中國生態城市建設仍“在路上”

◎ 本刊記者 陳桂龍

6月20日，由中國社會科學院社會發展研究中心、甘肅省城市發展研究院、蘭州城市學院共同研究編撰，社科文獻出版社出版的《生態城市綠皮書》發布會在中國社會科學院舉行。

《中國生態城市建設發展報告（2013）》指出：城鎮化是繼我國工業化、市場化之后，推動中國經濟社會發展的巨大引擎。

毋庸置疑，生態城市建設仍然“在路上”，任重而道遠。2011～2012年，中國發生了許多涉及生態城市建設的事件和問題，值得我們密切關注、深度反思，需要我們進一步總結經驗教訓，積極拓展生態城市的建設思路。

中國生態城市建設任重道遠

1.汽車快速發展問題與生態城市建設

縱觀世界城市發展歷史，城市發展的一個主要特征和軌跡就是城市重心從“步行城市”向“汽車城市”的遷移和過渡。當前中國的城市發展中，城市化與汽車化正在同步快速進行。隨著汽車價格的下降和居民收入的增加，各大中城市的汽車擁有量正在快速增長，中國已經成為一個汽車生產和消費大國。據工業和信息化部2012年1月20日發布的2011年中國汽車工業經濟運行情況公告，2011年我國汽車市場實現了平穩增長，汽車產銷量雙超1840萬輛，再次刷新全球歷史紀錄。據新華網2012年11月10日報道，到2012年6月底，中國汽車保有量達到1.14億輛，其中私人汽車保有量達到8613萬輛。全國17個城市的汽車保有量超過100萬輛，其中北京、成都、天津、深圳、上海等5個城市的汽車保有量超過200萬輛。

對于人口基數龐大、人口高度密集的中國來說，發達國家的發展模式，即依靠石化類燃料、以汽車為中心的不可再生型經濟模式和消費模式，并不適合。在小汽車交通還沒有成為城市交通主要方式之前，我們應該抓住調控的主動權和治理的最佳時機，妥善處理汽車引發的城市問題：第一，按照“就近原則”合理規劃城市，控制城市規模，建設緊湊型城市；第二，按照步行、自行車、鐵路、軌道、公共交通、小轎車和卡車的優先順序，發展城市的綠色交通體系；第三，總結全國節能和新能源汽車示范推廣試點城市的經驗，大力發展節能與新能源汽車、發展智能交通系統。

2.基礎設施建設問題與生態城市建設

2012年7月21日，首都北京市遭遇特大水澇自然災害。61年來最大的一場降雨使市內出現了嚴重的內澇，不少路段因積水交通中斷，大量汽車浸泡在積水中熄火，由于溺水、觸電、房屋倒塌、泥石流、創傷性休克、高空墜物、雷擊等原因77人遇難。無獨有偶，根據住房和城鄉建設部2010年對全國351個城市的調研，在2008～2010年的3年間，中國62%的城市都曾發生過內澇事件，發生3次以上較大內澇事件的城市有137個。這些事件充分暴露了我國城市建設的諸多問題：一是在城市化快速發展進程中，對支撐城市運行的基礎設施網絡尤其是排水系統不夠重視，投入嚴重不足；二是城市的大規模開發建設，嚴重破壞和干擾了城市地表覆被和自然水文條件；三是許多城市對涉及雨洪控制的園林、水利、道橋、管理等方面缺乏綜合協調性設計規劃；四是面對極端的降雨事件，許多城市缺乏科學的預警機制、應對技術和治理手段。

一系列內澇事件引發了我們對城市基礎設施建設和城市建設關系問題的反思。當前，中國城市防洪排澇體系布局與急速擴張中城市水安全保障需求不匹配的矛盾日益突出。尤須指出的是，中國城市非理性擴張的現象普遍存在，“先地上、后地下”的城鎮化擴張模式，使本應先行的城市防洪排澇基礎設施建設舉步維艱。城市發展中充斥著肆意擠占河湖水域的短視行為，往往擴張到防洪圈外或低洼易澇區中，卻沒有必要的自保措施，這為城市防洪安全留下了重大隱患。

城市人居環境包括自然系統、人類系統、社會系統、居住系統和支撐系統，其中支撐系統主要指人類住區的基礎設施，包括公共服務設施系統——自來水、能源和污水處理，交通系統，通信系統，計算機信息系統和物質環境規劃等。生態城市建設的一個重要環節就是要建立起科學、便捷、安全、合理的符合生態規律的基礎設施支撐系統。目前中國許多城市正在進行新城區的開發及老城區的改建，城市規劃、道路建設必須與城市地下管道綜合走廊建設同步進行，綜合解決城市發展對排水、排污、供水、供氣、供熱、供電、通信等各種管網系統的需求問題：第一，系統規劃城市地下水道以及其他管網的配套協調建設；第二，精心設計城市水資源的給排處理以及循環利用開發；第三，積極借鑒和引進國外雨水生態處理先進方法和技術；第四，避免基礎設施建設對城市生態足跡和自然肌理的破壞。

3.空氣質量監測標準問題與生態城市建設

近年來，隨著以煤炭為主的能源消耗大幅攀升、機動車保有量急劇增加，京津冀等區域灰霾現象頻發，PM2.5污染問題日益凸顯。PM2.5正式納入中國空氣質量檢測標準，表明國家將要以更大的決心、更高的標準、更有力的措施，切實加強大氣污染綜合防治，推動空氣質量的持續改善。生態城市建設將要在以下方面予以關注：第一，各城市要加快淘汰電力、鋼鐵、建材、有色、石化、化工等行業的落后產能，積極推進使用清潔能源，對城區重污染企業實施搬遷和節能環保技術改造，優化工業布局。第二，要提高環境準入門檻，在重點區域實施更加嚴格的大氣污染物排放特別限制，禁止新建、擴建除熱電聯產以外的燃煤電廠、鋼鐵廠、水泥廠。嚴把新建項目準入關，嚴格環境執法監管。第三，要突出抓好機動車污染防治，提高車用燃油品質與機動車排放標準。第四，要加強城市間的協同防控，特別是在京津冀、長三角、珠三角等重點區域的城市之間，實施大氣污染聯防聯控，建立極端氣象條件下的大氣污染預警體系。

4.環境影響評價問題與生態城市建設

環境影響評價是指對規劃和建設項目實施后可能造成的環境影響進行分析、預測和評估，提出預防或者減輕不良環境影響的對策和措施，并進行跟蹤監測的方法與制度。環境影響評價的根本目的是鼓勵在規劃和決策中考慮環境因素，最終使人類活動更具環境相容性。近年來國家加強了對建設項目的環境影響評價的監管，對不符合環保法律的建設項目采取了嚴厲措施：國家明令淘汰、禁止建設的不符合產業政策的項目一律不批；環境污染重，產品質量低，能耗、物耗高，特別是污染物排放不能達標的項目一律不批；環境質量不能滿足環境功能要求的項目，盡管項目經濟效益好，但是當地的環境質量已經不能滿足環境功能要求的，已經沒有總量指標的項目一律不批；位于自然保護區、核心區、緩沖區的建設項目一律不批。做出了一系列嚴格規定：嚴格限制涉及飲用水水源保護區、自然保護區、風景名勝區以及重要生態功能區的項目；嚴格控制高耗能，就是產業開發中能耗、物耗、污染物排放量大的項目的審批，并且要堅決杜絕已被淘汰的項目以所謂技術改造、拉動內需的名義上馬；嚴格按照總量控制的要求，把污染物排放總量作為區域、行業、企業發展的約束條件。另外根據《中華人民共和國水污染防治法》和《規劃環境影響評價條例》，把“區域限批”納入日常環境監管?！皡^域限批”是指如果一家企業或一個地區出現嚴重環境違法的行為，環保部門有權暫停這一企業或這一地區所屬或境內的除循環經濟類項目外的所有項目，直到它們的違規項目徹底整改為止。這一舉措使環境影響評價對于我國調整產業結構、轉變經濟增長方式具有重大意義。

近年來，公眾對一些項目可能對自身生活環境產生的影響十分關切。一些項目遮遮掩掩上馬，在環評過程中未能讓公眾充分了解相關信息、參與項目評價，最終引發了群體性事件。2012年10月22日，寧波市鎮海區灣塘等村數百名村民，以該市鎮海煉化分公司擴建一體化項目中的PX項目距離村莊太近為由，到區政府集體上訪，并圍堵了城區一處交通路口，造成群體性事件。10月28日，寧波市經與項目投資方研究決定，堅決不上PX項目，煉化一體化項目前期工作停止推進，再作科學論證。近年來，全國多個城市發生了抵制PX項目的群體性事件。2011年，大連市民游行反對PX項目，2007年廈門市民為反對PX項目進行“集體散步”抵制。PX是二甲苯的簡寫，屬于低毒類化學物質，可燃，有毒，有刺激性。PX對眼睛及上呼吸道有刺激作用，高濃度時，對中樞系統有麻醉作用，吸入較高濃度的二甲苯甚至會出現急性中毒。此事件反映出兩個問題：一是群眾“鄰避效應”意識的增強?！班彵苄笔侵妇用窕虍數貑挝灰驌慕ㄔO項目（如垃圾場、核電廠、殯儀館等鄰避設施）對身體健康、環境質量和資產價值等帶來諸多負面影響，而產生的嫌惡情結和“不要建在我家后院”的心理，并由此采取的強烈和堅決的、有時高度情緒化的集體反對甚至抗爭行為。二是中國現行的環境影響評價制度在實踐中亟須完善，其中最重要的就是要做到信息公開，讓公眾充分參與到環評過程中，保障相關居民的知情權及對與自己相關事項的決策權。

中國生態城市發展戰略和政策法律建設的缺陷不容忽視

（1）生態城市發展戰略的研究缺乏高度

目前，中國對生態城市發展戰略的研究還處于一個相對較低的水平。很多生態城市提出的發展戰略基本雷同，沒有特色。如不少生態城市都提出要大力發展信息技術、生物技術和新能源技術等高新技術，其結果只能是重復建設，造成資源的浪費和環境的破壞。一些城市的發展戰略沒有充分體現生態和環境優先的原則。有的則過分強調了某一個方面，如植樹種草、環境保護或旅游開發，而忽視了社會、經濟和人文等因素。

（2）系統的生態城市規劃和政策體系尚未形成

生態城市規劃是一種以生態為導向的整體規劃，旨在建立合理的生態城市建設目標體系。目前，我國生態城市建設規劃與生態城市建設的保障措施明顯缺乏。實踐中，中國大中城市各類開發區、大學城、科技園、軟件園、旅游度假村等獨立規劃的現象，給城市的健康持續發展埋下了隱患。

當前中國建設低碳生態城市陷入了循環困境：一方面，地方政府沒有經驗，寄希望于中央的政策文件指導，以向中央取經；另一方面，國家發改委同樣沒有經驗，寄希望于通過地方實施，以觀地方試點經驗?！爸袊袥]有提出關于‘低碳生態城市’的專門政策，在中國‘低碳生態城市’是歸于‘節能減排’政策和統計核算單位之中的，因此，中國低碳生態城市政策體系即可視同于節能減排政策框架。”受困于經驗的缺乏導致城市低碳發展政策結構的零散性和嘗試性。從低碳發展政策來說，處于探索階段的城市低碳發展政策實施出現了政策價值認定片面化、政策結構不合理、政策執行功利化及政策評估結果不透明等一系列誤區。

（3）生態城市政策法律體系不夠健全

盡管中國現已初步形成包括憲法、法律以及相應的行政法規、規章和地方性法規所構成的保障城市生態化建設的法律法規體系，但與國外較完善、成熟的規范城市生態化建設的法制相比，中國的相關立法還處于較低層次，某些法律、法規有待制定和頒布。國外立法將可持續發展、尊重生態規律、預防污染、污染者負擔、污染物綜合控制，尤其是公眾參與、經濟發展與生態保護綜合決策等原則納入立法中，而中國并沒有完全納入。如土壤污染、化學物質污染、生態保護、遺傳資源、生物安全、臭氧層保護、環境損害賠償、污染責任保險和環境監測等方面的法律法規，有關清潔生產方面的法規、有關重點區域生態整治的法律法規、有關資源保護再生的法律、有關環境保護基金的法律等專項立法都有待建立與完善。

盡管中國絕大多數地級以上城市都把“生態城市”作為建設目標，但缺乏類似于《生態城市促進法》的生態城市建設綜合立法。生態城市的建設只能按照現有法規進行，而現有的與生態城市建設有關的法律法規，只是針對一般城市建設所設，因此相對生態城市建設而言，這些原則性的法律條款難以操作。例如，《環境保護法》規定了“政府對環境質量負責”，但誰來執行？誰來監督？負不了責怎么辦？負不起責怎么辦？需要制定相應的細則?！犊稍偕茉捶ā反_立了國家實行可再生能源發電全額保障性收購制度，但由于缺乏相應的法律規范，全額保障性收購不能得到很好的貫徹執行。一些法律條款與生態城市建設的宗旨相背離,如，中國《循環經濟促進法》明確規定，國家鼓勵和支持農作物秸稈的綜合利用，但從農田的可持續利用角度考慮，農作物秸稈應當盡可能還田，而不是利用。

（4）生態城市建設的配套法規制度缺失

當前，開展生態城市實踐的大部分城市沒有就生態城市建設制定相關的配套法律法規，缺乏對生態城市建設的制度保障。國外生態城市的建設從國家層面到地方層面都對生態城市建設的立法工作極為重視。通過立法，為生態城市建立了一套綠色（或生態）法律保障體系，包括綠色秩序制度、生態激勵制度、綠色社會制度等。因此，中國生態城市建設過程中的法制建設亟待加強，從生態規劃、生態投融資、生態城市建設和機制保障等方面進行相關法律法規制定。