糧食安全視角下的農業經營問題——基于大戶經營模式的討論

陳 靖

一、引言

土地是農民進行糧食生產的主要生產資料，也是農戶家庭生計、生活保障及代際轉移財富的重要內容，由糧食生產而擴展出的糧食安全問題是社會發展與穩定的前提。在我國小農經營格局中，家庭承包責任制“兩權分離”的制度構造保障了農戶的長久經營權，同時也以集體所有權來約束土地的非農轉化庇護了農戶的家庭經營權。但這種制度在客觀上也造成了耕地的細碎分散化，增大了耕作成本。在當前農村人口不斷流動的背景下，大量農民外出務工所產生的粗放經營、撂荒等問題，不僅造成了農地的浪費，而且威脅著國家糧食安全。為此國家出臺了一系列政策以推動土地流轉并形成規模經營，以保障糧食安全，應對粗放經營和拋荒現象，提高耕地的生產效益。2001年中央頒布的18號文件明確了農戶作為土地流轉的主體，規定土地流轉只能在農戶之間進行。之后陸續出臺的政策均旨在穩定和完善農村基本經營制度，提倡和鼓勵有條件的地區積極探索土地承包經營權流轉制度改革。2008年，《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》將土地承包期限變為“長久不變”，在此基礎上允許農民以多種形式流轉土地承包經營權，加強耕地的生產屬性和財產屬性。土地承包經營權流轉創造了“兩權分離”的地權結構，通過土地承包經營權流轉形成規模經營，以穩定經營和規模效應來提高生產效率，進而保障國家糧食安全。

國家糧食安全依賴于糧農生產的穩定性和持續性。近年來，國家雖然不斷提高糧食保護價格來刺激農戶種糧積極性，但是農村人口不斷外流造成的農業勞動力短缺，部分地方出現的拋荒問題，對糧食生產安全產生影響。在這一背景下，通過土地承包經營權流轉形成“種糧大戶”來解決糧食供給問題成為共識。目前，土地流轉與規模經營的途徑已由自發流轉模式向行政主導模式轉變，并與糧食安全話題緊密相關，從中央到地方都開始注重對種糧大戶的扶持。根據蔣省三、劉守英等人2007年的研究，土地承包經營權流轉占總承包耕地面積的比重呈現地區差異，比例最高的浙江省為19.8％，重慶市為10.84％，四川省和湖北省為10％；而從流轉方式看，農戶自發流轉的比率達到80％以上。①土地流轉與規模經營已成為農業變革的主導途徑。就在各地紛紛開展土地流轉探索之時，以小農家庭經營為主體的我國的糧食生產仍然穩創新高，完成了產量“九連增”的成績。這一“悖論現象”應當引起更多的思考。小農經營是否是低效率的因而難保糧食安全？通過土地流轉形成的大戶經營能否保障糧食安全？本文擬就此進行探討。

二、土地承包經營權流轉與大戶經營

糧食生產與供給是糧食安全的核心。從土地流轉的政策預期來看，相對于小農散戶經營出現的拋荒與粗放化生產，規模經營能夠實現技術和資本的密集投入，推動生產方式的現代轉型，并以專業化、規模化和集約化來實現穩定的生產與供給。從經濟理論來看，糧食生產的規模化及現代化經營是最有利的生產方式。從政策實踐來看，糧食生產的規模化表現在扶植一批“種糧大戶”，他們作為糧食生產與供給的主體代替分散的小農經營者②。在現行地權結構中，若要培育“大戶”群體來擔負糧食安全之責，就需要政府以行政力量推動土地大規模流轉，將農戶分散的土地承包經營權流轉到“種糧大戶”手中，農戶以租金形式獲得經營權流轉收益，“大戶”則成為村莊生產的主力。這種模式在全國各地均已實施，地方政府與集體組織主動介入，引導土地承包經營權向大戶、企業和業主流轉。

2011年，國務院集中表彰了一批“種糧銷糧大戶”，全國共300名“種糧大戶”獲此殊榮。湖北省大冶市種糧大戶侯安杰租種了2個縣市8個鄉鎮33個村1.8萬農戶的1.96萬畝農田，其種植面積在全國名列前茅。這位“種田冠軍”正是通過村集體組織來成規模流轉土地，通過手下的11個生產隊來完成耕作任務。③侯安杰現象在全國引起強烈反響，“培養千千萬萬個侯安杰”也成為確保糧食安全的重要舉措④。大規模土地流轉的交易成本過高，而農戶自發流轉只能形成以家庭經營為限度、適度規模的“新中農”⑤，無法形成大規模經營，因此，大規模經營要求由地方政府或集體組織來主導土地流轉。地方政府或集體組織的主動介入不僅能夠提高土地流轉的效率，也為規模經營提供了載體⑥。出于政績考量，地方政府也把土地流轉和大規模經營作為地方發展的“亮點”，由此行政介入土地流轉的趨勢不斷加強，“大戶”群體越加重要。

三、大戶經營的現狀與特征

大規模土地流轉的目的是培育一批“種糧大戶”作為糧食生產主體，以保證糧食安全。如侯安杰這樣的“種糧大戶”也確實成為地方積極扶持的經濟主體。筆者調查的皖北G村⑦，也是通過村集體的“整村推進”式規模流轉，以“招商引資”方式將城鎮工商業資本引入村莊開展大戶經營。在村社組織的積極引導下，全村4800多畝地全部流轉給外來資本，形成了大戶經營的經濟格局（見表1）。

表1 皖北G村土地流轉與規模經營概況

表1中這些承包大戶同時也是鎮域、縣域內的承包大戶，G村僅是其承包的一小部分。大戶群體中大部分人主要依靠其關系網在農村大面積承包土地，以公司式農場來開展經營。

1.大戶經營的“非糧化”

寄托著糧食安全任務的“大戶”群體會選擇何種作物，這是討論糧食安全視角下大規模土地流轉必須正視的問題。G村的承包大戶大多不再種植普通主糧，而是選擇更為高效的經濟作物。如G村大戶經營的良種，是一種改良后的小麥種籽，收獲后的小麥并不進入糧食市場，而是作為良種進行出售，作為良種的小麥附加值很高，不能歸為普通主糧。

“非糧化”構成了大戶經營的普遍特征。筆者調查的G村如此，即使侯安杰這樣的“種糧大戶”也有近一半土地用來種植蔬菜和其他經濟作物⑧。2008年吉林省延吉市農村土地流轉面積達2368公頃，占總耕地面積的34.9％，其中用于非糧食作物種植的有942公頃，占流轉總面積的39.8％。⑨土地流轉后的規模經營出現的“非糧化”問題，不僅關系到規模經營的績效，也關系到農業生產格局的變化，更關系到農民增收及國家糧食安全。

2.大戶退出種植環節

鄧大才認為農地流轉的根本動因在于土地產出收益⑩。同樣，大戶經營也服從于土地產出收益原則。由于規模經營并未使小農經營面臨的種糧低效問題得到改善，大戶經營仍需面對主糧種植的低收效結構，因此，市場規律決定了大戶要么采取“非糧化”策略，要么退出低效的種植環節。G村的大戶經營也面臨如此困境：大戶種植主糧利潤空間較低，其生產方式并不比小農經營更為先進。當前小農經營早已實現生物化學和機械化手段，相比之下大戶經營需要支出地租、雇傭工資及風險基金等額外成本。無論從產量還是價格來講，大戶都不比小農更具優勢。G村種植大戶在“收入-成本”核算后，種植環節每畝平均收入只達到200-300元/年，顯然不能滿足大戶的投資預期。而旱澇災害頻發、農資漲價也使大戶盈利空間更小。因此大戶自然采取“非糧化”、退出種植環節的策略。

種植環節的自然災害和市場波動是種植者普遍面臨的風險結構。大戶能夠退出種植環節脫離風險，是通過產業鏈轉換形成對種植環節的控制、進入收益率較高的加工與銷售環節、占據優勢產業鏈而實現的。G村的種植大戶均是城鎮工商業資本，依賴其種業公司、銷售網絡來控制上下游產業鏈，既能獲得較高附加值，也能轉嫁風險。他們退出種植卻未退出村莊，因為他們已經成為專門的加工、營銷企業，擴展并占據了更具效益的產業環節，從這個意義上講，這些大戶目前已不是“種植大戶”，而是市場意義上的“龍頭企業”。

3.土地分級承包

種植環節的低利潤使種植大戶從種植環節退出，通過土地分級承包來減少規模。如侯安杰采取了“甩手承包”的方式，“大包頭”轉給“小包頭”，侯還要從中賺取額外紅利［11］。“甩手承包”在G村表現為分級承包：第一，大部分土地先流轉給作為中介和擔保的徐某，徐某成為實際的流轉大戶。第二，徐某將土地分包給李某、許某、齊某等大戶，這三人是承包大戶，也曾是種植大戶。第三，李某、齊某等大戶逐漸將土地再分包給其他人。其間，作為大戶的李某承包的土地經歷了三級承包。目前實際的種植者有十幾人，處于分級承包的最末端。由此，G村被稱為“種糧大戶”的李某與齊某等成了土地出租者，而末級承包者成為真正意義上的種植者和糧農，他們承包的耕地維持在不足200畝的規模，依靠不斷完善的生產服務體系，進行家庭經營。

四、大戶經營的未預后果

土地流轉與扶植大戶政策取向雖以提高生產效益、保障糧食安全為主要目的，但政策實踐產生了“未預結局”［12］（unintended consequence）。在社會行動理論中，“未預結局”通常指某一干預所導致的后果屬于行動者沒有預想到的、有時甚至構成與行動初衷背道而馳的結果。大規模土地流轉形成的經營大戶出現“非糧化”、“離農化”和分級承包現象，違背了政策初衷，成為威脅國家糧食安全的嚴重問題。

1.小農經營的擠出效應

規模化同時意味著去小農化經營，而媒體與政策宣傳的規模化消解著小農經營的合理性。有研究表明，水稻的規模效應不能明顯提高產量，大規模的種植確實在一定程度上可以獲得較高產量，但小規模種植戶采取精耕細作的生產方法同樣可以帶來水稻的高產。［13］以規模經營排斥小農經營未必是有利的選擇［14］。G村的種植大戶同樣也沒有帶來產量的明顯增長，卻在三個方向上排斥著小農經營：一是規模經營改變了生產服務體系，農機、農技等服務排斥交易成本過高的分散小農經營，使小農經營邊緣化。二是規模化帶動了土地流轉市場的形成，在地租拉動下多數小農更愿意將土地流轉給外來大戶，少量農戶無法通過合作來獲得公共物品。三是規模流轉阻斷了村民自發的適度規模流轉，外來大戶較高的地租使得本地適度規模經營的中農失去了生存空間。

2.土地食利者階層的出現

大戶退出種植環節并將土地分級承包，造成了承包經營權的多層流轉，使農村地權結構復雜化。村級組織、村民、流轉大戶和種植者四方信息因多級分包而極其混亂，作為所有權維護者的村級組織已經摸不清具體誰在種地。土地承包的復雜關系影響到種植者的穩定預期，他們作為最末端承包者搞不清楚有多長承包期。而作為土地流轉方的農戶，更易受到地租拖欠問題的影響，因為土地多層發包，地租支付是層層上交，最后由村級組織發到農戶手中，一旦某一環節遲滯，都會導致農戶利益受損。

值得注意的是，多次承包導致土地食利者階層出現。該階層不但對農業生產沒有貢獻，而且借助其在經營權流轉中的發包地位索取地租剩余。如湖北省大冶市大戶侯安杰在經營中，采取三七分成制，將種植任務發包給種田能手，秋后產量核算后侯占七成。G村的多層流轉也可能存在此種情況，通過對下級承包者的提成和剩余索取來獲得額外的紅利。從機制上分析，多級分包產生了食利空間，村級組織僅能約束流轉大戶，無法影響次級分包者，一旦食利者出現就很難被約束。

3.國家支農資源的目標偏離

為了提高種糧積極性與穩定性，國家出臺了大量的優惠政策來扶持種糧大戶。然而G村的規模經營給我們的啟示是：分級承包后流轉大戶未必是承包大戶，承包大戶未必是種糧大戶，國家的大戶補貼被流轉者獲得，作為最底層的承包者即真正的糧農，卻得不到種糧補貼，國家支農資源被嚴重浪費。G村在層級分包后形成了中等規模經營，中等規模經營者作為真正的糧農，承擔著國家糧食安全的實際職責，卻無法享受國家的扶持政策。國家扶持大戶的政策被流轉大戶所獲得，糧食綜合補貼由農戶獲得，中等規模經營的糧農沒有獲得培育和扶持。

五、糧農群體及種植模式

土地流轉與去小農化經營造成了多元化的種糧主體，老人農業、“新中農”經營、大戶群體、“農民農”等現象直接扭轉了小農經營的單一面貌。前文揭示了“種糧大戶”退出主糧種植的邏輯。在這里，筆者試圖說明，依靠大戶維持糧食安全的策略需謹慎推行。圍繞糧食安全問題的模式經營及政策取向需要進一步討論，核心問題在于糧食安全依靠誰？這就要求國家在政策制定上考察糧農群體的具體形態。據筆者所在的研究團隊的長期調查，我國主糧種植模式及群體大致存在以下幾種。

1.老人農業

老人農業是通過家庭勞動力的年齡分工，將老人這一輔助勞動力重新納入農業生產力領域，擴大勞動的“自我開發程度”［15］來實現家庭生計配置，這種分工結構維持著小農家庭“半工半耕”的生計格局。老年人成為務農的主力，也成為“空心化”村莊的主體。老人農業有其存在的物質基礎：一方面，老年農民勞動的機會成本很低，從事糧食生產使他們經濟上能自給自足，降低生活成本。另一方面，當前農業主要依賴機械化與生物化學技術，圍繞農業生產服務體系也不斷完善，體力已不是主要因素，種田經驗更為重要。當前中國糧食“九連增”的成績也正是在農村年輕人大量外出造成的“半工半耕”的背景下，由老人農業來創造的。

2.婦女種田

農村勞動力大量外出造成了龐大的留守婦女群體，她們成為村莊生產和生活的主體。朱啟臻發現農業勞動力女性化和老齡化趨勢嚴重，由此導致農業出現粗放經營、復種指數降低和撂荒的現象［16］。筆者調查的湖北漢川農村，村莊除少部分舉家外出打工者將土地自發流轉出去之外，其他農戶均以老人和婦女為主要農業勞動者。留守婦女的經營邏輯與老人農業相同，因家務和體質等原因無法外出務工，因而成為家庭生計的輔助勞力，承擔起了務農的職責。當務農成為輔助性生計來源并能夠輕易完成的時候，婦女種田模式就能維持主糧種植。

3.候鳥式經營

農民如候鳥遷徙般游走于城市與農村之間，農忙時節回鄉種地，農忙之后返城務工，這種“候鳥式農業”的經營模式也非常普遍。皖北G村在土地流轉之前以種植小麥、玉米為主，由于小麥、玉米種植有集中的農忙時期，外出務工農民需要每年定期回鄉兩次、每次約半月來完成農作任務，大部分時間都在城市務工獲取收入。“候鳥式農業”排除了拋荒的可能性，維持著“去勞動力化”的主糧種植，但不可避免地呈現粗放式經營的特征。

4.自發流轉的“中農”

土地自發流轉主要是通過村社內部的土地承包經營權流轉實現土地的相對集中經營，這在江漢平原等稻作區非常普遍。農民自行議定地租和流轉期限，一些不愿種地、不依賴土地的外出戶低價流轉土地，形成了適度規模經營的“中農”群體［17］。據楊華研究，這類“中農階層”已占到農戶比重的15％-20％［18］。中農經營一般是夫妻二人在家務農，兩個勞動力加一臺拖拉機，對田地進行精耕細作。中農經營可以獲得中等水平的收入，從而成為穩定的生產主體，成為具有鄉村治理意義的“中間階層”。

5.中等規模經營者

這主要指土地分級承包后形成的末級承包者。他們經過多層承包之后流轉得到土地經營權，依賴家庭經營，不雇傭其他勞動力，以此維持50-200畝左右的適度規模經營。相對于外來大戶，他們更能安守主糧種植的陣地。而與自發流轉形成的“中農”不同，他們要面對層級化的經營權承包體制，受土地食利者階層的額外索取，負擔的地租成本相對較高。同時，他們也得不到國家的扶助資源，完全依靠家庭勞作，其經營邏輯類似于家庭農場。

以上經營類型構成了目前最主要的主糧種植形式。可以看出，以家庭為基礎的經營形態構成糧食生產和供給的主體。小農家庭特有的家庭分工機制以及小農村社的土地流轉模式構成了主糧經營的重要類型。在農村勞動力不斷流出以及“半工半耕”家庭結構下，小農家庭的主動調適催生了多樣化的經營模式。正是在規模化尚未普遍、小農經營尚未解體的背景下，由小農家庭與村社自主探索的糧食種植模式維系了糧食產量的“九連增”。

六、保障糧農安全的政策建議

從國家糧食安全大計考慮，不能將糧食安全寄托在流轉大戶身上，只有提倡糧農安全才能真正保證糧食安全，只有一定數量、穩定的適度規模經營的糧農，方可言國家的糧食安全。因此，保障糧食安全，需謹慎推行土地大規模流轉，切忌盲目扶持大戶經營，通過國家政策來調控糧食安全的思路應由糧食安全轉為糧農安全。國家作為具有宏觀調控能力的主體，應引導、培育和扶持適度規模經營的糧農，通過制定惠農政策激勵糧農的種糧積極性。

國家惠農政策要提高瞄準度，真正實現種糧補貼的政策績效。目前，國家糧食綜合補貼已實現全覆蓋，補貼內容也越來越全面，補貼均是以“一卡通”形式發放到原初承包戶手中。但是，一些地方仍存在這樣的現象：土地流轉后，原初的承包戶離土離農卻仍享受“糧食綜合補貼”，那些為提高種植者積極性的政策補貼也往往被不從事種植的外出務工者掌握，一些地方的農民邊領補貼邊拋荒，糧食綜合補貼更像是國家給予的無償福利，而真正的糧農卻得不到補貼。地方政府則更愿意支持大戶，為大戶傾注了大量的扶持政策和支持資源，即使大戶并沒有成為“糧農”。由此，國家政策激勵呈現“抓兩頭”的特征，即補貼經營大戶和小農承包戶，忽視了發揮糧農功能的重要群體——適度規模經營者。在種糧主體多元化的今天，有必要提高政策瞄準度，將惠農政策的目標群體瞄準糧農，對他們進行扶持和補貼，以節省國家支農資源，使糧農切實受到政策扶持和激勵，維持糧食種植的穩定性。

在小農經營出現困境的地方，政府需要培育適度規模的“中農”。政府要摒棄對“種糧大戶”的理想化期待，轉而扶持基于家庭經營、依賴社會化生產服務體系、樂于長期從事糧食種植的適度規模經營者。這種扶持要體現在政策扶持上，并以此來推動農業經營體制的創新［19］。發展適度規模經營就是要重點扶持土地自發流轉，重視小農家庭的經營功能，通過村社土地的自發流轉形成適度規模經營的“中農”和家庭農場，維持國家糧食安全，破解小農經營的部分弊端。通過適度規模經營產生的一批中等收入群體，將成為農村穩定的中間階層，在農村愈發開放、高度分化的情況下，此類中間階層將承擔起鄉土社會的“穩定器”功能，承擔糧食安全的重要職責。

注釋

①⑥蔣省三、劉守英、李青：《中國農村土地政策改革：政策演進與地方實施》，上海三聯書店，2010年，第45、46頁。②周少臣：《培育種糧大戶保障糧食安全》，《人民政協報》2011年8月22日。③⑧⑩［11］余愛民：《農地流轉與規模經營：侯安杰與劉文豹個案》，徐勇、趙永茂：《土地流轉與鄉村治理——兩岸的研究》，社會科學文獻出版社，2010年，第248-279、249、296、251頁。④何紅衛、黃俊華、張愛虎：《明天誰來種田？湖北省委書記給答案——培育千千萬萬個侯安杰式種糧大戶》，《農民日報》2010年12月31日。⑤參見賀雪峰：《當下中國亟待培育新中農》，《理論學習》2012年第7期；楊華：《“中農”階層：當前農村社會的中間階層》，《開放時代》2012年第3期。⑦筆者與所在的研究團隊在皖北G村開展了20天的駐村調查，關注土地流轉與規模經營問題。按照學術管理，文中對地名與人名等信息進行了隱匿處理。⑨朱忠貴：《農村土地流轉非糧化與糧食安全》，《糧食問題研究》2010年第1期。［12］默頓（Robert Merton）在“有意圖的社會行動之非預料結局”一文中討論了“總想行善、卻又總是作惡的力量”，來說明“非預料結局”（unanticipated consequence）的含義之一：即行動者的預想與行動結果的相互違背。［13］葉樂安、吳永興、茅國芳：《糧食直補后水稻生產經濟效益評價——對來自上海市郊1887個水稻監測點的動態分析》，《農業經濟問題》2008年第7期。［14］葉敬忠、安苗：《農業生產與糧食安全的社會學思考》，《農業經濟問題》2009年第6期。［15］A·恰亞諾夫：《農民經濟組織》，蕭正洪譯，中央編譯出版社，1996年，第53頁。［16］朱啟臻、楊匯泉：《誰在種地——對農業勞動力的調查與思考》，《中國農業大學學報》（社會科學版）2011年第1期。［17］［19］包宗順：《耕地、勞動力資源利用與農業經營體制創新——基于江蘇1086個農戶問卷調查資料的分析》，《江海學刊》2012年第4期。［18］楊華：《“中農”階層：當前農村社會的中間階層》，《開放時代》2012年第3期。