對構建財政專項資金績效評價指標體系的探析：以廣西“特崗計劃”財政專項資金績效評價為例

●朱翠林

財政專項資金的績效評價是目前各級財政部門關注的熱點，而構建一套科學合理、行之有效的評價指標體系更是績效評價工作中的關鍵。本文在闡述財政專項資金績效評價指標體系構建基本思路的基礎上，以廣西“特崗計劃”財政專項資金績效評價指標體系的構建為例進行分析，以驗證財政專項資金績效評價指標體系的科學性和可操作性。

一、財政專項資金績效評價指標體系構建的基本思路

財政專項資金績效評價是指財政部門和預算部門（單位）根據設定的績效目標，運用科學、合理的績效評價指標、評價標準和評價方法，對財政專項資金的經濟性、效率性和效益性進行客觀、公正的評價。

經濟性 （economy）、 效率性（efficiency）、有效性（effectiveness）（3E）原則，是國際上公共支出績效評價普遍認同的基本準則。經濟性是指以最低費用取得一定的資源。效率性是指以最小的投入取得一定的產出或以一定的投入取得最大的產出。有效性是指多大程度上達到目標和預期結果。在我國，建立財政專項資金績效評價指標體系應借鑒這一國際慣例。

當然，3E原則只是提供了指導性的評價理論基礎，要將評估內容定量地表達出來，還要依靠具體的指標體系。績效評價指標是指衡量績效目標實現程度的考核工具。績效評價指標的確定應當遵循相關性、重要性、可比性、系統性和經濟性原則。

按照“投入——過程——產出”原理，財政專項資金一般要經歷投入環節、過程環節以及產出環節 （既包括直接的產出，也包括直接產出導致的經濟或社會影響）。因此，財政專項資金的評價大體包括投入類、過程類、產出及效益類三大類指標。

二、廣西“特崗計劃”財政專項資金績效評價指標體系構建實例

（一）廣西“特崗計劃”項目的基本情況

自2006年起，教育部、財政部、原人事部、中央編辦聯合啟動實施了“農村義務教育階段學校教師特設崗位計劃”（以下簡稱“特崗計劃”），公開招聘高校畢業生到“兩基”攻堅縣（2009年擴大到中西部國家扶貧開發工作重點縣）農村義務教育階段學校任教。“特崗計劃”所需資金由中央財政和地方財政共同承擔，中央財政設立專項資金，用于特設崗位教師的工資性支出。截至2012年，全國已有22個省（市）招聘了超過12萬名的特崗教師，分布在900多個縣的8000多所農村學校，“特崗計劃”取得了明顯的成效。但是，“特崗計劃”實施成效的評價更多地采用定性分析方法。以下將以廣西為例，通過構建“特崗計劃”財政專項資金績效評價指標體系，為考核評價“特崗計劃”的實施成效提供新思路。

（二）廣西“特崗計劃”財政專項資金績效評價指標體系的構建

1、評價的基本目標。“特崗計劃”旨在通過公開招聘高校畢業生到設崗縣（市、區）義務教育階段學校任教，引導和鼓勵高校畢業生從事農村教育工作，逐步解決農村學校教師總量不足和結構不合理等問題，提高農村教師隊伍的整體素質。據此，“特崗計劃”財政專項資金績效評價的基本目標應主要定位為三個方面：一是逐步解決農村學校教師總量不足的問題；二是提高農村教師隊伍的整體素質（包括改善教師年齡結構、學歷結構、學科結構）；三是緩解高校畢業生的就業壓力。以此為據，便可設計具體的指標來評價 “特崗計劃”財政專項支出的績效。

2、評價的路徑。按照“投入——過程——產出”原理，“特崗計劃”財政專項資金的評價大體包括投入類（項目資金投入）、過程類 （項目資金使用及監管）、產出及效益類三大類指標。此外，考慮到項目本身的組織實施情況，也是決定“特崗計劃”績效的重要因素。據此，本文主要選取項目資金投入、項目資金使用及監管、項目的組織實施、項目產出及效益四類指標，從事前、事中和事后考核“特崗計劃”財政專項資金的績效。評價路徑模型如圖1。

圖1 “特崗計劃”財政專項資金績效的評價路徑模型

3、評價指標的確定原則。績效評價指標的確定原則是構建績效評價指標體系的指導思想。以《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預【2011】285號）為依據，并結合“特崗計劃”財政專項資金的特點，“特崗計劃”財政專項資金績效評價指標的確定應當遵循以下原則：

第一，相關性原則。即應當與績效目標有直接的聯系，能夠恰當反映目標的實現程度。如“特崗計劃”的招聘任務完成率就可以反映出農村師資的彌補情況。

第二，重要性原則。即應當優先使用最具評價對象代表性、最能反映評價要求的核心指標。如在評價農村教師隊伍的整體素質時，可優先選擇教師年齡結構、學歷結構、學科結構來進行評價。

第三，系統性原則。即應當將定量指標與定性指標相結合，系統反映財政支出所產生的社會效益、經濟效益、環境效益和可持續影響等。如項目資金管理以及項目組織實施等管理性質的指標一般以定性指標為主；又如考慮到“特崗計劃”財政專項資金的社會效益不易量化，可選擇服務對象的滿意度這一定性指標。

第四，經濟性原則。即應當通俗易懂、簡便易行，數據的獲得應當考慮現實條件和可操作性，符合成本效益原則。如特崗教師的到位率、留任率等都是比較易得的數據。

4、評價指標體系的設計。績效評價指標體系的設計是否合理，是能否準確進行績效評價的關鍵。根據上述評價模型，本文以項目資金投入、項目資金使用及監管、項目的組織實施、項目產出及效益四個方面為一級指標，采用分層設置附屬指標的方法，對“特崗計劃”財政專項資金的投入到產出全過程進行評價指標設計：

第一，項目資金投入指標。包括資金到位情況和資金到位時效。資金到位情況以資金到位率來反映。資金到位時效以資金到位及時率來體現。由于“特崗計劃”財政資金包括中央（如3年期的工資）、省（如地方特崗經費、崗前培訓費等）、設崗縣（如3年期的津補貼、“五險一金”；3年后的工資、津補貼、“五險一金”等）的投入，因此，資金到位率以及資金到位及時率都要分別反映中央、省、設崗縣的情況。

第二，項目資金使用及監管指標。包括資金的使用和財務管理。資金的使用主要考核實際支出與預算的相符性以及支出的合規性。實際支出與預算的相符性主要考核項目實際支出是否符合預算所規定的各項經費用途。支出的合規性主要考核項目實際支出是否符合特崗專項資金的相關管理辦法，如：是否有虛列項目支出的情況；是否存在截留、擠占、挪用項目資金情況；是否存在超標準開支情況等。財務管理主要考核財務管理制度的健全性及有效性。即是否有相應的財務管理制度以及是否真正執行到位等。

第三，項目的組織實施指標。項目的組織實施包括制度保障和機構人員保障等，內容較多，涉及面也較廣。根據重要性的原則，本文選取了招聘管理、崗前培訓管理、聘期日常管理三個重要的實施環節，從管理制度的健全性以及管理方法的有效性進行評估。

第四，項目產出及效益指標。項目的產出及效益指標應圍繞“特崗計劃”財政專項資金績效評價的基本目標進行設計，主要包括農村師資彌補情況、農村師資隊伍素質的改善情況、高校畢業生就業壓力的緩解情況。此外，考慮到特崗教師中央財政專項具有一定的輻射作用，如地方特崗計劃的實施、公開招聘方式在縣級的推行等。還考慮到特崗教師對學校的示范影響等，本文還設計了“示范和輻射作用”作為可持續影響指標。

通過上面的層層分解，本指標體系表現為一個包含4個一級指標、12個二級指標和28個三級指標的多層次階梯結構。（詳見表1）

5、評價指標權重的賦值。目前，層次分析法（AHP法）由于兼容定性分析與定量分析，已成為我國學者進行多目標決策分析的主動權重賦值方法，本文也以此為基本方法。指標權重是指在一個指標集合體中各個指標所占的比重。為便于評價計分，一個指標體系的總權數通常為100，其中每項指標的權重，應根據各項指標在整個體系中的重要程度，運用規定的方法在總范圍內分配。為了簡化權重賦值的計算過程，本文以 《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預【2011】285 號中）中附 4-3 財政支出績效評價指標打分表為參考，對設計的指標進行打分，實行滿分制，以滿足實際需要。根據 （財預【2011】285號中）中附4-3，項目決策、管理指標占45%，項目績效指標占55%，因此本文一級指標中項目產出及效益指標也占55%，其他指標占45%。在其他指標中，考慮到項目資金使用及監管指標對特崗資金績效的影響程度更大，所以該指標占全部一級指標的20%；項目資金投入指標占10%，項目組織實施指標占15%。二級、三級指標的賦值方法也以此類推。（詳見表1）

表1 “特崗計劃”財政專項資金績效評價指標體系

6、評價標準及方法。績效評價標準是評價工作的基本準繩和標尺。績效評價標準分為定量標準和定性標準。定量指標標準根據取值基礎不同，分為行業標準、計劃標準、經驗標準、歷史標準四種類型，如資金到位率、招聘任務完成率、特崗教師到位率，根據經驗標準，一般要求100%到位（或完成），所以到位（或完成）率為100%才能為滿分；師生比可以以省（自治區）級計劃標準為標桿；年齡結構、學科結構、學歷結構、多媒體應用率等可以以省（自治區）的平均水平為標準等。定性指標標準則可以采取專家打分法或調查問卷評分法。如支出的相符性以及合規性、財務管理制度的健全以及有效性、招聘管理制度以及崗前培訓制度的健全性、聘期日常管理制度的健全及有效性等可以采取專家打分法；招聘管理方法的公正性、崗前培訓方法的有效性等可以采取專家打分與調查問卷相結合；服務對象的滿意度可以采用調查問卷評分法等。