基于農民滿意度視角的土地綜合整治實證研究——以山東省墾利縣為例

唐 欣，王曉玲，林艷麗，邵長勇

（1.山東農業工程學院科研處，山東 濟南 250100；2.山東農業工程學院國土資源與測繪工程系，山東 濟南 250100；3.中國農業大學工學院，北京 100083）

土地綜合整治是國家經濟發展到一定階段的必然選擇，是從單一目標的土地整理向綜合目標的土地整治的升華。目前土地綜合整治已成為統籌城鄉發展、解決“三農”問題、保證糧食安全、節約集約用地的重要舉措[3]。農村土地綜合整治的根本目的是為了加快新農村建設，最終是為廣大人民群眾謀利益，在土地綜合整治中，要以農民的利益為核心，堅持農民滿意為標準[4]。但是在實際實施過程中，由于普遍采取政府主導的模式，農村參與程度有限，造成政府的供給和農民的實際需求不對等，盡管政府對土地綜合整治投入很大，但作為成果“受益人”的農民往往不買賬，由于農民處于被動接受的地位，實際效果卻沒有想象中的理想。

關于土地綜合整治理論研究的方面，大部分專家學者僅從土地整理和土地綜合整治項目本身進行了研究，從農民滿意度角度對其進行深入研究的成果還很少，如何找到一個讓農民滿意的評價體系來反映土地綜合整治的成果成為當務之急。本文在全面了解國內土地綜合整治建設情況的基礎上，以山東省墾利縣土地整理項目為例進行實證研究，通過實地調研、查閱資料、問卷調查收集研究所需要的數據等，對土地綜合整治農民滿意度進行綜合評價。基于農民滿意度視角的土地綜合整治實證研究，對于豐富和發展土地綜合整治理論，積極建立土地綜合整治的長效機制，良好實現土地綜合整治為廣大人民群眾謀利益的最終目標，具有重要意義。

1.墾利縣土地綜合整治項目區概況

1.1 項目區現狀

山東省墾利縣地處黃河入海口、勝利油田腹地，屬三角洲地貌，地形起伏不大，高程大都在7.9-8.2米左右。區內地貌類型主要有二種：一是淺平洼地，屬零星分布，且分割凌亂，雨季易成懈澇。二是微斜平地，為緩崗與淺平洼地過渡型，遍布區內各部。區內地下水礦化度高，目前尚不能利用，地表淡水來源主要為引黃灌溉和大氣降水，缺少植被覆蓋、沒有灌溉條件的旱地逐步堿化。大氣降水年際變化大，年內分布不均勻，加之黃河斷流及流量變小等原因，給土地的開發利用帶來一定的影響。墾利縣經濟發展迅速，產業結構不斷優化，“工業強縣”戰略為深化土地利用提供了強有力的保障。截至2007年底，全縣人口21.5萬人，轄區總面積3306101.8畝。其中，農用地年末面積為1331647.1畝，年內合計凈增3868.7畝。建設用地年末面積為341800.7畝，年內合計凈增建設用地1760.3畝。未利用地年末面積1632654畝，年內凈減少5629畝，經過開發變更為耕地3186.6畝，變更為其他農用地786.5畝，建設占用1655.9畝。

1.2 項目區土地綜合整治建設任務完成情況

本文選取2006-2009年墾利縣八大土地整理項目區作為直接研究對象，其分別為墾利縣黃河農場四分場土地整理項目、墾利縣勝坨鎮巴東片土地整理項目、墾利縣董集鄉秦薛片土地整理項目、墾利縣西宋鄉西宋片土地整理項目、墾利縣永安勝利片土地整理項目、墾利縣郝家鎮張王片基本農田整理項目、墾利縣墾利鎮六村片基本農田整理項目、墾利縣黃河口鎮廣林片土地整理項目。

總體看來，八大項目均嚴格按照規劃設計要求，按時保質保量完成任務，期間，共完成土地平整1019.34公頃，土筑斗渠長25591.3米，土筑農渠長,85033米；完成斗溝開挖長40978米，農溝開挖長,106460米；結合溝、路修建各種規格的水工建筑物共計375座；設計新建生產路共計238968米，完成林網種植86475株。此外，水資源利用率由原來的不足50%提高到80%以上，最高可達98%，有效增加灌溉面積且每年都可以節約大量的水資源。

通過對田、水、路的綜合整治，各項目區均形成了“土地平整、溝路渠成網”的農地結構，達到了“旱能灌、澇能排、堿能改、旱澇保收”的農田標準。通過土地整理，項目區的鹽堿地將整理為標準農田，共新增耕地211公頃，項目區做到了旱能灌、澇能排，并通過引水壓堿，改良土壤，大幅提高項目區內耕地總產值增加率，八大項目區共可實現年增凈收入500.97萬元，靜態投資收益率高達25.23%，項目資金回收年限不足4年，經濟效益顯著。通過整治，不僅提高了土地利用率，增加了耕地、園地面積，增強了抵御自然災害的能力和農業發展的后勁，產生了良好的經濟效益、社會效益和生態效益，而且極大的改善了項目區群眾的生產、生活條件。

2.土地綜合整治項目區農民滿意度調查與分析

2.1 問卷設計

2.1.1 問卷調查的內容

調查問卷的內容包括三個方面，第一方面是關于農民基本情況調查，包括性別、婚否、年齡、受教育程度、居住地。第二方面是關于土地綜合整治項目中農民滿意度影響因素的調查，分為項目滿意程度調查和項目重要程度調查2個方面，涉及23個項目，其中包括農民年純收入情況、勞動生產率情況、土地利用情況、新增耕地可供養人數、中低產耕地情況、權屬機制完善程度、農民耕作習慣破壞程度、農村道路面積情況、復種指數情況、農村人口脫貧情況、水土流失治理情況、旱澇災害控制情況、易澇耕地改良情況、鹽堿耕地改良情況、水域面積、土壤有機質、農田林網化情況率、有效灌溉面積情況、綠色植物覆蓋情況、居民點綠地覆蓋情況、環境質量改善程度、農田小氣候優化程度和景觀功能改善程度。第三方面是互動式征求意見，目的是想給被調查的農民一個自由發表意見的機會，通過此項設置可以收集到以上2各方面不包含的、或者遺漏的農民對土地綜合整治工作的其它的意見及建議。

2.1.2 問卷調查的計分方法

為了便于項目區農民填寫答案以及后期數據統計處理，項目滿意程度調查和項目重要程度調查在填寫時均采用封閉式問答，采用4級李克特標度法，分別為“非常滿意”、“滿意”、“一般”、“不滿意” 等 4個等級及 “很重要”、“重要”、“一般”、“不重要”等4個等級，其正向到負向依次賦予分值 4~1分[5]。

2.2 問卷調查

2.2.1 調查對象

本次調查以墾利縣2006-2009年期間土地綜合整治項目實施片區的農民作為調查對象，調查范圍覆蓋了黃河農場四分場、勝坨鎮巴東片、西宋鄉西宋片、永安勝利片、郝家鎮張王片、墾利鎮六村片、黃河口鎮廣林片等8個項目片區村，于 2013年 3月至 2013年5月期間，共發放350份問卷，實際收回調查問卷 329份，調查問卷的接受率為94.0%；在收回的329份問卷中，實際有效問卷為 301份，調查問卷的有效率為91.5%。

2.2.2 抽樣方法

本次調查主要是采取走村串戶、入戶調查的方式，與農民進行面對面的交訪談。為確保問卷的回收率和有效率，本次調查問卷均采用當場發放填寫、當場回收的形式。在被調查農民填寫問卷過程中，為了減少外在的干擾因素，盡可能提高調查問卷的可信度，調查人員不對被調查農民的看法提出任何意見和評價。

2.2.3 項目滿意情況統計

收集農民對土地綜合整治項目滿意調查情況，然后匯總，再對各項目進行評價，具體情況見表1。

根據表1被調查農民對土地綜合整治每一個項目的滿意程度評價，以及每一個評價項目所對應的分值，計算出每一個評價項目的平均得分情況。滿意度分值計算公式如下:

式中:Pi——被調查農民對第i個指標的滿意度；

Xj——滿意程度等級為j時對應的分值；

Yij——第i項指標的滿意程度為j級時的被調查農民占總調查農民人數的比例[6]。

根據以上公式計算，所得的各項指標滿意度及相關排序如下（見表 2）。

表2反映了各評價指標農民滿意度的排序以及農民滿意度的平均水平，從表中可以看出，滿意度平均水平為2.88，復種指數、農村道路面積、農田林網化、農民耕作習慣破壞程度、中低產耕地改造、土地利用情況、勞動生產率情況、綠色植物覆蓋情況、環境質量改善程度、景觀功能改善程度、農田小氣候優化程度等11項評價指標滿意度分值高于滿意度平均水平，說明這11項評價指標達到了農民的期望，農民認可度較高，說明農民的滿意度高。

水土流失治理、新增耕地可供養人數、易澇耕地改善、土壤有機質、有效灌溉面積、水域面積、權屬機制完善程度、居民點綠地覆蓋情況、農村人口脫貧、鹽堿耕地改良、旱澇災害控制、農民年純收入等12項評價指標滿意度分值低于滿意度平均水平，說明這12項評價指標與農民期望還有一定差距，需要對其進行進一步改進，不斷提高農民滿意度水平，讓農民認可。

2.2.4 農民滿意度綜合評價

1、部分社會效益指標農民滿意度較高，包括復種指數、農村道路面積、農田林網化、農民耕作習慣破壞程度、中低產耕地改造、土地利用情況、勞動生產率情況等，說明通過土地整理切實提高了農民的勞動生產率，使廣大農民切身感受到土地整理是一項為老百姓辦實事的事業，從主客觀方面保證了農民較高的總體滿意度。

2、生態效益指標也具有較高的滿地度分值，包括綠色植物覆蓋率、環境質量改善程度、景觀功能改善程度，農田小氣候優化程度等，說明廣大農民對土地整理環境條件的改善比較滿意。

3、部分社會效益指標和經濟效益指標農民滿意度還沒有達到平均水平。農民年純收入、農村人口脫貧、旱澇災害控制、鹽堿耕地改良等指標農民滿意度較低，說明農民對于提高和穩定收入，改善生產條件還有較高的要求，還需要有持續的后期投入。

3 項目建設經驗、存在問題及改進措施

3.1 項目建設經驗

這8個項目進行綜合整治示范，與以往的土地整治相比，有以下幾個新特點：一是將土地整治工作由部門行為上升為政府行為，按照“政府主導、部門聯動、統籌安排、整體推進”的方式進行，進一步強化了各級政府和部門的責任；二是將農用地整治與農村建設用地整治結合起來，實行綜合整治，拓展了工作內容；三是由分散布局向整體連片整治轉變，改變了過去項目小、標準低、布局散的狀況，有利于提高項目整體質量和水平；四是將分散投入向集約投入、集中使用轉變，有利于發揮各種涉農資金的疊加效應[7]。

3.2 存在的問題

1、要尊重農民意愿，把群眾滿意擺在首位。開展土地綜合整治工作，要把農民群眾作為項目實施的主體，要加強宣傳引導，提高廣大農民群眾積極主動性，讓農民真正認識到土地綜合整治的好處，讓農民群眾真正參與到土地綜合整治工作的決策中來。規劃決策要綜合考慮各方面因素，充分征求群眾意見，取得群眾的理解和支持；組織實施要程序規范、公開透明，主動接受群眾監督；補貼安置要把政策落實到位，不與農民爭利。

2、土地整理過程中部分措施技術手段沒有達到最優。例如，節水措施不是很先進，因噴灌、滴灌等節水灌溉設施的投資大、要求高，所以項目區仍舊采用大水漫灌的方式，水資源尚沒達到最佳節約利用效果。土壤改良缺乏專門的生物措施，地力培肥和土壤改良需要較長時間的后續投入，將在一定程度上影響項目區的效益。

3、項目效益評價中更加突出經濟效益。由于社會效益及生態效益本身所固有的難于量化、滯后等特點，使得項目區在效益評價過程中均更加注重對經濟效益的衡量，對于影響農民滿意度的其他指標評價不夠規范。

3.3 改進建議

1、要尊重農民意愿，把群眾滿意擺在首位。開展土地綜合整治工作,要充分認識到農民群眾的主體地位,要重視宣傳引導，提高廣大農民群眾積極主動性，讓農民群眾真正參與到決策中去。規劃決策要綜合考慮各方面因素，充分征求群眾意見，取得群眾的理解和支持；組織實施要程序規范、公開透明，主動接受群眾監督；補貼安置要把政策落實到位，不與農民爭利。

2、要保護好鄉土風情，突出地域特色。項目區內社區建設不等同于城市建設,在改善農民生活生產環境的同時，要注重保持傳統習俗，充分保護和挖掘鄉土風情,生動展現農村特色風貌。對規劃區內的農村社區布局、配套設施建設要因地制宜，對樓層、戶型要科學規劃設計，真正做到符合農民生產生活的需要；要搞好社區生產和生活服務設施建設，為后續社區管理打好基礎。

3、切實提高土地級差收益，支持新農村建設。嚴格落實各項政策，注重新型農村社區的長遠發展，節余的用地指標應優先用于農村住宅、農村公共服務設施和基礎設施建設。同時要拿出一定的節余指標用于土地收益高的經營性用地，以便提高級差收益，保障農民利益。

4、重視農民滿意度測評工作，形成長效機制。在土地綜合整治工作中，農民不僅是成果的受益者，更應該是檢驗者。政府應該重視土地綜合整治農民滿意度測評工作，應該將其作為一項配套工作來抓，盡快制定相應的測評標準和規范。在土地綜合整治后，及時組織第三方測評機構開展農民滿意度測評，收集農民對土地綜合整治工作的認可度和滿意度情況，掌握人民群眾的真實意愿，解決農民反映的突出問題，及時調整政策，使土地綜合整治效益盡可能的最大化，同時也可以為政府下一階段的工作提供決策參考。

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