我國(guó)保障性住房退出機(jī)制研究

●華中科技大學(xué)武昌分校/華中科技大學(xué)管理學(xué)院 吳偉榮 南華大學(xué)經(jīng)管學(xué)院會(huì)計(jì)系 馬玉磊

一、引言

制度的不完善是住房保障建設(shè)亟待解決的重要問(wèn)題，國(guó)內(nèi)學(xué)者的側(cè)重點(diǎn)主要集中于準(zhǔn)入機(jī)制，有關(guān)退出機(jī)制的研究較少。張波、劉江濤認(rèn)為退出的關(guān)鍵在于“資源獲利”的合理產(chǎn)權(quán)退出；魏杰、王韌認(rèn)為應(yīng)促成“高收入者退出，低收入者進(jìn)入”的動(dòng)態(tài)循環(huán)；唐祥忠、陳燕如利用產(chǎn)權(quán)理論構(gòu)建了經(jīng)濟(jì)適用房退出機(jī)制的基礎(chǔ)；趙偉、曾繁杰提出建立獎(jiǎng)懲兼?zhèn)涞谋Ｕ献》勘O(jiān)督機(jī)制和退出機(jī)制的具體做法；韓冬梅通過(guò)博弈分析論證了獎(jiǎng)懲并舉的合理性。

二、保障房住戶合理退出的必然性

保障房的非市場(chǎng)性要求政府付出較高的代價(jià)，政府需要權(quán)衡其投入和產(chǎn)出，將投入限制在合理范圍內(nèi)，政府建設(shè)保障房的前提是讓真正的保障者住進(jìn)保障房。

（一）政府住房保障是一種有限行為。全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委副主任委員賀鏗指出:“完善保障性住房體系，建成群眾滿意的住房雙軌制，這是中國(guó)房地產(chǎn)發(fā)展的戰(zhàn)略方向。”政府的參與一方面有利于滿足社會(huì)困難者的需要，保持社會(huì)穩(wěn)定；另一方面通過(guò)非市場(chǎng)方式增加住房供給，在一定的程度上對(duì)原有的市場(chǎng)投入產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”。政府的保障范圍主要是市場(chǎng)調(diào)節(jié)無(wú)法滿足社會(huì)住房需求的群體，政府直接對(duì)有限量的調(diào)節(jié)不是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的主體。

（二）政府保障的是特定的群體。政府住房保障的目標(biāo)是“居者有其屋”，需要解決這一問(wèn)題的主要是低收入中的住房困難戶，在一定時(shí)期內(nèi)，這可通過(guò)量化標(biāo)準(zhǔn)來(lái)界定。如身體殘疾無(wú)經(jīng)濟(jì)來(lái)源者、家庭收入僅夠維持生存無(wú)剩余購(gòu)房或租房者等。在實(shí)際操作中，地方政府有將這一對(duì)象擴(kuò)大化的趨勢(shì)，如將舊房拆遷者納入保障房范圍，對(duì)企業(yè)改制中的下崗職工進(jìn)行住房援助。如果為減少城市建設(shè)費(fèi)用擴(kuò)大政府保障范圍，會(huì)動(dòng)搖政府保障的根基。

（三）政府保障對(duì)象的動(dòng)態(tài)性。如果有一個(gè)人實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)，就可能改變一戶低收入家庭的收入狀況，因此，勞動(dòng)者的收入是一個(gè)變量，政府保障對(duì)象是動(dòng)態(tài)的。這種動(dòng)態(tài)性增加了保障房政策實(shí)施的難度，一是政府難以準(zhǔn)確下達(dá)保障房建設(shè)計(jì)劃；二是給不同利益主體之間的博弈增加了空間，地方政府可以因?yàn)槊裆鷨?wèn)題爭(zhēng)取中央的額外支持，社會(huì)需求者能夠根據(jù)收入的變化不斷向政府申請(qǐng)住房補(bǔ)貼；三是加大了政府調(diào)節(jié)成本，中央政府需要根據(jù)保障對(duì)象的動(dòng)態(tài)性經(jīng)常調(diào)整住房政策。

（四）保障房保障政策實(shí)施的可持續(xù)性。對(duì)保障者實(shí)行“應(yīng)保盡保”是政府出臺(tái)保障政策的基本目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)必須實(shí)現(xiàn)對(duì)保障者前后一致的認(rèn)定和對(duì)同等的保障對(duì)象實(shí)行統(tǒng)一的保障標(biāo)準(zhǔn)，保持政策的連續(xù)性。政策的持續(xù)實(shí)施需要以非保障者的“應(yīng)退盡退”為前提，一部分受到政府保障的主體由于經(jīng)濟(jì)狀況的好轉(zhuǎn)而成為非保障對(duì)象，政府需要將他們騰出來(lái)的保障房提供給新增加的困難者。

三、我國(guó)保障房住戶退出難的成因

保障房的退出一直是我國(guó)住房保障的難題，保障房住戶退出難的主要原因如下：

（一）我國(guó)低收入家庭多，住房困難戶范圍廣。由于保障房需求隊(duì)伍龐大，我國(guó)政府無(wú)力對(duì)需求者的情況進(jìn)行監(jiān)管，沒(méi)有專門的保障房住戶收入資格認(rèn)定機(jī)構(gòu)、專業(yè)資格審核人員，核定申報(bào)困難家庭的唯一手段是自報(bào)收入、社區(qū)張榜公示，這給非困難戶混入提供了一定的便利，據(jù)上海市一次抽查，不符合條件的申報(bào)廉租房的家庭竟達(dá)16%（葉鋒，2009）。已經(jīng)取得保障房資格的住戶一般不會(huì)輕易放棄既得利益。

（二）低收入家庭收入水平易受市場(chǎng)波動(dòng)。我國(guó)尚處于不成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)階段，社會(huì)分配嚴(yán)重失衡。據(jù)專家估算，我國(guó)目前人均財(cái)產(chǎn)最多的20%人口擁有59.3%的財(cái)產(chǎn)，人均財(cái)產(chǎn)最多的20%的人口擁有65.84%的房產(chǎn)（趙人偉，2007）。全國(guó)約有80%左右的人口在人均收入水平線以下，他們收入不穩(wěn)定，一方面其收入水平在人均收入水平線徘徊；另一方面，我國(guó)就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、小孩上學(xué)等壓力的加大，使得即使超過(guò)社會(huì)平均收入水平的家庭仍對(duì)政府保障房存在較多依賴。

（三）低收入家庭的認(rèn)定缺乏科學(xué)性。我國(guó)對(duì)城市低收入家庭的認(rèn)定主要是通過(guò)工資收入形式進(jìn)行，財(cái)產(chǎn)性收入、家庭轉(zhuǎn)移收入和遺產(chǎn)收入等均未納入統(tǒng)計(jì)范圍。因此，在我國(guó)仍有不少有錢人能夠以低收入家庭的身份申請(qǐng)政府保障房。

（四）我國(guó)沒(méi)有建立保障房住戶退出機(jī)制。要實(shí)行保障房住戶的退出必須建立完善的申報(bào)、認(rèn)定、裁決和懲罰處理等制度。我國(guó)保障房建設(shè)時(shí)間短，制度還沒(méi)來(lái)得及建立。保障房居住主體的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)，管理者和監(jiān)管者的基本職能等都缺乏明確的界定，這也影響了保障房住戶的合理流動(dòng)。

四、我國(guó)保障房退出機(jī)制的分析與設(shè)計(jì)

（一）保障房退出機(jī)制的效果分析。世界各國(guó)（地區(qū)）主要有三種保障房退出機(jī)制：一是德國(guó)、美國(guó)和日本的租金調(diào)節(jié)退出機(jī)制，收入超過(guò)政府標(biāo)準(zhǔn)后，租金調(diào)整為市場(chǎng)租金或更高，由于租金調(diào)節(jié)力度不大，該政策的退出效果不夠理想。二是韓國(guó)和英國(guó)的違規(guī)強(qiáng)制退出機(jī)制，指隱瞞真實(shí)收入和其他條件者強(qiáng)制退出并沒(méi)收騙租所得，這種效果較好。三是新加坡和香港的嚴(yán)厲懲罰退出機(jī)制，隱瞞真實(shí)收入和其他條件者，不僅退出公共住房，還面臨較高罰款或訴訟，這種嚴(yán)厲的退出機(jī)制極大減少了騙租行為，中低收入家庭退出公屋呈現(xiàn)公平有序的狀態(tài)。

目前，我國(guó)保障房的退出方式主要包括三種：一是合同到期主動(dòng)退出；二是合同期內(nèi)違規(guī)出租、閑置和改變用途等，被管理機(jī)關(guān)勒令退出；三是承租人收入變化失去資格。從運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)情況看，合同到期主動(dòng)退出的很少，合同期內(nèi)收入發(fā)生變化主動(dòng)報(bào)告的更少。

（二）保障房退出機(jī)制的制度選擇。基于理論分析和各國(guó)實(shí)踐效果的對(duì)比，我國(guó)保障房退出機(jī)制必須在加強(qiáng)監(jiān)督的前提下，考慮懲罰與激勵(lì)相結(jié)合的制度設(shè)計(jì)。

1.監(jiān)督。在合同期內(nèi)保障房需監(jiān)督兩方面的內(nèi)容：是否超過(guò)收入標(biāo)準(zhǔn)和是否違規(guī)獲利。在我國(guó)現(xiàn)行征信系統(tǒng)條件下，每年動(dòng)態(tài)監(jiān)督每位承租者的家庭收入是不可能的，只能由政府隨機(jī)審查。違規(guī)獲利包括兩種情況，轉(zhuǎn)租獲取差價(jià)和改變用途獲利，可以考慮在新建公租房小區(qū)單元門安設(shè)指紋或臉譜識(shí)別系統(tǒng)，不是原申請(qǐng)人本人就很難進(jìn)入單元門。

2.懲罰。懲罰機(jī)制的設(shè)計(jì)是保障房退出機(jī)制設(shè)計(jì)的重點(diǎn)與難點(diǎn)，應(yīng)該對(duì)不同的違規(guī)行為應(yīng)采取不同程度的懲罰：提供虛假材料騙取保障房資格或轉(zhuǎn)租（售）者，要收回保障房，同時(shí)罰款金額應(yīng)高于審查成本和騙租收益；改變用途的，罰款應(yīng)包括租期內(nèi)市場(chǎng)租金與公租房租金的總差額另加額外罰金1萬(wàn)元以上；逾期不繳納租金的，在信用體系中載入不良記錄①；到期拒不退出公租房的，在過(guò)渡期內(nèi)(6個(gè)月)按市場(chǎng)租金計(jì)算，6個(gè)月后按市場(chǎng)租金的2倍計(jì)算。所有違規(guī)行為均向承租人單位通報(bào)，嚴(yán)重違規(guī)行為利用媒體向社會(huì)通報(bào)。

3.激勵(lì)。懲罰機(jī)制的目的是減少違規(guī)行為，是一種壓力機(jī)制，由于我國(guó)很長(zhǎng)一段時(shí)間都面臨法律制度不完善、收入監(jiān)管困難的局面，因此還需建立推力機(jī)制，推動(dòng)承租者主動(dòng)退出。未來(lái)保障房管理可從以下幾方面完善激勵(lì)機(jī)制:一是通過(guò)稅收優(yōu)惠政策鼓勵(lì)承租人主動(dòng)退出，比如在合同期內(nèi)主動(dòng)退出的家庭今后購(gòu)買經(jīng)濟(jì)適用房或商品房，給予一定稅收優(yōu)惠；二是在合同期內(nèi)提前退租的發(fā)放租金補(bǔ)貼②。

總之，無(wú)論是保障房的自愿退出還是強(qiáng)制退出，都必須考慮國(guó)民的道德素質(zhì)和文化淵源，建立合理的經(jīng)濟(jì)懲罰與激勵(lì)機(jī)制，設(shè)計(jì)具有可操作性的保障房管理政策。

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注釋

①?gòu)堛懱岢霾扇⌒庞每ㄖЦ斗孔猓凶馊擞馄谖唇粚⒂胁涣夹庞糜涗洝?/p>

②獎(jiǎng)勵(lì)金額為商品住房與公租房月租金之差的6倍，相當(dāng)于給予承租人6個(gè)月的過(guò)渡期。

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蔡玉峰.2009.廉租房住戶退出機(jī)制探討［J］.管理世界，10：11-16。