京津冀發展報告：承載力測度與對策

◎ 本刊記者 陳桂龍 李 偉/攝

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王稼瓊

丁立宏

李彥軍

彭文英

石敏俊

3月19日，由社科文獻出版社出版的《京津冀發展報告（2013）——承載力測度與對策》新聞發布會在首都經濟貿易大學博納樓5樓第7會議室舉行。來自首都經濟貿易大學、中國人民大學、河北經貿大學、天津行政學院及北京社會科學院的多位專家學者發表了多項京津冀地區承載力的研究結論。

京津冀作為中國首都所處地域、中國三大城市群集聚區域之一，區域資源承載力和生態環境容量究竟有多大？最大極限能承載多少人口？什么是區域資源環境承載力最突出的“短板”？怎樣突破瓶頸、建設生態宜居家園？這些都是區域發展急需回答的現實問題。為積極應對全球氣候變化與資源環境約束的新挑戰，全面踐行綠色發展理念，積極推進發展方式轉變，進一步促進京津冀區域人口資源環境、經濟社會生態協調發展，藍皮書重點對京津冀區域及其區域內的特大城市承載力進行了全方位考察和系統研究，提出多項觀點、判斷及對策。

人口規模超載

至2015年，在考慮所有各種指標均能同時滿足的條件下，京津冀地區人口承載力為8620萬人，在考慮各要素內部能夠相互補償的條件下，京津冀地區人口承載力為9800萬人。顯而易見，京津冀區域總人口2010年已超過1億達到1.04億。預計到2015年將達到1.12億，2020年將達到1.2億人口。現實人口規模已超過區域承載能力，交通擁堵、用水緊張、教育醫療資源告急、環境污染嚴重等現象在特大城市已經凸顯。

京津冀地區人口自然增長緩慢，北京和天津人口自然增長率不足4‰，河北不足7‰。影響京津冀地區人口增長主要原因是北京、天津地區遷入人口規模的增加（每年大約都在50萬人左右）。另據研究對地區人口結構的分析和預測，京津冀地區勞動年齡人口的比例會不斷下降，由2010年的77%下降到2020年的73%或72%，而少年兒童人口（0～14歲）和老年人口（65歲及以上）將呈增長趨勢，由于老年人口增長速度明顯快于少年兒童增長速度，老齡化程度愈發嚴重。

雖然京津冀地區勞動年齡人口比例下降，但由于遷入北京、天津的人口大多是處于勞動年齡的青壯年人口，勞動力絕對數量是充足的。預計到2020年，京津冀地區勞動力供給在8473～8794萬人之間，這反映了在我國城市化加速、大量農民從農村轉移出來的社會背景下，京津地區仍可以在一段時期內享受勞動力紅利。分析未來十年，京津冀地區一方面勞動力供給仍然充足，就業形勢依然嚴峻；另一方面，老齡化程度在不斷加劇，公共服務和社會保障壓力增大。因此，解決好大量勞動人口就業和“未富先老”問題，成為未來京津冀地區發展的關鍵。

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臧學英

張耀軍

文魁

周麗

祝爾娟

水資源承載力已成最大“短板”

藍皮書指出，京津冀屬于“資源型”嚴重缺水地區，人均水資源遠低于國際公認的嚴重缺水標準。按照國際公認標準，人均水資源低于3000立方米為輕度缺水，低于2000立方米為中度缺水，1000立方米為重度缺水。2011年北京水資源總量為26.81億立方米，按照2011年末常住人口2019萬人，加上流動人口約240萬人，北京市人均水資源占有量僅為119立方米，遠低于國際人均水資源占有量1000立方米的重度缺水標準。2011年天津市水資源總量為15.4億立方米，人均水資源占有量僅為116立方米，約為當年全國人均水資源量的1/15。即使是河北省，絕大部分地市行政區水資源也極為貧乏，人均水資源占有量遠低于國際嚴重缺水標準。

藍皮書研究分析顯示，北京市的水資源人均需求量約為345立方米，天津市的水資源人均需求量約為279立方米。以此推算，北京市當地水資源只能承載667萬人，相當于現有人口規模的40%，現實供水量的水資源承載力約1000萬人左右，相當于現有人口規模的60%；天津市的當地水資源只能承載力431萬人，相當于現有人口規模的38%，現實供水量的水資源承載力約839萬人，相當于現有人口規模的74%。由此可見，京津冀當地水資源量難以支撐現有人口規模和經濟社會發展的用水需求。

北京和天津的現實供水量均高于當地水資源量。北京市多年平均水資源量為23億立方米，近年來用水總量在35億立方米左右，用水缺口約12億立方米，主要依靠地下水超采和從周邊省份的調水來彌補。由于人口快速增長，生活用水已占用水總量的44%。如果人口持續膨脹，南水北調的水量將會被快速增長的人口所吞噬。天津市正常年景下水資源量約12億立方米，近年來用水總量約23億立方米，用水缺口約11億立方米，主要依賴引灤工程和引黃工程的調水來彌補。

一個區域的水資源消費實際上由兩部分構成：一部分是來源于當地水資源和跨區域調水的“看得見”的水資源；另一部分是隱含在區域間商品與服務貿易中的“看不見”的虛擬水流動。藍皮書研究用水足跡來表征實際用水需求，既包括直接的水資源消費，也包含間接的水資源消費，即隱含在商品生產過程中的虛擬水。2007年北京市的水足跡為57.48億立方米，天津市為31.52億立方米，當地水資源量還不到水足跡的一半，現實供水量也小于水足跡（用水需求量）。現實供水量與水足跡之間的缺口主要依靠來自區域之外的虛擬水凈流入來彌補。關于北京內部水足跡和外部水足跡的計算結果顯示，北京外部水足跡占水足跡總量的比例在逐年上升，由1997年的34%上升到2007年的50%。這一結果充分體現了虛擬水流動對于緩解北京水危機、提高北京的水資源承載力的重要作用。

雖然2006年以來京津冀地區水資源數量由于雨水資源量的增長而呈現增加趨勢，現狀用水量因結構調整和節水節能等措施也呈現一定的下降跡象，但地下水超采嚴重，地下水埋深增大。根據水利部發布的《中國北方平原區地下水動態月報》提供的數據，2012年7月初，北京大部分平原區地下水埋深12～50m，天津大部分平原區地下水埋深1～8m，河北省的保定、石家莊地區地下水埋深一般12～50m，局部超過50m。與2011年同期相比，大部分地區地下水埋深增大，地下水儲存量減少。唐山、廊坊、保定和滄州地區的地下水開采量分別超采37.31%、82.40%、63.76%和73.71%。

大氣污染、水環境已成京津冀生態承載力的“軟肋”

在2013年初我國大范圍地區持續遭遇嚴重的霧霾天氣進而造成嚴重空氣污染的地區中，京津冀地區情況最為嚴重，北京、石家莊、保定、邯鄲、天津、滄州、廊坊、唐山等城市都發布了大霧橙色預警。霧霾天氣增多是空氣質量惡化、危害加重的突出體現。根據北京市環保監測中心的空氣質量實時發布的信息，從1月10日至14日夜間，北京市污染等級普遍達到最高的“嚴重污染”。在全市35個環境監測站中：12個城區全部都是六級嚴重污染，11個郊區有8個是六級嚴重污染，2個是五級重度污染，即使北部和西北部的昌平、定陵及京西北八達嶺也是五級重度污染。導致霧霾天氣持續、空氣質量下降，既有氣象原因，也有污染排放原因。在北京市的大氣污染物中，PM2.5一直是首要污染物，主要來自揚塵、機動車尾氣、燃煤及揮發性有機物等，是人口、產業、交通、生態等多種因素共同作用的結果，提高空氣質量需要采取綜合措施和長期不懈的努力。

京津冀一方面淡水資源不足，另一方面水質量在惡化。主要表現在城市地表水和地下水源均受到不同程度的污染；部分水庫出現富營養化現象并呈加劇趨勢；各大流域水生動物數量明顯減少。由于污水處理廠及配套管線建設相對滯后，水體納污承載力接近極限。水環境問題不僅嚴重影響城市景觀和人居環境質量，而且還會進一步加劇水資源的短缺。

生態超載：京津冀深陷窘境

藍皮書指出，目前，京津冀地區垃圾污染、生態超載。以北京為例，2009年全市生活垃圾產生量669萬噸，日產生量1.83萬噸，但全市垃圾處理能力僅1.27萬噸/日，缺口較大。其主要原因是北京的垃圾資源化水平較低，垃圾分類不夠，垃圾處理結構不盡合理（以填埋為主，焚燒和生化處理比例很低）。按照現在垃圾產生量和填埋速度，全市大部分垃圾填埋場將在4～5年內填滿封場。據專家分析預測，單就解決垃圾填埋問題，從2011年到2020年，北京就需要3200畝土地。

隨著近年來人口膨脹速度加快，京津冀地區自然環境急劇惡化。水土流失主要發生在西部和北部的太行山東坡、燕山山地，冀北地區對京津風沙天氣影響比較大。主要原因是土地過墾、草原過牧等資源耗竭型的發展模式，造成草場及植被的嚴重損壞，自然環境陷入惡性循環。天津、唐山、石家莊、邯鄲、保定、邢臺6個城市“生態超載”，即生態壓力指數>生態支撐力指數。這些城市的經濟發展仍以工業化為主導，第二產業在地區生產總值中所占比重均接近或超過50%，由于工業快速發展產生大量廢水、廢氣和固廢排放，導致大氣污染、環境惡化，使生態系統受到破壞。

北京交通基礎設施承載力超負荷

北京市由于功能過度集中，“職住失衡”，造成中心城區交通壓力大，潮汐交通流明顯。據北京市交通管理部門監測，每日在二環內行駛的機動車達到91.5萬輛，使二環內成為全市最為擁堵的區域。雖然自2010年4月開始實施錯峰上下班等綜合緩堵措施，但隨著機動車保有量的高速增長，從北五環到南四環，中心城區交通擁堵已常態化，且擁堵范圍、車輛行駛緩慢的路段呈現沿著城際交通向周邊城市擴展的趨勢。造成北京交通擁堵的主要原因，除了人口密度大、機動車保有量快速增長、功能區高度集聚、南北城區發展不平衡、學校醫院等優質公共資源過于集中、職住偏離系數太大以外，軌道交通密度低、立體化快速路容量有限、非行駛車輛亂停放和占道等也是重要原因。

如果單純比較交通基礎設施承載能力的話，在我國三大都市圈中，京津冀排名第一，長三角排名第二，珠三角排名第三，而在京津冀地區北京又排名第一，但相對于交通設施的需求壓力來說，北京的交通承載力已經嚴重超負荷。2000年以來機動車保有量增長迅猛（見圖1），機動車高峰小時流量嚴重超過城市道路承載力，公交系統交通承載已經飽和。根據《2012北京交通發展年度報告》提供的調查數據，2011年底早高峰時六環內公共汽（電）車出行量為121.6萬人次。假設所有線路公交汽（電）車按5分鐘發車間隔在路行駛，則早高峰時段平均每一輛在駛公交汽（電）車承擔的出行量為135人次，即使對大型公共汽車也會有擁擠感。

圖1 2000年以來機動車保有量增長趨勢圖單位：萬輛

京津冀建設用地緊張，但河北仍有開發潛力

藍皮書測度結果顯示，京津冀土地資源綜合承載力總體水平不高且不平衡，其中北京市最高，天津市及河北省環京津城市偏低；土地資源生態環境承載力呈現外圍區域向核心區降低、北部高于南部的空間分異特征。土地經濟承載力除核心區外，呈現由東向西降低的空間分布特征；土地社會承載力除首都核心區外，南部地區高于北部地區；開發建設承載力由核心區向外圍增大，開發潛力比較有限。基于指標概算，京津冀土地資源人口承載力可達17080.75～19101.07萬人，人口密度可達1023.97～1145.08人/平方公里；在現有建設用地條件下，居住區開發潛力還有47～186平方公里；在調水規劃和再生水利用率提高下，水資源支撐人口為12085萬人，人口密度為724人/平方公里；建設用地生態適宜量為20431～30352平方公里，建設用地拓展空間非常有限。

隨著人口密度不斷增大，人均用地面積不斷減少。北京市2011年常住人口已達2018.6萬人。人口密度由1999年的766人/平方公里增加到2011年的1230人/平方公里；人均用地面積和人均建設用地面積不斷減小，前者由1999年的1305平方米/人減小到2011年的813平方米/人，后者由1999年的211平方米/人減小到2011年的167平方米/人（見圖2），反映北京的土地資源人口承載壓力不斷加大。天津市2011年常住人口為1354.58萬人。人口密度由1995年的790人/平方公里增大到2011年的1134人/平方公里；人均用地面積持續減少，由1995年的1265平方米/人減少到2011年的882平方米/人（見圖3），反映天津人口與土地資源的矛盾也日益突出。

圖2 北京市土地資源人口承載時間變化

圖3 天津市土地資源人口承載時間變化

隨著社會經濟的發展和城市化的推進，土地開發建設強度不斷擴大。如北京市建設用地面積占總面積的比重日益提高，年均以0.4%的比例增加，而人均耕地不斷減少（見圖4）。北京市山區面積廣闊，生態用地要求大，因此，后備土地資源空間已非常有限。

河北省土地總面積187693平方公里，盡管河北省的人口密度也在持續增大，由1990年的328人/平方公里增大到2011年的386人/平方公里，人均用地面積也在不斷下降，由1990年的3047平方米/人下降到2011年的2592平方米/人，但與京津相比，其人口密度相對較小（只相當于北京的31.4%，天津的34%），人均用地面積相對較大（是北京的3.18倍，天津的2.93倍），其土地資源仍有較大開發潛力（見圖5）。

圖4 北京市土地資源開發建設時間變化

圖5 京津冀人口密度（人/km2）平方公里和人均用地面積(m2/人)比較

京津冀地區綜合承載力——北京進入危機狀態、天津已達警戒線、河北發展空間有限

藍皮書根據其所構建的綜合承載力指標體系建立了綜合承載力模型，北京分值為1.38，超過警戒線1，表明城市綜合承載力處于危機狀態，主要原因是城市承載壓力過大，而城市支撐力隨人口增加而下降。河北省為0.96，表明綜合承載力尚有有限的發展空間，但基礎脆弱。天津介于京與冀之間，2010、2011年綜合承載力略微大于1，說明天津綜合承載力已達到警戒線，如果進一步惡化，將難以承載目前的人口規模及其經濟活動。

1、北京：水資源、生態、土地、交通設施均為“短板”

分要素承載力評價結果顯示，生態環境對北京發展的影響最大，水資源是北京發展的主要短板，土地資源緊缺正在成為北京發展的關鍵限制因素，交通基礎設施不堪重負最為突出。

2、天津：土地、生態、水資源是主要制約

分要素承載力評價與預測顯示，天津的耕地保有量和人均耕地面積在“十二五”期間將進一步減少，耕地后備資源嚴重匱乏；生態環境承載力總體呈下降趨勢；水資源總量預計“十二五”期間基本可以滿足經濟社會發展的需要，但人均水資源量過低，是制約天津可持續發展的突出“短板”；基礎設施承載力和社會設施承載力總體呈上升趨勢，“十二五”時期有望進一步提升。

3、河北：除土地和交通略有優勢外，其他承載力整體居后

與京津相比，由于收入水平、產業結構、行政地位、城市化水平等方面的巨大落差，使河北的綜合承載力基礎脆弱，除土地承載力和交通設施承載力略具優勢外，水資源、環境容量、能源、市政設施和社會設施等承載力整體居后。主要原因是“三高”行業比例過大，導致污染嚴重和能耗過高；由于環繞京津、服務京津和特大城市的“虹吸效應”，河北常常犧牲自身需求，卻得不到應有補償；由于經濟發展落后，導致市政設施落后和社會承載力不強；由于企業收益和居民收入增長緩慢，導致交通設施和土地利用不充分等。

加快大都市周邊的新城及中小城鎮建設是疏解中心城市承載壓力的根本之策

國內外大都市實踐發展證明，建設新城是疏解中心城市承載壓力的有效途徑。針對京津冀發展實際，在推進國家主體功能區戰略和區域一體化進程中，加快小城鎮建設，尤其應加快大都市周邊的新城建設，充分發揮它們在產業發展、公共服務、吸納就業、人口集聚等多方面的功能與作用。這樣既可以從空間上有效抑制中心城市“攤大餅”式的無序蔓延，促進中心城市部分功能的有機疏散；又可以在產業轉移升級的過程中優化空間結構，按照人口資源環境相均衡、經濟社會生態效益相統一的原則，促進生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀。

提高城市規劃和管理水平，建立預警機制是城市高效安全運行的重要保障

隨著城市規模擴大，城市內部結構越來越復雜，城市人口資源環境系統也越來越脆弱，某個突發事件就有可能帶來連鎖反應和災難性后果，因而提高城市規劃和管理水平，增強危機意識、建立預警機制，是城市高效安全運行的重要保障。從長期來看，有必要建立人口承載力預警機制。對京津特大城市來說，應堅持以業控人、以房管人、以證管人，努力遏制人口無序、過快增長，合理控制人口規模、優化人口結構。建立環境危機預警機制。建立城市間的聯合預警預報體系，對重大區域性污染源信息實施聯合通報；全面實施污染物排放總量控制，加強環境監管，全力避免污染事故和環境安全事故的發生。建立水資源危機預警機制。建立新建項目的水資源論證制度，將它作為項目審批、核準和開工建設的前置條件；健全以降低城市水的點源、面源污染為核心的水源安全保障體系；以管網安全運營和提高供水保障能力為中心的供水安全保障體系。建立災害與風險預警及應急機制。建立突發事件管理系統，縮短發現事件、響應事件、清除事件所需的時間，提高解決突發事件的有效性，最短時間內恢復城市功能；建立京津冀區域洪水、地震、火災、公共衛生突發等城市安全預警系統和應急系統。建立地下水監測、地下空間利用與城市地基安全預警機制。隨著城市地下空間的開發利用和地下水的過度開采，潛在風險加大，有必要建立地下水位下降、地基沉降等預警與應急機制。此外，還應完善最嚴格的耕地保護制度、水資源管理制度、環境保護制度等。

改善城市人居環境，應提倡“屋頂綠化計劃”，建設生態社區節水工程，倡導和推行低碳消費方式

加快城市污水和垃圾處理設施建設、城市綠色發展帶、水岸經濟帶建設，注重濕地保護。強化城市居民的資源、能源和環境等危機意識，改變消費者的消費行為和生活方式，把創建健康城市和生態宜居家園作為生態文明建設的重要抓手。進一步普及中水再利用設施。收集屋頂、道路與綠地降雨，用于沖廁、洗車、消防、澆綠地、洗衣服等，建筑優先使用透水性好的磚塊材料，減緩雨水匯集地表的速度有效攔蓄雨水資源以擴充城市水源。鼓勵開發商采取生態社區節水工程，實行分質供水，實施高質高用、低質低用；采用分質排水，中水用于衛生清洗、小區綠地澆灌、路面清洗和洗車用水等；建設滲水地面，涵養地下水，作為景觀水體及地下水的補水，沖淡地下水中的鹽堿。

京津冀：多管齊下綜合治理大城市交通擁堵

一是鼓勵公共汽車、軌道交通等公共交通工具出行。在現有車輛數目不變的情況下，以控制乘車人數、減少站點、提高準點率、提升智能化服務水平等手段來吸引更多的人乘坐公交；在適當的范圍內采取步行和自行車交通，保障自行車與行人通行空間；根據消費層次，實現公交供給差別化，通過相應提高票價和增加舒適度，滿足個性化需求，吸引更多私家車主和出租車乘客乘坐公交。

二是抑制私人機動車保有量快速增長。北京市應繼續堅持控制機動車增長，由現行的行政搖號干預變為更加契合市場經濟的牌照拍賣。每報廢一輛轎車才可以拍出一個號牌，這樣才能真正控制住轎車的數量，并對高排放、高耗能越野車征收環境稅，對新能源汽車采取免限號、免限行、免稅的三免政策，促進新能源汽車產業快速發展。加強車輛管理，減少停車占道現象等。

三是在交通樞紐站盡快實現各種交通方式無縫銜接。配合推進交通樞紐和交通中心站建設，盡快形成以換乘站為節點，各種交通方式（如飛機、火車、長途、地鐵、公交等）無縫銜接的綜合立體交通體系，并在交通樞紐地區規劃建設大型地下和地上的立體停車設施等。

此外，應加強立體交通系統建設，重視配套設施建設（如停車場建設），充分利用地下空間。

建議在交通樞紐地區規劃建設大型地下和地上的立體停車設施。例如，北京有200余個地鐵站。如果每個地鐵站建5000個地下停車位，可以將地面上100萬輛轎車挪入地下，這將極大減少地面停車占道現象，拓寬道路實際利用寬度，減輕交通擁堵狀況，減少PM2.5的排放，保障自行車與行人通行空間，緩解交通壓力。政府可以適當對停車費用進行補貼，鼓勵引導市民將車開到地鐵站后換乘地鐵的綠色出行。地下空間還可以配套餐飲、購物等商務中心，每天上下班熙熙攘攘的客流隱藏著巨大的消費需求，從而拉動消費，促進區域就業。