公共政策過程的公共性表現以及流失：基于一般公共政策的博弈視角

●劉思閱

一、基本概念以及問題概述

公共領域，根據德國法蘭克福學派的代表人之一于爾根·哈貝馬斯（Jurgen Habermas）在其著作《公共領域》中提出的，即是指一種介于市民社會中日常生活的私人利益與國家權利領域之間的機構空間和時間，其中個體公民聚集在一起，共同討論他們所關注的公共事務，形成某種接近于公眾輿論的一致意見，并組織對抗武斷的、壓迫性的國家與公共權力形式，從而維護總體利益和公共福祉。而行政學和政治學中的公共領域是指那些與市民社會相對應的社會生活內容，是圍繞著公共部門的核心而展開的公共生活形態，具有“非交換性”的特點。

因此，公共領域首先是說我們社會生活中的一個領域，某種接近于公眾輿論的東西能夠在其中形成，其應當是向所有公民開放而不具有不可置信和信息不對稱性。舉例而言，我們每一次私人宴會、聚成公共集體的談話中都有一小部分公共領域生成。但是，我們既不像商人和專業人士那樣處理私人事務，也不像某個合法的社會階層的成員那樣服從國家官僚機構的法律限制。當公民以不受限制的方式進行協商時，他們作為一個公共團體行事——也就是說，對于涉及公眾利益的事務有聚會、結社的自由和發表意見的自由。在一個大型公共團體中，這種交流需要一定的手段來傳遞信息，并影響信息接受者。

而公共政策與一般政策的本質區別就在于它的公共性。公共性作為公共政策的核心貫穿于公共政策始末。作為政府向社會公眾提供的產品，公共政策是為處理社會公共事務、解決社會公共問題而產生的，是以實現和維護社會公共利益為最高目標的，在其運行過程的每個環節都以公共性作為其基本的指導原則和標準。

二、公共性的表現及其流失的分析

（一）公共領域的公共性表現

基于上述概念，公共領域的公共性有著自身的表現形式和表現方面，也存在著相應的缺失。公共領域的公共性主要表現在三個方面，即信息共享、共同管理權、共同評價。

1、公共領域的信息共享。不言而喻這是公共性最基本的前提和條件。公共性之所以區別于私人的地方就在于其自身信息的非排他性。國家公民根據個人意志選出群眾代表，但由于公共性和代表作為理性經濟人的悖論，使得這一要求尤為重要。

2、公共領域的共同管理。這主要是指在公共信息完全傳遞的前提下，國家和社會公民對整個公共事業有著決策和管理的權利，即公權力應當以集體意志為轉移而非以個人意志為轉移。

3、公共領域的共同評價。這是指社會公民對公共政策有發表個人評價和觀點的權利，即常說的“公道自在人心”。關于這一點，功利主義學派的代表人邊沁曾指出：“人們一切行為的準則取決于是增進幸福抑或是減少幸福的傾向，符合大多數人的福利政策和經濟行為，一般認為是可以被接受和采納的?！?/p>

（二）公共性的流失

具體而言，公共部門的公共性流失原因主要有以下幾個方面：

1、公權效用最大化與個人利益最大化的矛盾。公共選擇學派提出,政府也是理性的“經濟人”,也在追求自身利益最大化。而作為在政府權力機構中代為行使公權力的行政編制人員,雖然是經過人民選舉產生的，但其同時又作為普通的“經濟人”而存在，也存在著最大化自身效用的趨勢,因此他們的個人價值取向也會影響到公共政策的制定。

一般情況下，經濟人假說將人視為完全理性的個體，人為尋求最大的個人私利而行動。作為個體的人如此，作為公共權力行使者的公共權力機構同樣如此。私利的存在使得公共權力機構在社會價值的分配過程中帶有某些部門傾向性，造成公共領域內應有的社會利益受損。此時，公共政策在制定過程中更多地關注權與錢的相互作用，執政者可以通過直接或間接的強制方式迫使對方接受臆想的政策主張。同樣，資本家則可以通過尋租方式來獲取有利于維護和增進自身利益的政策法規。

正如詹姆斯·穆勒所指出的:“毫無疑問,假若把權力授予一群稱之為代表的人,如果可能的話,他們也會像任何其他人一樣,運用他們手中的權力謀求自身利益,而不是謀求社會利益?！边@在現實中往往表現為公權利和政策的非公共化運用,即關系政府自身的利益集團和一些有私心和私利的公務人員以國家和公共利益為代價謀求其自身利益,從而導致公共政策偏離公共利益，公共性出現流失。

2、政府部門內部中央和地方利益博弈。這主要是關于一個全局利益和取義利益的博弈。中央部門發布的政策和文件之所以很難執行，大多數是由于政策的契合程度不夠。而在這種契合度較低的情況下，就出現了地方假執行、不執行、亂執行的情況。由于地方公權力沒有一個具體約束，很多地方政府為了各自的利益，視全國統一發展戰略于不顧，大量實施地方保護。這一方面損害了國家的整體發展戰略，另一方面使公民利益受到嚴重損害，從而產生了所謂的公共性流失。

實際上，對地區性利益集團而言，其之所以參與政策博弈，參與地方與中央政策執行的對抗，主要源于其自身的利益和地方利益相聯系（多為短期利益），而在此情況下又往往與中央的長期利益和可持續利益相沖突，從而導致政策的公共性得不到執行，并產生了大量的效益外溢。

3、公共政策的執行過程出現套利行為。與此同時，不可忽略的一個方面是：在政策落實執行過程中以及政策產生效果后，也存在著切實的公共性流失問題。

關于人情和關系，其在市場中扮演的角色實際上是對公共政策有效性的最大阻礙，甚至在部分地區有人大于法、無關系不辦事的情況出現。在此情況下，政府公共政策的落實淪為腐敗、牟利的權利工具，而公共政策的公共性在政府官員面前完全被漠視，公共性流失也就無法避免。

4、公共政策決策和執行的信息不對稱。在當前社會公共政策的決策過程中，政策的主體意志影響著公共政策公共性的實現。具體說來，政府作為公共政策的決策主體，在制定公共政策時一般采取內部投票決定政策走向的方式，就是常說的內部表決；如果再往外部一些就是考慮智囊團的觀點和意見，而真正的政策作用的目標主體——社會公民不僅被排斥在政策制定的范圍之外，而且對政策的評價往往具有被迫的客觀導向性 （即某政策出臺之后，公民尚未得出其自身評價，主流媒體以及政府宣傳部門就對政策定性并大肆宣揚，大多數公民只能被迫接受），這往往不能切實滿足權利和政策標的主體的需求。因此，政策體現的往往只能是利益集團和精英團體的意志和利益，宏觀方面的公共性仍然外溢。與此同時，在政策執行過程中，由于政策缺乏監督和指導，沒有一個好的權利約束機制和職能監督機構，往往出現“上有政策，下有對策；上有大政策，下有土政策”的現象。

（三）以公共政策為視角的博弈分析

在明確了公共領域和公共性的概念之后，在這里引入在不完全信息條件下政府和社會群體的二元貝葉斯博弈模型。

首先，基于不完全信息的貝葉斯均衡，假設在社會上只要至少有一人愿意支付公共政策的費用 （在事實中多通過公民繳納稅收來作為支付，利益集團的尋租作為政策調節方式），那么公共政策就會提供(無論是正常滿足公眾需求的還是蓄意服務部分團體的)。現在假設這些人對公共政策的估價（效用估計）不同，每個人只知道自己的出價。

那么以 n表示人數，c＞0表示公共物品的費用。如果公共物品得到供給，個人i的收益記為 vi;如果所有社會群體都不支付政策費用 （不管是稅收還是尋租費用），那么所有人的收益都將是0。個人i知道自身對政策的評價是vi，但是不知道其他人的評價。但是，個人知道所有的效用支付評價都是在v0和vi之間，即0≤v0≤c≤v1，并且所有效用函數的概率分布F（v）都是以不超過v的概率而獨立于其他人的效用支付函數的。在這里假設F是連續遞增的函數，則由遞增性可知個人不會對任何介于v0和v1之間的范疇的值賦值0概率（即不可能事件），且連續性說明該函數不會對任何一個人的價值估價賦值大于1（即不會指派正概率）。

那么基于上述假設，考慮構建如下的貝葉斯博弈：

參與者：n個人的集合。

狀 態： 估價的所有截面（v1，...，vn）集合，且對于任意的 i存在 0≤v0≤c≤v1。

行 動：社會中的每個參與者的行動集為{0，c}。

信 號：每個參與者可以觀察到的信號集是其他成員可能估價的集合。每個局中人i的信號傳遞函數為： τi（vi，...，vn）=vi（即每個參與者可以知道自己的估價）。

信 念：參與者i的每個概率分布類型 F（v1）F（v2）...F（vi-1）F（vi+1）…F（vn）到“每個其他參與者的估價至多為vi”這一事件。

支付函數：參與者在狀態（v1，...，vn）中的貝努里支付如下：

0表示社會成員無人支付公共政策費用時候的支付；vi表示如果 i不支付，而其他人支付；vi-c表示如果 i支付 c的支付。

對這個模型進行求解納什均衡。首先需要明白的是，需要滿足一個條件，即對于每一個參與者而言，當且僅當其預期收益大于某個臨界量v*時候才選擇支付。為了使這樣的均衡實現，預期收益小于v*的參與者的選擇必然是不支付。則激勵相容性約束條件是：其他參與者中至少有一個人做貢獻的概率等于其他局中人的支付中至少有一個大于或等于v*的人必定最優地選擇愿意支付 （即現實中往往表現為為了驅動政府政策行為的權力尋租者），即支付為：1-（F（v*））n-1，其中（F（v*））n-1是所有其他的估價至多為v*的概率。因此，如果參與者的預期估價vi，其愿意支付時期的期望收益為vi-c，不愿意支付時的期望收益為：1-[F（v*）]n-1vi。 所以，得出約束條件：即當vi＜v*時刻，參與者i最好選擇不支付；當vi≥v*時刻，參與者支付的條件是

上述兩個條件同時成立的前提下，得到②式：

因此，可以看到滿足②式的①式，此次博弈存在一個納什均衡，即在這個均衡當中，估價至少為v*的每一個參與者，當且僅當v*滿足②式的時候，其才決定行動支付 （如果忽略公共品和準公共物品的國防、教育等政府應當提供的公共福利，而僅僅對于經濟建設當中的公共政策來說，尋租者也是在這個均衡中進行活動）。

必須看到在均衡當中，只有在至少有一個參與者的估價超過v*，且v*＞c時期，公共政策（可視作公共物品）才會被供給。而這往往是尋租發生和公共性缺失之處。政府在經濟建設當中的政策措施除去國有固定資產和國家政策項目投資而言是缺乏彈性以外，大多政策是對于企業和私人資本的彈性政策（即地方部門領導“酌情”而定），這無疑是給公共性的外溢的權利的尋租提供了極其有利的溫床。與此同時，貝葉斯博弈還可以證明，公共政策（視為公共物品）得到供給的概率會隨著總體規模的增加而減小。這也就解釋了公共政策有趨向于服務和表達精英階層和少數特權階層的思維和利益的趨勢。

假設當社會參與者增加時，公共政策（物品）得到供給的概率就是至少有一個人的估價等于v*的概率，即 1-[F（v*）]n。由于 [F（v*）]n是所有人的估價都小于v*的概率，且從②式中我們知道，此概率等于1-。 而其中當 n 增大時，對于任意的 v*，[F（v*）]n-1都是減少的，則v*[F（v*）]n-1也是減小的。因此，若②式成立，則當n增大時v*值必須增大。即在n單調遞增的前提下時，公共政策（物品）得到供給的概率變化依賴于v*值增大時的變化：若是v*的單調減函數，則概率增加;反之若是v*的單調增函數，則概率減小。如果F函數均勻分布，且v0＞0，則是v*的單調增函數，由此得證公共政策（視為公共物品）得到供給的概率會隨著總體規模的增加而減小。

三、結論和政策建議

實踐證明，市場機制是一種有效的資源配置方式,通過合理的市場競爭能夠有效地解決效率問題。但是筆者認為，市場機制的建立有賴于法制和制衡機制的建立。縱觀英美法等西歐發達的資本主義國家，市場的有效性之所以能較為完善的存在，無不依賴于完善的法制和其自身權力機構的彼此制衡。只有當公權力被制約，公權力的執行對象——“理性經濟人”的政府公務員才能有效地參與到行政管理當中，公共性的溢出才會減少。

當前，我國的公共性在上述理論和博弈論分析當中已經證明，公共性的流失和溢出有著其根本性的因素，即公共政策的缺位和服務團體利益的區別（即尋租者和一般社會群眾的利益大小會有所區別）會導致公共決策方面的偏向和私人意志性。這里有以下幾個方面的原因：①政策主體自身的局限性，這主要是源于政府部門自身行政效率的問題；②目標群體利益表達的不充分，這包括訴求渠道和政策決定的參與人不夠廣泛；③政策環境的不夠優越，實際上是政策的代表性和服務對象性范圍較窄。

因此，基于以上公共領域的公共性缺失的多種因素，提出一些政策和建議：

一是構建新型行政文化，倡導服務型和聆聽型政府。針對公共性流失的原因，很重要的一個方面就是公共參與度和感知度不夠，這其中不僅僅是群眾的呼聲和信息傳遞渠道較為狹窄，更多意義上是指政府很少提供、不愿提供甚至不敢提供信息傳遞渠道。因此，為了減少公共性缺失，保證自上而下的信息渠道傳遞順暢是基礎的基礎。

二是完善政策監督和行政責任追究機制。這主要源于政策制定缺乏監督和行政權力的擴張。如此這般，相應的公共政策制定者也會力不從心,所制定的公共政策的公共性可能也因為某方面的壓力而不得不大打折扣。因此，我們所說的公共性流失，一個主要的原因就是行政權力過大，無法被約束，也沒有一個適當的監督體制來限制無限擴張的政府權力。因此，政治體制的改革過程沒有切膚之痛，那么與之對應的市場經濟機制將永遠原地踏步。

張維迎曾經指出，中國當前的問題不是市場運行度過多，而是市場運行水平還在剛剛起步。究其原因，無外乎是市場在行政的干預下，無法按照市場規律來調節資源配置，這自然使得公共資源和政策具有傾向性。因此，為了減少公共性外溢，合理有效地控制行政權力，架構制衡機制是關鍵。

三是完善公共政策的信息傳播機制。這主要是針對政府政策執行的后期效應的監督和管理，基本上可以認為是一種反饋機制。只有好的效果被大多數的公民和政策參與者支持和倡導，政黨的政策才算是一個好的政策，公共性的溢出才會減少。