中外海上執法透視

本刊記者 張向輝

我國海上執法隊伍總人數為世界之最，但卻陷入了海上維權不利的被動局面。

近年來，中國東海、南海風云不斷，中國提出的“擱置爭議、共同開發”原則遭遇嚴峻挑戰，海上正當權益面臨被蠶食的危險。那么，對比其他國家的海上執法體制、機制和海上執法力量，中國存在哪些異同，有哪些經驗可以借鑒，中國海警局的未來之路又將如何行進？

海上執法機制對比

從隸屬關系上來看，有的國家的執法力量隸屬于行政部門，有的隸屬軍事部門。隸屬于行政部門的，如美國海岸警衛隊隸屬于國土安全部；日本海上保安廳歸國土交通省；加拿大海岸警衛隊原隸屬于運輸部，前幾年改歸漁業與海洋部管；韓國海洋警察廳隸屬于海洋水產部；英國皇家海岸警衛隊是海事和海岸警衛局的一部分，在交通部領導之下；澳大利亞海岸巡防隊隸屬于澳大利亞海關署；德國海上執法力量屬于聯邦邊防保護警察和海關及交通部門等。隸屬于軍事部門的，像瑞典海岸警衛隊隸屬于國防部；荷蘭海岸警衛隊隸屬荷蘭皇家海軍；印度海岸警衛隊原隸屬于印度國防部，由海軍直接指揮，現為獨立的準軍事組織；菲律賓海岸警衛隊由國防部長管轄，其司令由海軍高級軍官擔任；特里尼達和多巴哥海岸警衛隊隸屬于陸軍（該國只設陸軍）等。

從管理體制上來看，世界各沿海國家并不一致，有的是由一個部門集中統一的執法，有的是由多個部門分別執法。大多數國家采取的是集中統一的海上執法，采用各個部門分散執法方式的只有少數國家。

從執法方式來看，世界沿海國的海上執法力量主要可以分兩大類，即由單獨執法機構實施的集中統一執法和多個部門所屬多個執法機構實施的分散執法。集中統一執法又可分為兩種類型，一是行政部門執法，二是軍隊執法。

行政部門執法這種體制多由一個政府部門主管，執法隊伍為該部門的下屬單位或掛靠單位。目前，世界上許多沿海國家，都擁有統一的海上執法力量，在海上由一個機構執法，一般都隸屬于或掛靠在政府的某個行政部門。如美國、日本、韓國、加拿大、瑞典、荷蘭、冰島、意大利、印度、越南、菲律賓、巴勒斯坦、阿根廷、科威特、牙買加、厄瓜多爾、委內瑞拉、墨西哥、以色列、新加坡等國，都擁有統一的海上執法力量。盡管它們名稱不盡相同，如美國稱海岸警衛隊，日本稱海上保安廳，韓國稱海上警察廳，但其職能都大同小異，類似于美國的海岸警衛隊，職責范圍包羅萬象，幾乎涉及所有涉海部門的工作。這些海上執法力量，顧名思義，只具有執法的權限，而不具有司法權限。對海上違法人員和違法行為，它們都有抓捕或制止的權力，極少有處理的權力（英國海岸警衛隊有對違法者提起訴訟的權力）。如果他們抓捕到走私、販毒人員，就交給海關處理；環境保護事件由負責海洋環境保護的部門處理；漁事糾紛由漁業主管部門處理等等。

至于采用軍事執法的國家，是指這些國家的海上執法由軍事部門管理，執法任務由軍隊承擔。例如葡萄牙海軍和空軍承擔海上和空中巡邏及偵察走私；冰島的海岸警衛隊海岸勤務警衛隊既負責國家的國防，又承擔同其他國家海岸警衛隊類似的職責；巴西由海軍執行海上執法任務；古巴的海岸警衛隊是典型的海岸衛隊，只負責沿岸緝私；智利海上航行、緝私、海洋科研、海上巡邏及執法等均由海軍負責；朝鮮的海上執法力量是邊防軍和警察；泰國的海上執法以海軍為主。其他國家例如伊朗、沙特阿拉伯、馬耳他、丹麥、阿根廷、約旦、特立尼達和多巴哥、海地、尼加拉瓜等國也是如此。他們既是海上的武裝力量，又是海上的執法隊伍。

與集中統一海上執法相對的，則是分散執法。有的國家由多個部門執法，其中包括軍隊。如德國的海上執法部門有聯邦邊防保護警察和海關、船舶交通警察等；葡萄牙由海軍負責海上巡邏，空軍承擔空中巡邏和偵察走私、海洋事故和非法捕魚，內政部設有稅務警察，國防部設有海上警察和港口管理局等。泰國在海洋方面，由海軍負責全面工作，由海軍、海警和海關負責緝私，船舶事故由港務局負責處理，涉外漁事糾紛由海軍負責處理，海洋污染由港務局負責處理；印度尼西亞負責海上執法的部門主要有海洋與漁業部、交通部、海關、警察和海軍等；馬來西亞負責海上執法任務的主要有海洋警察、海軍、皇家海關及國稅局、交通部以及科學技術及環境部。

縱覽全球各沿海國，盡管由于政治制度、經濟發展水平、地理條件以及海洋發展階段存在差異致使各國的執法機制不盡相同，但集中型執法機制是眾多沿海國家的選擇。同時，擁有強大的海洋執法力量已成為共同特征，同時也是世界各沿海國在海洋執法領域的主要發展方向。

中美日韓海上執法力量

在世界范圍內，美國是世界各國海岸警衛隊的鼻祖，是當今許多國家海上執法隊伍建設的典范。美國海岸警衛隊是美國五大武裝力量之一，隸屬當今美國聯邦政府最大的部——國土安全部，是唯一不受國防部制約的一個部門，是美國海上唯一擁有海洋綜合執法權的機構。美國海岸警衛隊自成立起經過了200多年的發展歷程，其海洋執法能力逐步增強，目前已形成了五大基本使命，包括國土防衛、海上治安、海上安全、海上交通以及海洋資源與環境保護，幾乎涉及到了美國海洋事務的方方面面。與此同時，保護美國領土完整、維護美國陸地和海洋權益也是美國海岸警衛隊的職責之一。2003年，美國海岸警衛隊在歸屬新成立的國土安全部并接受其領導指揮后，負責在美國管轄海域執行國內相關法律和有關條約，主要包括禁毒、禁止非法移民、海洋資源保護、執行漁業法等。

美國海岸警衛隊擁有超過4.5萬名現役官兵、8000名預備役官兵、3萬多名志愿人員。最近10年來，在反恐背景下，美國海岸警衛隊的能力和規模不斷提升，并且按照美軍體制進行整編。海岸警衛隊司令官為上將，另外至少還有4名軍官具有中將軍銜。前者可以指揮1000多艘各類艦只和200多架飛機。

日本海上保安廳成立于1948年，它是日本第四大軍事力量和第二海軍，也是世界實力第二的一支準軍事海上部隊，僅次于美國海岸警衛隊，甚至比不少國家的正規海軍都要強大。目前，該海上執法機構人員編制為12300人，不到海上自衛隊的三分之一。它擁有各型執法船舶700余艘（船上一般裝備40毫米、35毫米等口徑火炮數門）、飛機75架。其中，1000噸以上的50余艘，3000噸以上的30余艘，最大的敷島型巡視船排水量達7175噸（超過很多驅逐艦），續航力2萬余海里，可搭載2架直升機，裝備兩門雙聯35毫米艦炮，并裝備有先進的對空雷達和火控系統，稱得上是巡視船中的巨無霸。

1996年，韓國在海洋管理體制改革中成立了具有行政和執法功能的海洋警察廳。它是由韓國海洋水產部管轄的次長級機構，也就是副部級單位。韓國海洋執法管理的特色是采用海軍、空軍、海警三合一的海上警備體制，統一進行管理和執法。韓國海洋警察廳主要負責海上巡邏、海難救助、犯罪搜查、情報收集與處理、海上交通安全和海洋污染的監測防治等，具有警察機關的搜查、逮捕、起訴及執行與任務相關法律的職權。目前，這個機構有1萬多名工作人員，其中現役軍人3500多人，海上警察6000多人，擁有280余艘，其中大型執法船60余艘，其中最大的警備艦“三峰” 號為5000噸級。近年來，韓國海警不斷加快艦艇、飛機和裝備的更新步伐。

長期以來，中國共有五個不同的部門同時履行海上執法任務，這些部門有海監、漁政、海事、邊防(公安海警)和海關等，他們分屬不同的上級機關，從不同的業務角度分別負責各自業務領域內的執法任務。國家海洋局重組后，由國土資源部管理，并以中國海警局名義開展海上維權執法，中國海警局接受公安部指導。中國社會科學院邊疆史地研究中心副主任李國強認為，這次重組或介于分散型和集中型之間，即明確由一個部門來進行統合，由相關執法部門來實施執法任務。

據不完全統計，我國海上執法隊伍總人數近9萬人，是世界上規模最龐大的。其中，中國海監設有3個海區總隊，11個地方總隊以及104個支隊、206個大隊，現有執法人員1萬余人，擁有各類執法船艦256艘，執法飛機7架。中國海事共設置14個直屬海事局、28個地方海事局，有執法人員2.8萬余人，擁有大小航政管理、航標、測量等船舶500多艘，千噸船舶12艘。中國漁政現有漁政執法機構893個，漁業執法人員3萬余人，海洋漁政船347艘。公安邊防海警部隊中國海警在沿海地區設有海警支隊20個，約1.6萬人。中國海關緝私警察共有2000余人，裝備有緝私快艇212艘。

從眼花繚亂的數據和眾多的涉足領域來看，美、日、韓的海上執法力量均以準軍事化綜合性海洋執法隊伍為自身定位，擁有精良的執法裝備配置，包括一些重型武器裝備，組織設置精簡、高效，執法任務的綜合化程度較高，涵蓋了沿海國家海洋執法活動的眾多方面，并與各自國家的海軍有著密切的關聯。同時，三個國家的海洋執法機構均實行最高長官負責制，并已建立起海洋情報信息綜合處理系統，在組織內部以及政府部門之間實施各類海洋執法情報和信息的高度共享，旨在提高海洋執法的工作效率。

與美、日、韓海上執法力量相比，中國的執法裝備和能力均處于弱勢。對此，中國學者曾寫道：“我們的近水海上執法能力與我國作為舉足輕重大國的形象和地位并不相稱……我國現役的海上執法船只絕大多數都是不足500噸的小艇，艦載直升機數量更少，根本無法滿足日常海上巡邏和突發事件處置、海上執法的需要。”如今，國家重組國家海洋局，以海警局名義開展海上維權執法，有望使過去被動局面得以改觀。對此，中國社會科學院邊疆史地研究中心副主任李國強認為，中國海警局隸屬于國家海洋局，單從形式上來看，是把之前分散的力量整合起來，共同進行海上執法，總體會保持行政執法、公務執法的職能。而日本的海上保安廳、韓國的海上警察廳有軍事化的特點，屬于海上警察部隊，它們有時擔任軍事執法的職能。所以，從力量上來講，兩者還是沒有可比性。但是，中國海警局接受公安部指導，邊防海警的加入，對于海洋巡航執法的力度的確會加大。

海警局的未來之路

長期以來，對于仿效美、日、韓三國，建立中國海岸警衛隊的呼聲一直沒有停歇。一些專家認為，海岸警衛隊是一支準軍事部隊，可以起到危機控制和危機處理的作用，給我們的軍事斗爭和外交斡旋留有更大的回旋余地和有為空間。然而，也有專家表達了不同的看法，全國政協委員、海軍信息化專家委員會主任尹卓少將認為，一些大國之所以建立起了以沿海水域和航道為主要活動范圍的海岸警衛隊，是因為其海軍的活動范圍已經遠離了本土，走向大洋。而中國海軍主要在近海活動，建立海岸警衛隊就會有很多的重復建設。再說，島嶼歸屬、海洋劃界問題，靠海岸警衛隊是解決不了的。

無論如何，中國組建海警局，意味著中國向建設海洋強國跨出了關鍵性一步。但是，我們在歡欣鼓舞的同時，還應保持清醒的頭腦，因為這畢竟只是中國海上執法機構改革邁出的重要一步，今后仍有很長的路要走。因此，要在結合我國國情的基礎之上，借鑒美、日、韓三國海洋管理和執法的經驗，積極探索海警局未來發展之路。從目前現實情況來看，有三方面的能力亟待加強。

首當其沖是盡快完善涉海法律法規體系，這是海洋執法依法行政的根基。目前，我國海洋執法維權依據的主要法律法規是《中華人民共和國領海及毗連區法》和《中華人民共和國專屬經濟區和大陸架法》。這兩部法律雖然秉承了《聯合國海洋法公約》的宗旨，為維護和行使我國對“海洋國土”權利提供了國內法的依據。但這兩部法律既未規定執行的主管部門，也未依法制定配套法規，尚難運用到實際工作當中，很難解決在執法過程中遇到的新問題，有執法人員反映有時候他們對一些違法人員不知是否該抓扣，抓扣了也不知道該如何處理，因為缺乏相應的法律法規。而美、日、韓的執法主體資格及職責的法定化頗具借鑒意義，三國通過頒布《政府組織法》來確定本國海洋執法隊伍的執法資格、機構設置、職責任務以及其隸屬關系等，并通過例如《海岸警衛隊法》、《海上保安廳法》等專門立法來進一步加強其海上執法隊伍的執法地位。我國目前缺少一部有關海洋執法的專門法規，因此要盡快制定我國海上執法相關法律，包括海上執法隊伍地位權限、職責范圍、海上執法程序方面的立法。

其次是加強執法隊伍建設，提高執法人員整體素質。執法人員素質是執法過程中的重要環節，未來隨著中國涉海法律法規的不斷完善，必然對海上執法提出更高要求。近年來，在海上執法工作中暴露出的突出問題是，人員結構不盡合理，專業人員不足，法律、外語、高端技術等人才尤為缺乏。與美、日、韓相比，我們在人才專業培養、人才的定向培訓、人才的選拔機制上有許多值得學習和借鑒的方面。美國建有海岸警衛隊學院，日本建有海上保安大學，韓國設置了海洋警察學校，在培養專業化執法隊伍方面，起到了至關重要的作用。因此，加強人員素質教育培訓，進一步提高執法人員素質，提高執法“軟實力”刻不容緩。

另外，執法裝備要跟上。對比美國、日本、韓國，目前我國海上執法裝備的技術保障條件差，缺乏有效的海面現場執法處理能力。未來我國還應加大對海洋執法裝備的投資力度，加強海洋執法設施建設，盡快建造大型先進的海巡船舶和飛機；配置現代化的指揮、控制、通信、計算機、情報信息及其運輸、巡航與取證、技術支持、偵查設備，確保現場取證，并建立完整的監察數據和檔案，從而改進我國海上執法的技術手段，提高我國海上執法總體水平。

李國強表示，海警局的未來目標應該是四支海上執法隊伍“各盡其責，各盡其能，統一部署，統籌協調”。如果能夠實現該目標，那么很多問題都將迎刃而解。

如此看來，中國海警局未來的工作重點應該是各方面能力的提升，至于是否需要成立像美國那樣的海岸警衛隊，抑或繼續堅持和完善現在的這種執法形式，還有待進一步觀察。