關于完善水上消防執法依據的幾點思考

□ 胡建生

《中華人民共和國消防法》（下稱《消防法》）明確消防工作由國務院領導、地方各級政府負責，除軍事設施、礦井地下部分、核電廠、海上石油天然氣設施、森林、草原的消防工作做特別規定外，國務院公安部門對全國消防工作實施監督管理，縣以上各級公安機關對本行政區域消防工作實施監督管理，本級公安機關消防機構負責實施。比較《中華人民共和國消防條例》實施細則規定的“鐵路、交通、民航和林業公安機關設立的消防監督機構，分別負責鐵路站區和鐵路線的勘測設計、基建施工單位及列車，在我國沿海、內河水域航行、停泊、作業的一切中外民用船舶和港口碼頭，飛機和機場以及林區的消防監督工作”，在消防工作的統一領導方面，在立法上有一定的進步，但在目前我國公安體制不斷強化行業公安管理的特殊背景下，筆者認為在鐵路、交通、民航等行業公安管轄范圍內，《消防法》中還需要進一步調整和細化。現結合自身工作實踐，試就港口、水上、船舶和水上設施的消防工作存在的問題談幾點粗淺看法：

水域消防管理存在的主要問題

一、消防責任主體的消防責任不明確。《消防法》規定了“政府統一領導，部門依法管理、單位全面負責、群眾積極參與”的工作原則，并同時明確規定實行消防安全責任制。要求各級政府、各部門、各單位在消防安全工作中，依法各負其責，也就是說政府對本行政區域內的消防工作負有主體責任。近年港口下放后，地方政府本來依法應負有責任，并對相應轄區水域消防工作起領導作用，但目前卻由不隸屬地方政府的交通公安消防機構管理，因此，地方政府的領導作用不能充分體現，發生事故的責任追究也得不到落實。有的船舶或水上設施發生火災事故后，地方消防部門認為屬于行業公安消防管轄，而交通公安消防則認為不在其所屬企業集團范圍內，從而導致部分水上單位的消防工作缺少監管，單位責任得不到落實，火災責任得不到追究。另一極端卻是部分地方行使地方立法權，完全排除交通公安行業管理。這種規定雖然強化地方政府對消防工作的領導作用，卻又削弱了交通公安消防機構作為水運方面特有的監管力量，也容易造成推諉扯皮或權限交叉，同時也不符合公安部《關于鐵路、交通、民航、林業公安消防機構執行消防法有關問題的通知》的精神。

二、水域消防管理缺乏具體可操作性規范。現行《消防法》未就港口、水上、船舶和水上設施作具體的規定，針對港口水上管理的主要規定《港口消防監督實施辦法》也明顯滯后（該規章是交通部1988年依原消防條例實施細則制訂），甚至與現行法律規定沖突，這導致在適用范圍、管理權限和處罰幅度等方面存在許多問題。舉幾個例子：

（一）一些具有水上特點的需嚴加管理的情形監管不到位。如水上加油站的管理，水上加油站按水上特點和需求主要是經營柴油（大部分為高閃點），由于水上加油站的設立程序無明確須由公安消防部門審批，實踐中多由經貿部門進行規劃確認并核發《成品油零售經營批準證書》，公安消防部門管控不到，經營的貨物又不屬易燃易爆危險物品，消防部門也無法適用相關條文予以管理。但水上加油船和其它船舶在柴油的儲存經營使用過程中，發生火災事故的情況卻屢屢發生。

（二）船舶投入使用前監管缺位。按《消防法》規定，建設工程的消防設計、施工必須符合國家工程建設消防技術標準，消防機構負責對工程的消防設計審批、驗收或備案、備案抽查。船舶實際上就是一座水上的大型建筑物，大部分船舶結構復雜，疏散通道狹窄曲折，運載貨物量大價高，燃油儲量大，可燃物質多，熱傳導性能強。一些運載危險物品的船舶就如一個大型危險品倉庫，一些大型客輪就如一個大型人員密集場所。船舶的火災危險性和撲救難度不言而喻，這些特性在船舶火災的撲救當中都已經充分體現出來。但按有關規定，船舶從設計建造到下水運營，公安消防部門卻無法參與監管。雖說這一過程也有船檢部門參與，但從實際的消防檢查情況看，存在的火災隱患卻觸目驚心，僅就筆者所在轄區情況看，抽查的8艘水上柴油加油船全部無泡沫滅火系統，機艙也無惰性氣體密封系統，一旦在海上發生火災，根本無法自救，后果不堪設想，但這些船舶相關證件卻一應俱全，也可以說符合現有管理規定和技術標準。

（三）建設工程的消防設計審核、驗收或備案、備案抽查制度得不到落實。現有港口水上消防管理絕大部分不納入地方辦公平臺，負責水域消防管理的交通公安系統自身又未能建立行業的辦公辦事系統，建設單位不知向哪一級哪一個消防機構申報，導致許多工程項目的監管混亂，而在交通公安部門申報備案的又無法與地方規劃建設、港口行政等部門快速對接，地方建設部門召開工程設計審查會不通知交通公安消防部門參加。一些港口或水上工程項目直接向地方消防部門申報并完成一整套監管程序投入使用后，卻發現應按公安部相關規定，交由交通公安消防機構監管，這就出現程序不合法，一旦發生問題更易造成推諉扯皮。

（四）消防安全重點單位向誰備案、如何備案。從目前港口發展形勢看，大量的大型機械和運輸船舶價格昂貴，發生火災燃燒速度快，撲救難度大、火災損失嚴重，但這些都未被納入到《機關團體企事業單位消防安全管理規定》明確的消防安全重點單位界定標準之中，相關水上和港口的消防管理法規也未作進進一步明確，港口消防部門僅能以“發生火災可能造成重大財產損失”為標準確定重點單位，而一些港口消防部門則不將具有上述情形的單位列入消防安全重點單位。更主要的問題是，作為交通公安消防部門確定管轄范圍內消防安全重點單位后，按《消防法》規定應報本級行政區域人民政府備案，而現在履行行業消防管理的交通公安機關大部分執行縣級公安機關管理權限，并且因行業特性這些公安機關消防部門管轄范圍又跨多個縣級行政區域，究竟向哪一級哪個政府備案實難確定，而地方政府對不隸屬其管理的交通公安機關報送的備案又如何依法備案呢？

三、執法權限易形成交叉或推諉。再如船舶火災撲救，在水域發生的船舶火災很大一部分是途經或拖帶至港口進行撲救的，按照《消防法》第四十五條規定，“公安機關消防機構統一組織和指揮火災現場撲救”。這里應理解為到達現場的有管轄權的最高級別公安消防機構負有統一組織和指揮權責，但根據交通部《港口消防監督實施辦法》第三十四條第一款規定：“船舶、水上設施發生火災時，由海上安全指揮部或海上安全監督部門統一組織力量施救。火場的撲救工作，由港口公安消防機構指揮”。在這里組織和指揮權是分離的，如何協調本來就有問題，況且海事部門、交通公安、地方政府消防部門又不互相隸屬。當船舶、水上設施發生火災時，由誰組織由誰指揮火災撲救，實踐中經常發生爭權或推諉的情況。特別是在撲救一些難度較大的船舶火災，或船舶火災得不到有效撲救，事后責任問題更是互相推托。另一方面，結合船舶火災與陸地建筑物火災的明顯不同特點，港口公安消防部門與地方公安消防部門在滅火戰術上更容易發生爭執，在沒有快速明確指揮權的情況下，往往容易延遲決策，造成不必要的損失。

四、火災統計不完整，影響研判。《消防法》第五十一條規定“公安消防機構負責調查火災原因，統計火災損失”，公安部《火災事故調查規定》第五條第三款規定“鐵路、港航、民航、國有林區的森林公安機關消防機構負責調查其消防監督范圍內發生的火災”。這里的問題就在于“消防監督范圍內”，在當前行業公安體制下，可以有擴大與縮小的理解。當發生火災后，黨政關系和人員工資全部依附于港口系統企業的交通港航公安機關，自然對此作縮小理解，規避監管責任，即其日常監管范圍僅限于其所屬企業內部而不是“在我國沿海、內河水域航行、停泊、作業的一切中外民用船舶和港口碼頭”。這就造成了部分港口單位和船舶火災地方公安系統無報，交通公安系統不報的情況（在目前體制和相關規定下，港口公安機關不報也沒有違法）。這種情況的存在造成了水域火災統計不完整，不及時，對整體水域火災情況的總結、規律的摸索、有效防火措施的制定產生了嚴重負面影響。

完善水域消防管理的幾點建議

一、完善水上消防立法。應以《消防法》為依據，結合港口和水上的實際情況，盡快修訂完善《港口消防監督實施辦法》，剔除其中一些不符合實際的規定，并以之為基礎，建立一套可行的水上消防執法規范體系。這一體系應盡可能包括具有水域特色的和《消防法》規定不夠具體的一些事項。如水上加油站的管理，易燃易爆化學物品的裝卸作業監護，船舶建造和裝飾的消防設計審核及驗收，漁業碼頭建設工程消防監督管理等等。規范性文件可依立法權限主要以部門規章的形式出現，運用一些行政罰款手段加大對一些重難點問題的處罰力度，使一些對水上或船舶消防監管難點的行政手段更具有可操作性，更具有約束力和執行力。

二、配套制定相關消防技術標準。目前情況下，可先以行業標準形式試行，成熟的例子如《裝卸油品碼頭防火設計規范》（JTJ 237－99），筆者認為完全可按這一模式對一些重要事項制定相關防火技術標準，如：“船舶裝飾材料防火技術標準”、“集裝箱堆場及危險品集裝箱堆場防火技術標準”、“大型裝卸機械消防器材配置標準”等等，以利于日常監督執法。

三、明確執法權限。建議交通公安部門應盡快協商公安部消防局，結合港口發展的實際，進一步明確事權和管理范圍，尤其是一些特殊港口區域更應加以明確監督管理職責，這些區域主要包括三方面，一是非港口公安機關所屬企業集團的港口區域，這些港區的企業認為港口公安機關屬企業性質，不能對它們進行管理，有抵觸情緒，易造成工作的不落實；二是臨港工業區域，這些區域主要是配套港口作業形成的，有的租用港口用地，有的臨港建設，但大多不屬于港口集團管理，這些單位在消防管理上也存在與前述同樣觀點，形成管理上的難點；三是港區和碼頭使用功能發生改變的區域，隨著新港區的建設發展，很多老港區使用功能發生改變，有的發展房地產，有的發展商業娛樂，但大體都保留原有碼頭而改建成游艇碼頭，這一建設過程往往是港口邊搬遷邊改造，這就更需要及時明確消防監督管理職責，避免職責交叉，產生推諉。

四、建立聯合救援機制。按照政府領導的原則，建立多層次的由各級政府牽頭，海事、救援、軍隊、港口行政、港口公安、地方公安、港口消拖輪經營企業等參加的聯合滅火救援機制，制定滅火救援預案，整合水上力量，提升整體滅火救援能力。另一方面可由行使行政管理職能的港口行政管理部門向港口碼頭和船舶征收水上消防建設管理費，以建立合理的水上消防隊伍經費保障機制，包括補貼參與海上救援的港口拖輪經營企業，確保水上消防隊伍的可持續發展。