讓制度改革，強化土地出讓資金監管

深化土地招拍掛出讓制度改革，扭轉土地出讓“價高者得”的現狀，更加注重社會和諧穩定和生態安全良好，完成土地出讓由“單一經濟價值導向”向“社會、經濟、生態綜合利益導向”的轉變。努力從財稅制度上探尋土地出讓資金歸屬的新模式，強化土地出讓資金審計監管，遏制地方政府土地出讓沖動。

(三)盡快推進城市土地信息系統建設，加強出讓土地后續監測

新時期土地管理對土地信息動態及時、方便查詢的新要求，推動著城市土地信息系統加速建設，標準統一、內容豐富的土地信息庫以及功能全面、模塊眾多的土地信息查詢系統有助于國土管理工作效率與水平的提升。土地信息系統中出讓土地后續監測模塊的建設對于避免土地閑置浪費、低效利用有直接作用。土地管理具體工作應該從政府和建設單位兩個層面減少土地閑置的可能性，禁止毛地出讓，地方規劃要符合實際情況，禁止囤地等。此外，要強化與執法部門溝通聯系，認真落實閑置土地的相關懲處措施。

(四)探尋新型集約化城鎮化道路，大力推進集約節約評價工作貫徹落實

傳統的擴張型城鎮化發展模式難以為繼，必須探尋一條符合社會經濟生態綜合效益的新型城鎮化發展道路。新型的城鎮化發展應該是一條轉變傳統理念，以科學發展觀為指導，注重人與社會和諧發展，注重科學理性規劃，注重自身定位與主體功能區相匹配，注重地上與地下空間開發利用，注重公共服務設施配套建設，注重舊有建筑設施改造利用，注重土地集約高效利用，注重城市功能完善、環境友好、個性鮮明、城鄉一體、大中小城市和小城鎮協調發展的，具有豐富科學內涵的新型城鎮化建設道路［11］。土地集約節約評價工作對于督促提高土地綜合利用效益有著巨大幫助，在建設用地申請環節推動開展建設項目用地集約節約評價工作的同時，宜積極推進集約節約評價相關信息資料納入城市土地信息庫建設范圍，為集約節約工作長效化、動態化開展奠定基礎。

(五)健全土地需求與供給雙向調節機制，深化建設用地供需理論研究

依托建設用地監測-預警系統，推進建設用地需求與供給各個環節數據信息化建設，建立完整的建設用地監測-調控-反饋系統，健全土地需求與供給雙向調節機制，積極探索多手段綜合調控，努力由“單一的用地供給管理”向“用地需求與供給雙向管理”轉變，努力由“定性經驗決策”向“定量數據決策”轉變。深化建設用地供需平衡理論與實踐研究，以滿足新形勢下調控工作時效化、手段綜合化、方法多元化的新要求，為土地需求與供給雙向調節機制的完善提供有力支撐，進一步增強土地調控的針對性、科學性和有效性，促進經濟社會又好又快發展。

(六)改善土地儲備面臨問題，強化土地管理執法權威

土地收購是土地儲備制度的龍頭，確保土地收購有效進行是緩解建設用地供應緊缺的重要途徑。當前加強土地收購需要采取以下措施:1.明確企業劃撥用地性質，企業劃撥用地性質不明確主要是指劃撥用地使用者對劃撥土地的權益不明確，從而引起政府和劃撥用地使用者之間的關系不明確;2.針對目前的企業劃撥土地采用租賃制收取租金，迫使企業將閑置土地推向市場，使劃撥土地使用權回收由被動轉主動。3.加強土地融資，為土地收購奠定堅實基礎［10］。在城市土地信息系統建設基礎上，促使土地需求、供應管控工作體系化、制度化，深化土地行政部門與執法部門溝通合作，強化違法案件懲處力度，保障土地管理權威。可以嘗試將土地資源的消耗情況與GDP 增量結合，作為地方政府的綜合考核指標。將各地土地年度供給計劃指標與實際監測供應數據、閑置土地數據掛鉤，建立土地利用的利益調節機制［12］。

(七)強化對重點區域與重點領域的監測與監管，集體建設用地納入統一的監管

我國經濟呈現東高西低的不規則態勢，建設用地需求形勢也基本相同，為此應當強化對長三角、珠三角、京津唐等經濟圈以及違法案件高發地區的建設用地供需監測，減少違法案件的發生。同時，也迫切需要開展建設用地融資領域整頓與監管，避免出現企業獲得土地使用權后低水平建設高調融資的情況發生。由于我國建設用地審批制度的逐漸嚴格與完善，在實際工作中出現了大量以租代征違法占地的情況，大量農地未經任何審批或者計劃手段，直接以租期50年或者70年租給用地方，然后從事非農業建設，建設用地審批制度受到了嚴峻挑戰。針對這一情況，一方面應該開展農村建設用地轉用轉租準入與準出機制的探索，另一方面應當把集體建設用地納入統一的監管，確保建設用地監管的常態化全面化。

［1］楊剛橋.我國城市土地供需狀況、原因及對策［J］.城市問題，1998，86(6):35 -37.

［2］王靜，鄭振源等.對中國現行土地利用戰略解決土地供需矛盾的反思［J］.中國土地科學，25(4):9 -12.

［3］譚崢嶸.城市用地供需矛盾及破解對策［J］.城市探索，2011，(10):24.

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