城市內(nèi)澇新變化

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近日，持續(xù)降雨讓東北許多城市內(nèi)澇嚴重：大街小巷水滿為患，城市廣場一片汪洋；積水嚴重路段汽車沒頂，公鐵橋下公交被困，行人爬窗戶逃生；有些下水道井蓋被沖開，積水下滲形成漩渦，危險暗伏……。

“我們在解決城市內(nèi)澇問題上目前還存在幾大誤區(qū)，首先需要明確的是，短期內(nèi)徹底解決城市內(nèi)澇問題不現(xiàn)實。”8月20日，北京市防洪抗旱指揮部辦公室總工程師劉洪偉在京臺大城市水資源管理論壇上表示。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2008至2012年，62%的城市曾出現(xiàn)內(nèi)澇問題，137座城市內(nèi)澇超過3次。2013年，問題更為凸顯，以2013年7月份的監(jiān)測數(shù)據(jù)為例，109座城市的氣象監(jiān)測站監(jiān)測到極端日降水事件。一系列事例表明，城市內(nèi)澇發(fā)生了新變化。

城市內(nèi)澇 管網(wǎng)告急

——5月14日，強降雨席卷湖南，長沙、湘潭市區(qū)部分低洼地段出現(xiàn)內(nèi)澇，27萬多人受災(zāi)。

——5月18日凌晨，西安突降大雨，盡管雨量只有20毫米，依然出現(xiàn)多處“看海”景觀。

——7月9日，武漢因暴雨導(dǎo)致嚴重洪澇災(zāi)害。

——7月10日，強降雨導(dǎo)致成都中心城區(qū)8座下穿隧道積水、40處路面積水。

——7月14日晚，廣州遭遇暴雨，導(dǎo)致城區(qū)出現(xiàn)內(nèi)澇，主干大道中白云區(qū)醫(yī)院路段出現(xiàn)較大積水，一度影響交通。

——7月15日，北京暴雨如注，北京市氣象臺拉響了黃色預(yù)警信號，最大降雨量超200毫米；與此同時，廣州市三防總指揮部也啟動了防暴雨內(nèi)澇三級應(yīng)急響應(yīng)，雷雨交加，多處道路成河澤。

——7月18日至19日，暴雨導(dǎo)致流經(jīng)昆明主城區(qū)的盤龍江水位上漲，一度出現(xiàn)漫堤倒灌，附近數(shù)百戶居民被困高處。

今年以來，城市內(nèi)澇頻發(fā)，范圍之廣、影響之大，令人震撼，從5月到7月的2個月的時間內(nèi)，全國12座城市被雨水淹灌。

內(nèi)澇已成城市頑疾，據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部2010年對國內(nèi)351個城市專項調(diào)研顯示，2008年～2010年間，有62%的城市發(fā)生過不同程度的內(nèi)澇，其中內(nèi)澇災(zāi)害超過3次以上的城市有137個，在發(fā)生過內(nèi)澇的城市中，57個城市的最長積水時間超過12小時。

另據(jù)國家防汛抗旱總指揮部辦公室統(tǒng)計，2010年我國有258座城市受淹，其中大多數(shù)為暴雨內(nèi)澇。

“城市內(nèi)澇折射出的是城市排水設(shè)施歷史‘欠賬’問題。如何做好暴雨預(yù)警機制？政府部門在準確預(yù)報暴雨的同時，能否準備更為詳細的應(yīng)對措施？如何有效應(yīng)對突發(fā)的城市大澇等癱瘓局面？如何合理規(guī)劃城市，特別是其地下布局？”中國水利水電科學研究院副總工程師程曉陶說。

洪災(zāi)風險構(gòu)成新變化

程曉陶介紹，改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化進程加速。20世紀80年代，我國城鎮(zhèn)化率提高了7.02%，90年代增長9.68%，而新世紀的前10年中又上升了11.01%。據(jù)不完全統(tǒng)計，至2010年底，全國國內(nèi)生產(chǎn)總值的83.5%和全國總?cè)丝诘?7.1%集中在城市(全國地級以上城市市區(qū))，并形成了珠三角、長三角和京津冀等大的城市群。大量人口從農(nóng)村涌入沿江沿海城市，不僅深刻改變了我國經(jīng)濟社會的發(fā)展形態(tài)，而且對水利的建設(shè)與發(fā)展帶來巨大的壓力與挑戰(zhàn)。

城市在聚集人口與財富的同時，也聚集了風險。我國有防洪任務(wù)的城市多達 642 座，其中，濱海型城市有57座，在江河洪水、臺風暴雨和風暴潮“兩碰頭”、“三碰頭”的形勢下，防汛最為緊張；平原型城市有288座，主要分布于大江大河的中下游沿岸，容易受到江河洪水與暴雨內(nèi)澇的危害；山丘型城市有297座，主要分布于東中部與西南部的山丘地區(qū)，易于遭受山洪的襲擊。保障城市防洪安全，歷來是我國防洪體系建設(shè)中突出重要而又十分艱巨的任務(wù)。

近些年來，隨著全球氣候變化、我國城市化進程的加快和經(jīng)濟社會的發(fā)展，城市洪澇災(zāi)害呈現(xiàn)出了一些新的特點：受流域下墊面變化和人類活動的影響，一些江河同流量洪峰水位提高，加之城市的急劇擴張與不透水面積率的顯著提高，城區(qū)暴雨產(chǎn)匯流倍增，城市防洪排澇壓力增大；城市空間的立體開發(fā)及對供水、供電、供氣、交通、通訊等生命線系統(tǒng)的依賴性增大，暴雨積水造成城市生命線系統(tǒng)癱瘓、危舊房倒塌、地下設(shè)施進水、大量汽車受淹等問題日益突出，甚至造成嚴重的人員傷亡，影響范圍遠遠超出受淹范圍；城市洪澇災(zāi)害損失呈顯著上升趨勢，間接損失比重甚至超過直接損失。據(jù)國家防辦統(tǒng)計，2010年我國有258座城市受淹，其中大多數(shù)為暴雨內(nèi)澇。在2010年洪澇災(zāi)害直接經(jīng)濟總損失的3745億元中，以往農(nóng)林牧漁業(yè)為主的損失僅占當年直接經(jīng)濟損失的35.3%，而其他近2/3的損失是由工業(yè)交通運輸業(yè)、水毀基礎(chǔ)設(shè)施等其他類別構(gòu)成的，說明我國洪災(zāi)風險的構(gòu)成與分布隨城鎮(zhèn)化進程已經(jīng)發(fā)生了顯著變化。

建立協(xié)調(diào)運作機制

程曉陶告訴記者，城鎮(zhèn)化是當代社會發(fā)展的標志性特征之一。在20世紀的100年中，世界人口從16億激增到60億，其中城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎祻?0%陡升到50%。其中，發(fā)達國家城市人口所占的比例在70 年代之前大多已經(jīng)超過了 70%，中等收入國家在90年代平均超過了60%。2011 年世界人口突破了70億，其中城鎮(zhèn)人口的增長更為集中地體現(xiàn)在發(fā)展中國家。可以說，今天我國在快速城鎮(zhèn)化進程中所遭遇的治水新問題，發(fā)達國家在他們快速城鎮(zhèn)化階段也不同程度地遭遇過，而且至今仍在為化解城市聚集的巨大水災(zāi)風險所困擾；而許多發(fā)展中國家面對城市防洪與日俱增的壓力也在奮力應(yīng)對挑戰(zhàn)，積極尋求抑制城市水災(zāi)風險增長的良策。

國際經(jīng)驗表明，城市化率從30%上升至60%是一個國家城市化的高速發(fā)展期。我國2000 年城鎮(zhèn)化率達到36%，2011年超過50%，當前正處于高速發(fā)展期中最為迅猛的階段，年增長率超過1%。在此關(guān)鍵階段，如果不及時加大城市洪澇災(zāi)害綜合治理力度，城市水災(zāi)風險難免將呈現(xiàn)急劇上升的態(tài)勢，對城市乃至整個國家的經(jīng)濟和社會的持續(xù)、快速、平穩(wěn)發(fā)展產(chǎn)生極為不利的影響。

在全球氣候變化和快速城市化背景下，我國政府審時度勢，在《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》（中發(fā)【2011】1 號）中明確提出了“加強城市防洪排澇工程建設(shè)，提高城市排澇標準”的新要求。然而，要推進此項工作卻面臨復(fù)雜的困境和極大的挑戰(zhàn)。現(xiàn)實中，已有城市防洪排澇體系布局與急速擴張中城市水安全保障需求不匹配的矛盾日益突出；在計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的大潮中，需要以政府為投資主體、統(tǒng)籌規(guī)劃持續(xù)實施的公益性防洪排澇體系建設(shè)受到了無情沖擊；尤須指出的是，我國各地快速的城鎮(zhèn)化相當程度上是依靠“土地財政”的支撐，城市非理性擴張的現(xiàn)象普遍存在。這種“先地上、后地下”的城鎮(zhèn)化擴張模式，使本應(yīng)先行的城市防洪排澇基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)舉步維艱；而缺少反思的政府行為與開發(fā)商“以最小代價獲取最大利益”的追求，為許多城市的防洪安全留下了重大隱患。此外，城市河湖水系具備多方面的功能需求，涉及水利、城建、環(huán)保、園林、旅游、交通等多個部門，在資源、環(huán)境、景觀、生態(tài)及區(qū)域協(xié)調(diào)等因素的制約下，要形成綜合治水的合力，維持以致增強城市河湖與流域面上的行洪滯澇功能，必然要求建立更為有力的協(xié)調(diào)運作機制。