中國地區間CDM投融資模式探討

張亞欣　李濤　劉興萍

摘要：CDM（清潔發展機制）是為協助發達國家實現溫室氣體減排目標的一種靈活履約機制。當前國際CDM項目競爭較為激烈，我國CDM項目在國際融資過程中始終處于劣勢。發展我國地區間CDM投融資模式，有利于降低國內CDM項目對外依存度，緩解排污權份額的需求量不足，促進國內CDM項目的發展。地區間CDM投融資模式是將排污權的分配分為初次分配和再次有償分配。相關的政策建議是：加強參與主體對地區間CDM投融資模式的認知度與開發積極性、鼓勵國內相關機構或企業成為排污權份額的買方、以地區間CDM投融資模式作為構建全國性碳交易市場的基石等。

關鍵詞：CDM（清潔發展機制）；地區間CDM投融資模式；碳排污權交易

中圖分類號：F830.59 文獻標識碼：A 文章編號：1005-2674（2013）05-051-06

一、引言

二十世紀以來，全球經濟的迅猛發展對化石燃料的需求日益增加，過度使用化石燃料產生了大量的二氧化碳。2011年，全球二氧化碳排放量為340億噸，創造了自2001年以來的最高水平，而二氧化碳是公認的影響全球變暖的主要溫室氣體。面對迫在眉睫的由溫室氣體引起的環境危機，國際社會先后出臺了《聯合國氣候變化框架公約》、《波恩協定》等一系列應對全球變暖的國際性協議。其中《聯合國氣候變化框架公約》是第一個由150多個國家參與合作，全面控制溫室氣體排放，應對全球變暖的國際公約。該公約在遵循公平以及“共同但有區別的責任”原則的前提下，將簽署該公約的國家分為兩個組成部分：即強制性減排成員國和自愿性減排成員國。其中，強制性減排成員國主要是一些發達國家，而自愿性減排成員國主要是一些發展中國家，公約要求強制性減排國家首先承擔起控制溫室氣體排放減排的責任。1997年12月，149個國家和地區的代表通過了《京都議定書》，它是《聯合國氣候變化框架公約》重要的法律補充文件。《京都議定書》規定強制性減排國家在2008至2012年間，將溫室氣體的排放量削減為1990年水平的95%，并根據任何國家溫室氣體的排放都會對氣候產生無差別影響的理念，提出了清潔發展機制（CDM）、聯合履行（J1）和排放貿易（ET）等三種靈活機制。其中，CDM是基于目前世界各國溫室氣體減排存在成本、資金和技術上的差異如發達國家溫室氣體減排成本高于發展中國家，以及發達國家在資金和技術上占有優勢，通過由發達國家向發展中國家投入資金和轉讓技術使發展中國家的減排效率提高，促進發展中國家經濟的可持續發展，發展中國家以溫室氣體減排量的轉讓幫助發達國家實現減排目標，這樣發展中國家和發達國家在CDM的框架下可以實現溫室氣體減排的“雙贏”。CDM也可以看作是一種變相的項目融資方式，即項目公司依托項目進行融資規劃和建設，在約定時間內將項目產生的減排額作為償還投資的交換條件，以換取資金或技術。CDM具有獨特的、真實的、可測量的和額外的減排效果，嚴格的監管體制，豐厚的收益等特點。在CDM項目運行過程中，項目發起人利用溫室氣體減排量份額（CERS）作為融資的無形資本。CERS是CDM活動中產生的一種資源，出于對長遠利益的考慮，發展中國家不可能將這種資源無節制地向發達國家轉讓和出售。但是在短期內這種資源的轉讓和出售有利于國際二氧化碳排放量走向一個良性發展道路。為此，歐盟、美國和澳大利亞等發達經濟體相繼建立了不同形式的碳排污權交易市場。我國碳交易市場的建立既要借鑒國際經驗，更要體現中國特色，從戰略性制度創新的高度構建中國區域性碳交易市場。

二、發展我國地區間CDM投融資模式的必要性

1 地區間CDM投融資模式的內涵

如果將CDM投融資模式中國家間的關系演變為我國地區間CDM項目投融資中各地區之間的關系，那么地區間CDM投融資模式的基本思想應該是：以中央政府為主導，各地方政府遵循信用原則（發達地區政府與欠發達地區政府之間簽署的預期交易協議）參與，中央政府根據各地區的具體情況確定各地區的減排目標并且無差別的分配給欠發達地區與發達地區等量配額的排污權。確定了各地區的減排責任，也就確定了各地區的排放權，層層分解，可以形成各經濟主體的排放權利。欠發達地區由于經濟發展相對滯后預計在滿足自己轄區內需要的排污權數量后還會產生多余的配額；與此相反，發達地區預計轄區內對排污權的配額是供不應求。基于發達地區與欠發達地區在減排成本、資金和技術水平上的差異，發達地區以信用資金投入和技術轉讓等方式幫助欠發達地區降低減排成本。欠發達地區以多余的排污權配額作為換取發達地區信用資金和技術轉讓的交換條件，幫助發達地區實現中央政府規定的減排義務。這樣發達地區和欠發達地區之間實現了資金和技術的流動，體現出區域合作共同參與溫室氣體減排項目的一種新型的地方財政投融資模式。

2 發展地區間CDM投融資模式的必要性

改革開放以來的經濟發展雖然取得了舉世矚目的成就，但是“高能耗、高污染、低產出”的經濟發展模式使能源的消耗以驚人的速度增長，環境承受的壓力也愈來愈大。2000年我國能源總消費量為13.86億噸煤當量，2010年增加至32.5億噸煤當量，到2015年，可能達到42.5億噸煤當量。與此同時，我國二氧化碳的排放量也在不斷的上升，2000年二氧化碳排放量為30億噸，2010年增加至83.3億噸，在全球居首位。并且我國能源和環境污染程度的分布極不均衡，東部地區經濟發展較快，人口密度較大，工業分布較為集中，二氧化碳排放量較大，其能源儲量較少；西部地區經濟發展較慢，人口密度相對較低，工業分布較為分散，二氧化碳排放量較低，能源儲量相對豐富。針對我國能源儲量和環境污染的區域性，發展地區間CDM投融資模式對于有效促進區域的能源和環境協調發展具有積極作用。

在《京都議定書》中，我國雖然是自愿性減排國家，但是作為一個負責任的大國，我國積極承擔溫室氣體減排義務。此外，碳交易市場在全球眾多的商品交易市場中是最有發展潛力的商品交易市場。而我國實施減排項目的邊際成本較低，現行的產業政策和巨大的市場空間，使得中國成為世界各國CDM買家關注的焦點。截止到2012年10月25日，我國注冊的CDM項目達2462個，估計減排量達615，235，857噸，占世界總預計減排量的59.98%。由表1可以看出，在注冊的項目中已獲得簽發的項目有930個，這些項目分布在我國的30個地區，欠發達地區取得的簽發項目數量明顯多于發達地區取得的項目簽發數量，而就估計的減排量，欠發達區與發達地區大體相當（見表2）。雖然我國的CDM項目發展具有潛在的市場和豐厚的收益，但也面臨著眾多的挑戰。一方面，CDM項目所在的東道國可以獲得大量優質的資金和先進的技術，這必然會在發展資金與先進技術普遍缺乏的發展中國家間產生激烈的競爭。世界市場對于CDM項目的需求，是有限的，相對于有限的市場需求，發展中國家需要大量的資金和技術發展經濟和提高資源利用率，這種形勢只能導致CDM市場的買方壟斷。CDM項目的投資方在排污權份額招標或直接洽談中，往往把價格壓的很低，使得發展中國家不能通過CDM項目獲得更高的收益，滿足不了發展中國家CDM項目的資金需求。目前，我國CDM項目的主要投資方是英國、荷蘭和法國等發達經濟體，這些國家在國際上具有價格話語權，而且這些發達經濟體在合作過程中以資金投入為主，技術轉讓的比較少，以至于我國有些地區CDM項目的開展不是很順利。另一方面，《京都議定書》的第一期承諾有效日期到2012年，但是鑒于全球第二大碳排放國家美國還沒有正式加入，因此，發達國家和發展中國家未來CDM項目合作帶有很大的不確定性。即使《京都議定書》第二期承諾能夠達成，我國是否承擔一定的減排義務還是個未知數。這些不確定因素使得CDM項目發展前景面臨著風險，一旦《京都議定書》二期承諾達不成協議，CDM項目將失去法律依據。因此，建立地區間CDM投融資模式，將有利于我國應對國際CDM項目的政策性風險，也可以降低我國CDM項目對外依存度，緩解排污權份額的需求量不足，促進國內CDM項目的發展。

三、地區間CDM投融資模式的整體規劃

1 地區間CDM投融資模式設計

在地區間CDM投融資模式中排污權的分配分為兩個階段（見圖1），第一個階段是排污權的初次分配。初次分配基于地方政府間的排污權交易，是政策性與市場性相結合的產物。政策性要求CDM投融資模式應建立在強制性控制排污總量的基礎上，同時根據我國各地區經濟發展水平的差異，將各地區劃分為發達地區和欠發達地區，中央相關主管部門根據各地區自然資源稟賦、二氧化碳排放量和人口分布對欠發達地區和發達地區規定減排額。強制性控制的排污權份額是根據全國有減排要求的企業一段時間內總排放量平均值來確定的，中央政府將確定的排污權份額分配給各地區，欠發達地區和發達地區根據其自身的需求量在相關的排污權交易一級市場上，進行預期排污權份額的交易，即欠發達地區將其預期剩余排污權配額賣給發達地區。發達地區和欠發達地區在交易的過程中，由于是對預期凈排污權的交易，因此，發達地區關于資金投入和技術轉讓可在兩個地區協商的未來某個時間實施。如果涉及的合作主體是發達地區和欠發達地區相關的公共研發部門，可通過協商具體合作事宜，從而完成第一階段地區間CDM投融資的初次分配。

第二階段是排污權的再分配。進入第二階段，碳排污權實行有償分配。對于發達地區的企業，可以將購買來的排污權份額以競標的形式向有減排要求的企業進行轉讓，競標成功的企業以較低的價格獲得預期需要的排污權，并且與相關部門事先約定的欠發達地區企業進行CDM項目的合作，競標成功的企業在滿足自身生產需求的碳排污權數量后可以將剩余的排污權份額在排污權二級市場進行出售，對于有減排要求競標失敗的企業和通過在排污權交易投機獲得利潤的企業來說，企業可以通過在排污權交易二級市場根據成本與收益購買自己偏好的排污權份額。對于欠發達地區的企業，政府是以預期需求的固定配額分配給各企業，如果欠發達地區的企業在實際的生產過程中滿足自身需要的排污權數量后，也可以將剩余的排污權在排污權二級市場上進行出售，同時可以選擇將剩余的排污權轉讓給有過合作的發達地區企業，繼續進行CDM項目的合作。總之，地方間CDM投融資模式實質是宏觀上各地方政府控制著凈排污權，微觀上實現了發達地區的企業與欠發達地區的企業為獲得排污權而進行的投融資合作。

2 地區間CDM投融資模式中相關機構的建立

在我國，地區間CDM投融資模式中的機構建設主要應包括：CDM監管部門、投融資合作主體、投融資執行主體和審核機構等。

CDM監管部門主要包括國家和地方政府監管部門，國家監管部門是我國地區CDM投融資模式的最高權力和管理機構，負責相關法律法規及政策的制定與頒布，監管各地區的CDM監管部門，授權評審機構，具有對各地區CDM項目的最終審批權，同時負責組織建立排污權交易一級和二級市場并設立清潔發展基金。清潔發展基金是地區間CDM投融資模式有效運行的保障，其資金來源多元化。包括：財政撥款、參與CDM項目主體繳納的部分排污份額的收入和項目執行主體在排污權交易市場獲得的部分交易收入等。

CDM地方政府監管部門，依照CDM國家監管部門的相關法律法規及政策，結合本地區的實際情況制定其轄區CDM投融資模式的政策規定，CDM項目在符合國家監管部門的相關規定的基礎上，還要符合項目所在地區的政策規定。地方政府監管部門負責對相關企業提交的CDM項目進行初次審批，發達地區的企業在對預期需求的排污權競標成功后，經過合作雙方所在地區相關監管部門對申請項目的批準，才能將CDM項目申請交予國家監管部門進行審批。

地區間CDM投融資合作主體由各地區的CDM投融資的主管部門構成，這些主管部門在CDM國家監管部門的領導下，共同出資建立排污權交易一級市場，并參與該市場排污權的買賣，完成排污權的初次分配。

地區間CDM投融資執行主體包括CDM項目所有者、相對發達地區的企業和排污權交易的中間商。CDM項目所有者即欠發達地區的項目業主，可以是項目所在地區的公共部門或政府指定的公司。CDM項目所有者作為項目的融資方，負責按照國家CDM監管部門頒布的“項目設計文件”標準設計項目規劃方案，并將規劃方案交予所在地區監管部門進行初次審批，在經過授權的評審機構核證和國家監管機構最終批準后注冊。CDM投融資執行主體嚴格按照審核方案籌劃項目的具體活動并根據確定的監測方案監測項目的運作。在規定的時間內，按要求接受除初次審核評審機構外的授權評審機構對項目所產生的溫室氣體減排量進行審核。相對發達地區有減排要求的企業和在排污權交易市場上投機的中間商（這些中間商可以是碳交易基金或金融機構）作為CDM項目的投資方，要按照簽署的CDM投融資合同規定向項目注資或轉讓技術，并獲得減排額。

CDM評審機構經過國家監管部門授權，接受其監督和管理。負責依據CDM國家監部門和地方政府監管部門的相關規定，對提交到地方和國家監管部門的項目申請進行核證，并將審核結果反饋給地方和國家監管部門。同時CDM評審機構還擔任著運營項目的溫室氣體減排的定期達標審核，這樣可以有助于國家和地方政府監管部門的動態監管。

四、政策建議

1 加強參與主體對地區間CDM投融資模式的認知度與開發積極性

目前，雖然我國在國際間CDM投融資模式中可以取得先進的低碳技術，但是，國內一些地方政府和企業對于CDM項目的認識存在各種各樣的缺陷，或者只想一味的照搬照抄國外先進技術，缺乏對低碳技術的創新精神，造成對國外低碳技術的依賴性。或者只追求利潤而對環境保護置之不理，沒有承擔起相應的社會責任，這些不良心態不利于我國經濟社會的可持續性發展。

相對于國際間CDM投融資模式，地區間CDM投融資模式能夠激勵更多的創新精神。欠發達地區與發達地區以排污權交易為契機既是一種合作，但更多的是一種競爭。地區間CDM投融資模式的構建，客觀上要求我國相關部門和企業進行低碳技術的研發與創新，加強研究機構和企業、企業與企業之間的合作與交流，建立起基礎研究與產業發展的銜接機制，最終提高我國低碳技術的研發能力。目前，中央政府可以選擇相關的幾個地區進行試點，取得經驗后，再在全國范圍內推廣，推廣之前，有必要利用政府的培訓機構、科研機構、高校以及相關的網絡資源，提高參與主體對地區間CDM投融資理念的認知度。

針對CDM項目在開發過程中的風險性，政府可以建立起相應的補償機制，即政府為鼓勵對地區間CDM項目的投融資，改善投融資環境而出臺的具有一定的可操作性、可持續性的優惠政策或做出的承諾。以相關的優惠政策或承諾為輔助杠桿吸引更多的地方政府和企業參與地區間CDM項目的開發。政府這些補償方式包括：清潔發展基金、給予一定的稅費減免、放寬土地使用條件、吸引和培養相關人才政策以及必要時給予參與企業上市的機會以拓寬融資渠道等等。總之，最大限度的提高政府和企業對地區間CDM項目的認知度和開發的積極性。

2 鼓勵國內相關機構或企業成為排污權份額的買方

目前，國際間CDM項目的豐厚利潤和嚴格的監管機制使得國際CDM市場交易處于買方壟斷，國內企業議價能力受到約束，缺少話語權。從國際CDM項目的激烈競爭中我們可以看到，CDM項目的定價權是非常重要的。因此，在建立地區間CDM投融資模式過程中，應當允許并鼓勵國內有碳金融知識和能力的機構或企業成為排污權份額的買方，并進一步培養相關機構和企業的參與能力。

排污權交易的不確定性和高風險性，要求具有專業碳金融知識和碳技術研發能力的機構或企業成為排污權的買方，也可以延伸到銀行、保險和風險投資等相關機構。同時，政府要建立相關的引導機制，收集、整理CDM項目發展信息、發掘潛在的CDM項目、提高CDM項目的風險管理能力等。對于CDM項目相關的風險管理能力，在目前我國對CDM項目認知不足的情況下，應積極吸引資歷較深的第三方機構，輔助地區間CDM項目的風險管理。

3 以地區間CDM投融資模式作為構建全國性碳交易市場的基石

黨的十八大報告提出：要加強生態文明建設，積極開展碳排放權、排污權、水權交易試點。構建以國家政策為規范、法律為保障、金融系統支持的統一的全國性碳交易市場體系是我國碳交易領域未來發展的方向。該交易體系涉及的業務內容不僅僅局限于發達地區企業和欠發達地區企業之間的清潔發展項目，還應涵蓋企業與金融機構之間的減排項目的合作，而業務范圍也應該由現在的地區間CDM投融資模式中的“固定的期貨交易”發展為規范的期貨交易和期貨衍生品交易，達到與國際接軌的開放性碳交易市場。地區間CDM投融資模式可以作為未來全國性碳交易市場的過渡模式，全國性碳交易體系的相關部門的建立和CDM項目標準的確定都可以參照地區間CDM投融資模式構建中的經驗作為依據，同時，在構建地區間CDM投融資模式的過程中暴露出來的問題，也可以在構建全國性碳交易體系時得以規避。

責任編輯：鄭洪昌