如何解決地方政府債務(wù)

□ 文/鄒至莊

如何解決地方政府債務(wù)

□ 文/鄒至莊

現(xiàn)在中國地方政府已積累了大量的債務(wù)。總量有多大？

債務(wù)是怎么來的呢？

為什么它是一個嚴(yán)重的問題？

如果它是一個嚴(yán)重的問題，如何解決？

中國國民收入約是48萬億人民幣。地方政府債務(wù)估計約14萬億人民幣，或國民收入的30%。中央政府債務(wù)占國民收入的14.4%。因此，政府債務(wù)總額是國民收入的44%左右。與美國政府的債務(wù)對比這些百分比并不高，因為美國政府的債務(wù)占國民收入的100%。大多數(shù)美國人民認(rèn)為國家債務(wù)問題不太嚴(yán)重。民主黨不認(rèn)為它是太嚴(yán)重的，而大多數(shù)共和黨人認(rèn)為它是比較嚴(yán)重的。與美國債務(wù)相比，雖然中國地方政府債務(wù)占國民收入百分比相對小，但其問題被認(rèn)為是嚴(yán)重的，因為地方政府的還債能力不可靠，而且用債務(wù)拿到的經(jīng)濟(jì)資源都沒有被好好的利用。

此外，持有美國政府債務(wù)的人民與外國政府對美國政府有信心，而中國地方政府的債務(wù)是通過國有企業(yè)從銀行借來，往往不償還。中國中央政府被認(rèn)為是有信用的，國家債務(wù)被認(rèn)為不多，而且中央政府有足夠的財政收入來償還它的債務(wù)。

債務(wù)是如何來的？

地方政府借錢，是經(jīng)過特別設(shè)立的單位代表他們借錢，他們使用公有企業(yè)從國有銀行借錢。他們獲得資金，通過出租（不能說賣，因為在中國所有土地是公有，不能出售）土地來開發(fā)本地區(qū)。當(dāng)?shù)胤秸Y助指定的行業(yè)時，如太陽能，也使相關(guān)行業(yè)的企業(yè)能夠借款——但這樣的借款是有風(fēng)險的，他們能夠積累如此大量的債務(wù)，是因為他們可以從銀行借，無需還款。

為什么這些債務(wù)是一個嚴(yán)重問題？首先，如果還款不可靠，便會破壞當(dāng)?shù)卣男庞?，使地方政府在未來很難借到需要的錢。其次，如果地方政府是中央政府控制的，這些債務(wù)還會破壞中央政府的信用。第三，如果貸款不好好的利用，會浪費(fèi)經(jīng)濟(jì)資源。另一方面，如果貸款被好好的利用，用于基礎(chǔ)建設(shè)，如高速鐵路，還可以幫助防止全球金融危機(jī)。第四，從銀行借來的債務(wù)，導(dǎo)致銀行壞賬增加，使得銀行體系不穩(wěn)定。

如何解決債務(wù)問題？

有人建議，中央政府應(yīng)嚴(yán)格地控制地方政府的債務(wù)。事實(shí)上，中央政府已經(jīng)做過了。最近，國務(wù)院的國家審計署審決定審核地方政府欠下的債務(wù)，但是有人懷疑中央政府的控制是否有效。

由于所有的貸款是從銀行借來的，更有效的解決方法是改進(jìn)銀行體系的運(yùn)作。中國從1978年開始經(jīng)濟(jì)體制改革，但其銀行系統(tǒng)還沒有好好的改革，依然保持在計劃經(jīng)濟(jì)時代從政治和行政立場，而不是從經(jīng)濟(jì)立場向國有企業(yè)放款。銀行壞賬認(rèn)為不是一個很嚴(yán)重的問題，因為政府含有擔(dān)保銀行償款的能力，同時中央政府已成立國有資產(chǎn)管理公司來買一些銀行的不良貸款。允許銀行相當(dāng)自由地發(fā)放貸款是不明智的。為了解決銀行不良貸款和地方政府壞賬問題，必須限制銀行的貸款能力。這才是一個正常的銀行系統(tǒng)，是一個在美國和中國香港實(shí)行的銀行系統(tǒng)。

中國的銀行應(yīng)當(dāng)財政獨(dú)立，由央行監(jiān)管。財務(wù)獨(dú)立，要使銀行的工作人員慎重考慮他們的利益和損失。容許過量的貸款會令銀行受到金融風(fēng)險。為不適當(dāng)?shù)捻椖堪l(fā)放貸款，會減少銀行和它的工作人員的利益。用經(jīng)濟(jì)學(xué)的說法，銀行應(yīng)受到預(yù)算硬約束。上面說工作人員的利益，十分重要，不然，他們會根據(jù)人事關(guān)系放款，銀行虧本也沒有關(guān)系。避免這種行為的方法之一是規(guī)定銀行發(fā)行股份，多數(shù)股份由公眾擁有。持有股份的人選舉管理銀行的董事會來控制銀行的經(jīng)理。

在一個運(yùn)作良好的銀行系統(tǒng)，中央銀行或其他管理金融當(dāng)局可以調(diào)節(jié)商業(yè)銀行持有的儲備金，還可以限制商業(yè)銀行貸款的金額。這樣的銀行系統(tǒng)會幫助銀行有效地分配財政資源，考慮銀行雇員的損益，也會使中央政府實(shí)施貨幣政策以調(diào)節(jié)宏觀經(jīng)濟(jì)，減少經(jīng)濟(jì)的波動，也將減少國有企業(yè)和地方政府的壞賬，使之更有效地使用經(jīng)濟(jì)資源。

（作者為世界著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家，普林斯頓大學(xué)教授，美國經(jīng)濟(jì)學(xué)會美中學(xué)術(shù)交流委員會主席，上海交通大學(xué)客座教授。）

點(diǎn)評：

地方政府債務(wù)纏身，可能產(chǎn)生兩大后果：其一，政府帶頭賴賬不還，破壞了公信力，對整個社會誠信體系容易造成巨大傷害。其二，地方政府轉(zhuǎn)嫁債務(wù)負(fù)擔(dān)，加劇亂收費(fèi)、亂罰款。對此，必須加以警示和應(yīng)對，根據(jù)專家建言，一是清理地方融資平臺；二是讓隱形負(fù)債陽光化；三是公開政府財政預(yù)算；四是允許地方政府發(fā)債；五是改革政府會計制度；六是改革分稅制等措施加以干預(yù)，讓百姓不再為政府買單。（幽蘭）