中國海上執法力量變遷記

本刊記者 邢 丹

每次海上執法力量的發展變遷，都是國人海洋意識的進一步提升。

日前，隨著國家重新組建國家海洋局，以及國家海洋局將以中國海警局名義開展海上維權執法消息的披露，位于北京市復興門的國家海洋局大門西側的中國海監總隊的牌子，不久將被換成中國海警局。觸摸厚重的中國海上執法的歷史年輪，海洋留下的記憶，都深深鐫刻在每一個關心中國海洋事業的人的心里。從空白到璀璨，每次海上執法力量的發展變遷，都是國人海洋意識的進一步提升。

現代海洋管理的萌芽

自古以來，國內重陸輕海的觀念，讓舟楫之便、魚鹽之利，始終難與寸土寸金的陸地相匹敵。為全面了解我國海洋發展基礎，1958～1960年國家科學技術委員會海洋組發動全國力量，采取中央和地方多部門聯合的方式進行了一次全國大普查活動，對中國周邊海域進行第一次摸底。這奠定了建國后相當長的時期內，除了傳統海洋產業以外，其他的海洋工作主要是對海洋環境和資源開展調查研究，而且主要是由國家進行部分海域的礦產資源勘探與開發實驗工作。

淡薄的海洋意識，使國內海洋的管理工作被忽略，就連海洋管理責任部門在海上的權責范圍，也多是從陸地上延伸而來。1950年6月召開的全國關務會議批判了在帝國主義把持下的舊中國海關包攬沿海沿邊一切查私職權，實際上控制了中國邊防的做法，確定了海關查私工作與邊境國防力量分工配合的方針。而農業部除了負責陸地上的漁業外，海洋的漁業也歸其管理。1956年成立水產部，設立了漁政司，其主要職責是保護水產資源、管理漁船、解決重大漁業糾紛，發放漁貸、征收漁業稅、研究漁區合作社收益分配等經濟政策。雖然漁政管理工作此時才真正開始起步，但仍沒有漁業執法專門隊伍和裝備。公安部除了負責陸上交通安全，還要應對重要海防區治安管理急需，因此海巡工作應運而生。1953年經政務院批準，在交通部下設中華人民共和國港務監督局，同時在沿海港口設立港務監督機構，以“中華人民共和國港務監督”的名稱對外統一行使海上交通安全監督管理職能。1956年，交通部設立船舶登記局，作為國家對運輸船舶實施技術監督和辦理船舶入級的機構。1958年更名為船舶檢驗局，并在沿海、長江主要港口和香港分別設立船舶檢驗分局、船舶檢驗處和遠東船舶檢驗社，主要負責國際航行船舶、外籍船舶、海上設施、船用產品以及國內沿海和內河主要干線船舶的檢驗。

這種簡單復制陸地行業（產業）管理的做法，勾勒出我國海洋工作最原始的萌芽狀態。但是由于海上工作局限性較大，所涉及的內容不多，因此，雖然海洋工作也有一些矛盾，但并不突出，對全局的國家統籌協調需求并不迫切。國家海洋局的建立就是最好的例子。1963年，29位專家上書黨中央，建議加強我國海洋調查監測等協調管理工作。專家們的意見得到了黨中央和國務院的認可，經過第二次全國人大審議批準，1964年7月，國家海洋局正式成立。作為國務院組成機構的國家海洋局，設置之初由海軍代管。我國從此有了主管全國海洋工作的行政機構，也標志著我國海洋管理進入了專門化時期。同年12月7日，海軍司令部、政治部正式發出通知，將海軍海洋研究所等3個單位劃歸國家海洋局，并從1965年1月1日起由國家海洋局實施全面領導，海軍海洋研究所承擔海軍的海洋調查科研任務不變。當時成立國家海洋局的指導思想，主要在于解決海洋調查、觀測和調查船、海洋站的統一管理，避免分散、重復帶來的損失和浪費，同時也可以進一步加強基礎性的海洋服務工作。所以，國家海洋局雖然是國務院的直屬機構，但性質卻是我國海洋事業性服務部門，沒有授予管理全國海洋工作的職能與職責。對此，盡管后來有人屢次提出建議，把國家海洋局的基本性質與職能調整為全國海洋工作的管理機構，但終因條件不成熟，機構職能的轉變未能實現。

“三龍”出頭

中國海監總隊的牌子不久將被換成中國海警局

1978年，改革開放的春風蔓延到海上，極大刺激了海洋資源和空間的開發利用，我國海洋形勢發生了根本性的變化，一些新的海洋產業，如海洋石油天然氣、海洋鹽化工、海水養殖、海水淡化與綜合利用、海洋旅游和可再生能源利用等蓬勃發展起來。據資料顯示，當年中國的進出口總額為206億美元，而海洋運輸承擔了其中80%以上的貨運量。另外，依托海洋或部分使用海洋的沿海工業急劇增加，隨著開發利用的同時也共生、伴生了大量的環境與資源方面的問題。在此期間，我國海洋權益也遇到了嚴峻的挑戰。我國海洋需要加強綜合管理，海洋開發利用活動需要加強統籌協調，以保證有效地開發利用我國管轄區域的各類資源，以及近海與海岸帶的寶貴空間，有力地捍衛我國海洋國土和海上合法利益。由于認識到這一客觀形勢，1980年9月29日，國務院、中央軍委［1980］250號文件批轉國家科委和海軍《關于改變國家海洋局領導體制有關的問題的報告》，國家海洋局從1980年10月1日起由海軍代管改為國家科委代管。1982年國務院賦予國家海洋局負責組織協調海洋有關工作的新職能。此后，國家海洋局大力建設基礎設施，初步形成了以海洋管理和公益服務為主的業務體系，組織制定了《中華人民共和國海洋環境保護法》等法律法規，加強了對海洋環境的監測、監視和管理。

《海洋環境保護法》的批準、公布，在法律上第一次把國家海洋局確定為國家海洋管理部門，它通過法律改變國家海洋局的機構性質，明確為國家行政職能部門，海洋局隨著改革的大潮進入國家行政級別。而這也為海監的誕生奠定基礎。據曾任國家海洋局環境保護辦公室處長的李鳴峰介紹，為了實施《中華人民共和國海洋環境保護法》的生效，分別組建海上巡航監視的船隊，并于1982年在北海、南海分局分別舉行了隆重儀式，歡送中國海監船同時從青島、上海、廣州出海巡航、監視。1984年10月9日，彭真委員長為管理海洋的執法船、飛機題寫——“中國海監”。

與此同時，經過漫長的發展，中國漁政管理在此時迎來了新的發展機遇。1978年成立了國家水產總局，下設漁政局，主管水產資源繁殖保護、漁航安全、漁船檢驗和漁業電信工作。這才有漁政、漁港監督和漁船檢驗等真正漁政管理意義上的工作內容，漁政管理體系初步形成。國家除了加強對海洋漁業的立法之外，在機構建設上，設立了主管漁業和漁政的漁業局，隸屬農業部。漁業局下設漁政漁港監督管理局、漁業船舶檢驗局，并在黃渤海、東海和南海設立了三個直屬漁業局的海區漁政局。此外，沿海各省市和地縣也都設立了水產行政主管機構和相應的漁政管理機構。漁業管理的加強，造成了今天規模龐大、職能廣泛的中國漁政執法隊伍。根據形勢的變化和海洋漁政管理工作的需要，在1983年經國務院批轉的全國海洋漁業工作會議報告中，決定將三個海區漁業指揮部改為農牧漁業部直屬單位，加掛海區漁政分局的牌子，代表國家管理各海區漁政工作。1985年農牧漁業部正式下達文件，對指揮部的機構、任務作了調整，主要職能開始從生產指揮型轉變為漁政管理服務型，并逐步強化漁政管理職能，海區的漁業指揮船也改名為漁政船。可以說1986年以后，依法興漁，強化管理，漁業生產新秩序開始形成。1988年海洋的傳統力量、海洋漁業的主管部門——農業部漁業局成立。

同樣在這段時期，隨著我國實行對外開放政策，廣東、福建一帶尤其是和香港毗鄰地區的群眾進出境活動變得頻繁起來。由于國內生活用品緊缺，內外差價較大，出現了以廣東、福建沿海地區為主的海上走私活動，并且海上治安也成了問題，違法犯罪活動嚴重。對此，黨中央、國務院、中央軍委指示公安部“要加強海上巡邏隊和邊防派出所的建設,以便更好地承擔起經常性的維護沿海治安和查私任務”。公安部遵照國務院、中央軍委的指示,部署部邊防局組建海上巡邏隊伍的工作。1982年，海軍抽調一部分人，組建海上公安巡邏隊，1988年更名為海警，歸公安邊防領導。作為公安部直接領導的一支海上武裝執法力量，主要擔負維護國家領海主權和海洋權益，行使國家行政管理權，維護海上治安秩序，服務經濟建設發展等職能。鑒于其所擔負的任務，并在中國海上執法體系中所占的地位和能力也是首屈一指，故也被稱為中國的“海岸警衛隊”，在對外交流中常常扮演協調和牽頭的角色。1983年,三警合并成武警總部,各省成立武警總隊,海巡大隊隨邊防歸屬其建制。1985年以后,各省區海巡大隊相繼改稱為海巡支隊,中隊改稱為大隊。1987年6月,公安邊防體制調整后,海巡支隊歸建省公安廳邊防局,改稱為海警支隊。

“五龍”治海

1998年，在我國政府行政體制改革進一步深化的同時，整個政府改革的重點確定為政府職能的轉換，我國現行的海上執法管理體制也在其推動下日趨完善。1998年，國家海洋局劃歸國土資源部管理后，國務院正式確定國家海洋局為國務院管理海洋事務的職能部門，同時原有分散的海洋行業管理得以保留。雖然國務院繼續保留國家海洋局建制，但對其性質和任務進行了徹底調整，將原事業性服務部門的性質轉變為管理全國海洋事務的職能部門。職責任務調整為綜合管理我國管轄海域、實施海洋監測監視、維護我國海洋權益、協調海洋資源合理開發利用、保護海洋環境，組織海洋公共事業、基礎設施建設和管理等職能職責上來。國家海洋局在管理職能上發生了重大轉變，實現了由以管理海洋調查科研為主向綜合管理全國海洋事務的飛躍，“海洋國土”綜合管理的意味漸濃。1998年10月19日，中央編委辦公室批準國家海洋局正式設置“中國海監總隊”，海區、省市中國海監隊伍開始有了一個名正言順的總部指揮機關。隨著執法職能的不斷增加，隊伍規模迅速拓展，中國海監隊伍目前共有3個海區總隊，11個省（區、市）總隊、96個直屬和地市支隊，206個大隊，現有著裝人員9000余人。

伴隨著國民經濟社會的迅猛發展，中國外貿進出口量增長迅速，水運事業隨之不斷繁榮，這對水上安全管理工作提出了新的要求。此前，我國延續著計劃經濟體制下的水上安全管理模式，存在著‘一港兩監’的情況——中央和地方分別管理水上安全。隨著市場經濟的發展，這種體制和分工帶來的弊端越來越明顯。一方面，它導致水域分割，政出多門，監管不力，嚴重影響了水上安全監督的執法力度和執法隊伍的形象；另一方面也造成機構重復設置，基礎設施重復建設，浪費了人力、財力和物力。為了更好地使水上安全管理在服務國民經濟建設、促進航運發展、保護水域環境、維護國家主權等方面發揮重要作用，1998年，經國務院批準，中華人民共和國港務監督局（交通部安全監督局）與中華人民共和國船舶檢驗局（交通部船舶檢驗局）的部分管理職能合并組建中華人民共和國海事局（交通部海事局），為交通部直屬機構，實行垂直管理體制，根據法律、法規的授權，海事局負責行使國家對水上安全和防止船舶污染的監督、船舶及海上設施的安全檢查、航海保障管理和行政執法，并履行交通部安全生產等管理職能。單從人數上看，海事局兩倍于公安邊防海警，從擔負的任務和職責來看，海事局也確實是僅次于公安邊防海警的重要海上執法力量。

外貿繁榮帶來了船隊興起，同時走私活動也再掀高潮，范圍廣、走私數額巨大、暴力抗拒緝私事件不斷發生，社會反響極其強烈。1998年，針對當時嚴峻的反走私形勢，黨中央、國務院作出決定：改革緝私體制，組建海關緝私警察隊伍。1999年，海關總署走私犯罪偵查局成立。海關緝私警察組建之初，走私犯罪各項罪名的認定與適用法律存在較多的空白地帶，相關制度的完善十分緊迫。為此，1999年，海關總署聯合最高人民法院等5部委下發了《最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部、海關總署關于走私犯罪偵察機關辦理走私犯罪案件適用刑事訴訟若干問題的通知》，該通知是海關緝私部門適用刑事訴訟法的基本規定。2001年，海關總署與最高人民檢察院公訴、偵監廳和最高人民法院刑二庭協商確立了聯席會議制度，依托聯席會議機制，協商解決了很多執法辦案中法律疑難問題，在實踐中收到了良好效果。同時，海關總署緝私局還從加強內部基礎制度建設入手，建章立制，有效規范海關緝私警察執法行為。針對刑事執法質量考評、采取強制措施、案件材料流轉等制定了具體的操作規定。從辦案的程序到處罰的標準都進行了規范，進一步保障了海關管理相關人的合法權益，增強了執法的透明度和公信力。

可以說，中國五支海上執法力量的出現，在一定時期內對中國海洋事業的發展起到了舉足輕重的作用，但是進入20世紀以來，隨著國際國內形勢的不斷變化，中國分散的海上執法力量暴露出了其它的弊端，使得中國海洋安全形勢不容樂觀，尤其是面對島礁被侵占、資源被掠奪、國家尊嚴受侵犯時，無不讓國人義憤填膺。

目前，我國在海上擁有行政執法權力的部門包括海監、海事、海關、漁政和公安邊防等，這一局面被戲稱為“五龍鬧海”。各個涉海機構分別隸屬海洋、交通、海關、農業、公安、環境等系統，各自管轄的領域包括海洋的使用、海上船舶和建筑物安全、漁業、環境保護等。各個部門分工雖然大致明確，但職權上仍存在一定重疊區域。多頭管理的現狀，給“管海”、“用海”的具體工作帶來很多不便。從對外維護海洋權益的角度看，多個部門同時“管海”，反而分散了國家投放于海洋事業的資源一一人力、財力、裝備、基礎設施甚至行政資源，從而導致不能形成拳頭重擊侵害我國海洋權益行為。因此，面對這種被動局面，統一海上執法力量，盡快建立中國海岸警衛隊的呼聲一浪高過一浪。

2013年3月10日，對于關心海洋事業發展的國人而言，是一個重要的日子。這一天，《國務院機構改革和職能轉變方案》正式披露，國務院將重新組建國家海洋局，推進海上統一執法，國家海洋局將以中國海警局名義開展海上維權執法。至此，“五龍治海”實現“四龍歸一”。