公私合作伙伴機制：城鎮化投融資的模式創新

◎ 賈康 孫潔

我國經濟社會發展中，新型城鎮化是支撐力強大的“動力源”，將在今后彌合“二元經濟”的數十年歷史進程中，繼續為我國這個世界上最大發展中經濟體進入發達經濟體行列和實現偉大民族復興愿景，提供持續運轉的“發展引擎”。這一判斷的理論依據，相關于經濟學中一個重要的“納瑟姆”曲線，它表明當城鎮化水平達到30%而繼續上升至70%的區間，是城鎮化率上升最快的發展階段即最具經濟社會發展支持效應的階段。改革開放以來，特別是進入新世紀以來，我國的城鎮化發展蓬勃強勁，城鎮化率以每年約一個百分點的速度增長，官方統計數值已由改革開放初期的不到20%，達到當下的超過51%。考慮到這一統計數是把所有進城居住超過半年的常駐人口都看作完成了城鎮化，而實際上2.7億以上進城務工人員的大多數還未達到“市民化”所應匹配上的基本公共服務水平，所以官方公布的城鎮化水平是有明顯高估的，實際水平一般認為尚未超過38%。顯然，目前我國的城市化水平正處于快速發展階段，并將可能持續較快提升數十年。

從國際經驗看，此階段的一個突出特征就是需要大量的資金投入，我國也正面臨著這樣的問題需要解決，僅依靠政府的財政收入遠遠不夠。合理解決這個階段的資金投入問題，是保持城鎮化健康發展的客觀要求和必備條件。

從國際經驗看，城鎮化進程中基礎設施、公用事業、公共服務方面的投資大體經歷過從側重政府投資到私人投資，再到目前被發達或發展中國家廣泛采用的注重公私合作伙伴關系（PPP）模式投資的演變。由于基礎設施、公用事業、公共服務都是準公共產品的提供，無論政府投資或是私人投資提供，都可能存在嚴重不足或缺陷，實踐證明較為理想的模式應是公私合作伙伴關系（即PPP，為Public Private Partenership的縮寫）的模式。

這種PPP模式，是政府公共部門與民營部門在合作過程中，讓私人部門參與提供公共產品和服務從而更好實現政府公共職能的管理模式。通過這種合作框架下的要素投入和管理過程，可以在不排除、并適當滿足私人部門投資營利目標的同時，公私“共贏”式地為社會更充分、更有效率地提供公共產品和服務模式等。公私合作伙伴關系強調對于公私合作的意義與作用更注重其從管理機制的優化角度為政府履行職能（包括促進城鎮化建設，提供基礎設施、公用事業和公共服務產品）所形成的貢獻，而不是僅僅注重通過公私合作為城鎮化建設融資。當然這種管理模式發揮作用的過程必然與為城鎮化建設融入建設資金緊密關聯。私營企業法人的專業化優勢、內生動力機制等，恰是公有、國有法人往往成為弱項的方面，PPP可以形成兩方結合之下的創新。從我國一些項目看，公私合作已經有一些應用，并且發展前景廣闊。

公私合作在城鎮化進程中的應用分為三個方面：一是在基礎設施建設方面；二是在公用事業方面；三是在公共服務的提供方面。

一、基礎設施

城鎮化進程中基礎設施建設需要資金數量最大，客觀地需要政府采用多種途徑為其融資，當然不僅不排除、而且應充分重視采用公私合作的方式。以融資為目的的情況下，我們還應更強調重視形成PPP的管理運作模式，其中涵蓋了融資機制。實現這種公私合作管理模式有三個關鍵因素：一是伙伴關系；二是風險分擔；三是利益共享。這里的利益不僅僅指參與其中的市場主體的利潤收益，而是包括社會效益在內的各種因素綜合的效果，包括體現企業的社會價值和社會責任形象，客觀上提升其品牌價值。

就基礎設施而言，選擇公私合作管理模式應根據基礎設施的不同形態來確定：

1.盤活已有基礎設施

已有的基礎設施，政府可以通過出售、租賃、運營和維護合同承包等形式與民營企業合作，由政府向民營企業發放特許經營權證，由民營企業進行經營管理。民營企業可以直接向使用者收費，也可以通過政府向使用者收費。如果民營部門通過購買或租賃的形式獲得基礎設施的使用權，就可以按照與政府的特許經營合約，自己向用戶收費。如果民營企業對政府擁有的基礎設施進行經營和維護，那么可以由政府向民營企業支付一定的費用。通過出售、租賃、運營、維護的合同承包等形式的合作，可以提高基礎設施的使用與運營效率。在出售和租賃的形式中，還可以為政府置換和融通資金，從而支持和從事新的基礎設施建設。

2.擴建和改造現有基礎設施

這方面，政府可以通過租賃－建設－經營（RBO）、購買－建設－經營（PBO）、外圍建設等形式與民營企業合作。政府向民營企業發放特許經營權證，由民營企業對原有的基礎設施進行升級改造，并對升級改造后的基礎設施經營管理。經營者按特許權合約規定向使用者收費，并向政府交納一定的特許費。通過這類形式，可以加快提升基礎設施的功能和加快基礎設施升級、改造的速度。在提升原有基礎設施功能的同時，也可為政府新建其它基礎設施籌集一定的資金。

3.新建基礎設施

對于新建的基礎設施，政府可以采用建設－轉讓－經營（BTO）、建設－經營－轉讓（BOT）、建設－擁有－經營（BOO）等形式與民營企業合作。建設－轉讓－經營是指由民營企業對基礎設施進行建設完成后，轉交給政府部門，然后再由民營部門進行經營管理。這種形式有利于提高基礎設施建設的效率和質量，也可以提高經營管理的效率。在民營企業對基礎設施經營管理期間，所有權屬于政府。民營企業以租賃的形式獲得經營權，同時也可以把建設時所使用的資金作為租金，從而獲得優先租賃權。建設－經營－轉讓是指由民營企業對基礎設施進行建設，建成后由民營企業進行經營管理，按照特許經營的合約時間，經營到期后轉交給政府。在經營管理期間，基礎設施的所有權屬于政府，但是，不需要向政府交納使用費，只是在經營到期后，無償交還政府。在交給政府之前，必須保證基礎設施的完整性、正常功能等。建設－擁有－經營是指由民營企業建設基礎設施，建設完成后，民營企業獲得基礎設施的所有權，同時獲得基礎設施的“永久性”經營權。當然這里的“永久性”經營權是個相對概念，是在特許權下面的“永久性”經營。這三種合作形式主要目的都是為新建基礎設施融入民間資本，同時提高資金的使用效率和提高基礎設施的建設質量。

二、公用事業

公用事業領域采用公私合作模式與基礎設施領域有十分類似之處，因為按照一種廣義理解，公共基礎設施項目和公用事業項目兩個概念可以合而為一。特別是在污水處理、自來水、煤氣、電力和熱力供應等方面，采用公私合作伙伴機制的項目，一般可通過使用者付費和政府補貼相結合的方式使投資者能夠收回投資并在較長時期中得到合理的、穩定的投資回報。

三、公共服務

由于政府提供公共服務的傳統模式會產生提供不足與低效，所以有必要引入私人提供。經過幾十年改革開放，伴隨民營資本的一路成長，社會資金的趨于雄厚，我國在教育、衛生、養老等領域都已出現私人提供公共服務的案例，同時由于公共服務的公共性，也必然離不開政府的籌劃與支持，私人提供只是政府提供不足的補充，但是這種補充現階段總體而言比較有限，潛力遠未充分發揮。為最大限度滿足人們對公共服務的需求，更為理想的模式是通過公私合作模式下的適用機制來提供。

具體來說，主要就是要通過政府購買服務的方式來實現。政府購買服務的要點是：政府公共部門確定所需服務的數量和質量，具體服務由私人部門提供，提供價格可通過公開招標價格聽證會或雙方議價等方式形成。當前保障性住房中的廉租房也可以通過這種方式來提供。例如：由私人部門提供廉租房，政府組織符合條件的人居住，房租由政府統一支付私人支付不足的部分（可通過業已建立的國庫單一賬戶直接支付體系，把資金直接付給房主或房主簽有管理合同的中介公司賬戶，這樣可大大減少運營成本和資金轉移用途風險）。當然一般情況下，地方轄區內需要競爭性尋找有專業資質的住房出租公司來優化經營。

公私合作伙伴（PPP）管理模式在我國未來城鎮化進程中將會發揮越來越重要的作用，未來社會的發展也會越來越多地依賴公私合作管理模式為社會提供公共產品和公共服務。需再次強調，如果僅僅限于通過公私合作進行融資的話，可能會囿于種種認識局限、制約條件導致項目無成或失敗，我們更應該強調公私合作的管理功能，通過公私合作的管理模式涵蓋其融資機制，促進城鎮化進程中的基礎設施、公用事業和公共服務更加及時、高效的提供與運營，進而充分調動社會資金、民間資本的潛力，推動我國城鎮化進程的快速、健康發展。