“鬼城”蔓延沉思

編者按

鄂爾多斯的“空城計”一夜之間，如同一場傳染病，在全國各地蔓延，除了貴陽、營口等城市，江蘇常州、河南鶴壁和湖北十堰，也開始出現“鬼城”的魅影。從南到北，從沿海到內地，從一線城市到小縣城，許多新區新城或多或少贏得了“空城”“鬼城”的名頭。值得警惕的是這些“鬼城”背后，又隱藏著房地產泡沫破滅、資金鏈條緊繃乃至斷裂、城市發展缺乏產業支撐等諸多風險。

究其原因，到底在哪里呢？破解鄂爾多斯現象的方法又是什么呢？

內蒙古自治區鄂爾多斯市康巴什新區，一名工人坐

政績考核機制惹的禍

對土地財政的依賴與現有的政績考核模式相交織，是造就“空城”、“鬼城”的根本原因。對于市長、市委書記而言，城市是彰顯政績的最佳舞臺：每個領導都想在自己的任期內，使城市的面貌越來越現代化，評價一個政府官員是否有能力，在很大程度上也看其為城市做了怎樣的改觀，尤其是表面的、視覺上的變化。

這使得生長在全國各地的“空城”、“鬼城”的發展模式如出一轍，將政府部門從老城搬遷到新城區，依靠政府中心搬遷的模式帶動區域發展，美其名曰“政務新區”。從城市形態上看，新區的政務中心旁多半環繞著人造湖泊、大廣場，以及一棟棟的住宅樓和寫字樓……對于地方政府而言，低買高賣，政府部門的土地是劃撥的，住宅和寫字樓的地價房價卻是按照市場定價的，既有光鮮的城市形象，又有亮麗的GDP數據，還有大筆的土地出讓金收入，怎么看都是不賠本的買賣。

在這場狂熱的造城運動中，地方政府和房地產商奮勇前進，房地產投資投機者也不甘人后。近年來，貨幣貶值，住宅市場中的投資性需求也旺盛起來，不僅在一線城市，二三線城市亦如此，這種需求并不看重房子本身的好壞，居住環境的優劣，區域發展潛力的大小，只是為了轉手謀利。

中國的房地產業正在墮落為一個擊鼓傳花的游戲，地方政府、房地產商、房地產投機者都試圖在鼓槌落下時分一杯羹。地方政府過度追求形象工程，沉迷于GDP競賽的造城運動，使得中國的城市化和經濟發展對土地財政產生嚴重的依賴，空城鬼城此起彼伏也不令人意外了。

然而，這種發展模式必然是不可持續的!因為城市的發展缺少產業支撐。在規劃和建設新城的過程中，地方政府并沒有很好地考慮導入產業，區域內的就業機會很少，人們居住在此、工作在彼，非常不方便。很多不發達地區產業基礎薄弱，地方政府造新城也是硬著頭皮上馬，明知不可為而為之，無法引入足夠的產業，大量房屋建好后只能任其空置，長此以往，必然債臺高筑，難以為繼。

城市化是經濟發展的自然結果，是人口從鄉村轉移到城市，城市規模不斷擴大，城市產業自然轉型的過程，這是人口、土地、經濟和生活方式等多方面轉變的自然過程。很多地方卻錯誤地把城市化看作促進經濟發展的手段，依靠大量資本建設的城市，收獲了GDP數據，卻無人居住、無產業可發展，是對社會資源的巨大浪費!

據統計，中國內地大中城市人均綜合用地已超過120平方米，對照國際上的大都市，東京人均綜合用地僅78平方米，中國香港才37平方米。與日本的快速發展時期相比較，中國GDP每增長1%，對土地的占用量差不多是日本的8倍。只執著于土地擴張的城市化，不僅造就了空城鬼城，也是低效粗放的城市化。

要改變這種現狀，從技術層面而言，有許多方法，比如嚴格控制城市擴張規模，小規模出讓土地；完善硬件配套，改革戶籍制度，吸引更多的移民到新城區居住；創造有利于實體經濟發展的城市投資環境，而非把全部的重心都寄托于房地產業和固定資產投資……然而從戰略層面而言，只有一種方法，那就是改革現有的政績考核模式。

“鬼城”、“空城”在全國蔓延，源于各地對土地財政的依賴，根子卻在于中央對地方政府政績考核模式。例如，上級政府每年都會對下級政府下達固定資產投資的考核目標，使得許多地方想方設法搞大項目大投資重復建設，空城鬼城是投資拉動經濟的極端表現。國內經濟在轉型，結構在調整，但來自上級的政績考核機制未能同步轉型，對GDP、固定資產投資、招商引資等指標的考核仍對地方政府的行為起著主導作用。考核機制如果不能實質性地轉變，必然導致地方官員新瓶裝舊酒，換個土地財政的馬甲再上陣。空城鬼城大行其道，板子不僅僅要打在地方政府身上，更需要改革政績考核機制。

鄂爾多斯如何破解“四大皆空”？

在高速發展的背后，現在的鄂爾多斯卻出現了“四大皆空”：煤炭挖空、地挖空、人走空、財散空。鄂爾多斯為了解決這一問題，也想盡辦法把人留下來在鄂市創業、投資、生活、消費，但結果卻造就了一個康巴什“鬼城”。

鄂爾多斯這個嚴重依賴煤炭資源發展起來的地區，應該如何破解“鬼城”魔咒，實現產業結構的調整，如何實現非煤經濟與區域的和諧發展?

按照鄂爾多斯市政府公布的數據，該市2012年實現了3700億元的GDP、820億元的財政收入，相較2011年，GDP仍然保持著高達至少13%的高速增長，但財政收入增速由原來的48%增長率下跌為不足3%。如何解讀這樣的數據變化?

一方面，鄂爾多斯的GDP能夠在2012年保持高速增長，說明地方經濟仍然是以資源型經濟為支撐。另一方面，地方財政收入不再像以前那樣保持高速增長，說明地方政府也正在進行一系列的調整。

數據說明，鄂爾多斯正在通過財政手段支持非煤經濟的發展，比如政府通過對稅收的調節讓利于私營經濟，讓利于非煤產業。此外，在產業結構調整中，制造裝備業的投資可以迅速拉動GDP的增長，但在當前轉型時期還沒有產生收益，有一個陣痛期。

對于鄂爾多斯來說，現在依然是資源主導型經濟結構，新的經濟增長點——非煤經濟需要較長的培育周期，同時煤炭業發展正處于一個快速增長期，因此，在現階段可以說是“一個在走，一個在跑”，還難以做到步調一致，經濟發展受制于煤炭開發的狀況在相當長一段時期內都是無法改變的。

按照鄂爾多斯政府的計劃，到2017年實現非煤產業占工業增加值的比重達到50%以上。為此，該市大力招商引資，正在培養產值超千億元的產業集群、工業園區和大型企業，但是也遭遇了資源換項目的尷尬。那么鄂爾多斯市應該如何發展非煤經濟?

為了發展非煤經濟，內蒙古自治區、鄂爾多斯市兩級政府都想了很多辦法，出臺了許多政策，比如資源換項目，總體來說推進都是非常好的，目前鄂爾多斯工業園區引入的資金就超過3400億元。但不排除個別項目或者企業是為了套取煤炭資源作為出發點，比如華泰汽車拿走了超過10億元的煤炭資源、圈了土地，項目卻落空了。因此，我們需要反思資源配置的方式，盡量避免為了發展非煤經濟而走許多彎路。

內蒙古在產業結構調整上有一個巨大的誤區：認為花錢可以買來一個現代化。所以才會大規模建設新城、引進項目，而不管是否符合地方經濟的客觀現實。如果不吸取以前的教訓，那么就無法取得長遠的發展。鄂爾多斯不能依托資源去盲目發展一些所謂高端的項目，違背市場規律。比如當前鄂爾多斯發展云計算，雖然是高端技術，但是這樣的選擇比較符合市場，因為有低成本的電力來支撐，這是其他區域所沒有的優勢。

首先，經濟結構的調整肯定需要相當長的周期，短期內肯定會出現陣痛。其次，資源開發拉動經濟發展的模式具有很大的慣性，必須順勢而為。再次，在發展非煤經濟的試驗和探索中，需要及時總結，避免走彎路甚至上當受騙。比如資源換項目，華泰汽車的教訓一定要吸取。但在其他產業選擇上，可以用低廉的電力價格優勢，培養一些新型的企業或者產業出來。

破解“鬼城”危機需產業支撐、人口聚集

為了破解“鬼城”現象，鄂市在城鎮化的道路上應該注意哪些問題?如何推動金三角呼包鄂的整體崛起?

房地產與信貸危機是聯系在一起的兩個問題，如果沒有科學推進城鎮化，最后就會出現康巴什那樣的后果。但城鎮化是一個非常好的途徑，可以實現人口的相對集中，尤其是鄂爾多斯以及內蒙古自治區，過去人口都是分散居住，通過城鎮化的集中后，可以促進需求，培育新產業。但城鎮化還需要支撐產業發展的條件——城市就業新崗位的培育，而不是簡單的集中。

幾年之間，康巴什移民面臨將經歷兩次搬遷

目前，鄂市在呼包鄂金三角的聚集度不高，尤其是三地尚未形成真正的城市群，沒有城際快速鐵路支撐，沒有實現資源的高效配置，我們才看到康巴什30多平方公里住五六萬人的窘況。所以，只有實現金三角整體城市規模的擴大、人口規模的高度集中，才可以吸引更多投資，也可以為首都經濟圈減壓。

鄂爾多斯未來一個比較大的機遇可能在于“呼包銀榆經濟區”。最近，繼關中—天水經濟區之后，西北地區第二個大型跨省經濟區方案——《呼包銀榆經濟區發展規劃(2012—2020年)》已經獲得國務院的批復。在這個“經濟區”，鄂爾多斯可能會被定位為其他城市的能源支撐之地。

但國家對鄂爾多斯的功能定位可能還是資源供給。這意味著，鄂爾多斯正在大力發展的裝備制造業、IT產業等新興產業都有可能因為“呼包銀榆經濟區”的規劃和建設，伴隨城市與城市之間距離的進一步拉近，最終被其他城市橫刀奪愛。

結語：“鬼城”背后隱藏著房地產泡沫破滅、資金鏈條緊繃乃至斷裂，以及城市發展缺乏產業支撐等諸多風險。而“鬼城”就是個別地方的政府部門與房產商合謀的掠奪地帶，也是中國城市化進程中的一種異象，是權力熱衷“造城”的悲劇。要想讓這些“鬼城”充滿人間煙火氣，恐怕也只能期待權力能真正下決心還權于民、讓利于民，擠破房地產泡沫，還“鬼城”一片晴朗的天。

專家點評

王圣學（長安大學城市研究所所長、教授，陜西省決策咨詢委員會委員）：

新型城鎮化一定要避免重蹈以往“圈地運動”的覆轍，不能把城鎮化作為政績，在推進速度上不能再搞競賽。地方政府在吸引農民進城的時候一定要有主要產業的支撐，有了工作進城農民才能真正融入城市。

建立完善的保障房體系將是新型城鎮化大背景下我國房地產市場健康、可持續發展的必由之路。同時，新一屆政府需要堅定不移地調控房價，并及時推進收入分配體制改革，縮小收入差距。