國外區(qū)域規(guī)劃評估發(fā)展脈絡(luò)

◎ 盛蓉

目標(biāo)和進程

目前，國外區(qū)域規(guī)劃評估涉及經(jīng)濟學(xué)、公共政策和管理、數(shù)理統(tǒng)計、社會學(xué)和心理學(xué)等多個學(xué)科。評估的目標(biāo)主要集中于三點：幫助決策、幫助資源分配和提高可信性。首先，評估幫助決策，是指評估結(jié)果有助于政府判斷區(qū)域規(guī)劃的真正價值和實際影響，因此直接關(guān)系到政府的下一步?jīng)Q策；其次，評估幫助資源分配，是指在財政和預(yù)算壓力下，評估可以幫助政府更好地分配資源并更好地使用現(xiàn)有資金，通過評估方案的效用和效率，判斷優(yōu)先發(fā)展某些地區(qū)和領(lǐng)域；再次，是指評估可以提高政府及區(qū)域規(guī)劃的信譽，通過提高透明度和公布評估結(jié)果，使公眾更了解區(qū)域規(guī)劃的效果并增加信任感?？傮w而言，評估是對區(qū)域規(guī)劃實施效率和效用的直接反饋，有利于政策的完善和創(chuàng)新。

規(guī)劃和規(guī)劃評估是相互關(guān)聯(lián)的活動，隨著規(guī)劃理念和實踐過程的演變，國外對區(qū)域規(guī)劃的評估也從單純考慮經(jīng)濟效用，發(fā)展為納入更多的社會、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。具體進程如下：

20世紀(jì)前半葉，規(guī)劃學(xué)者和實踐者已開始就區(qū)域規(guī)劃進行評估，這時主要集中在規(guī)劃文本本身，以格迪斯為代表的城市研究者，采用調(diào)查——分析方法分析規(guī)劃文本，對規(guī)劃文本個體要素進行分析，包括對現(xiàn)有框架的分析、規(guī)劃方案的一致性分析、規(guī)劃方案的相關(guān)性分析等。

20世紀(jì)下半葉開始，進入綜合理性評估的時代，主要是基于對規(guī)劃方案的描述和目標(biāo)闡述，運用嚴(yán)格的經(jīng)濟學(xué)和數(shù)理方法評估規(guī)劃方案，在計算衡量規(guī)劃成本和收益后做出所謂的“理性選擇”。

20世紀(jì)80年代后，進入溝通型規(guī)劃時期，重在規(guī)劃過程中評估各方利益如何達成一致，規(guī)劃各方是否共同參與、相互溝通及相互博弈等情況。

20世紀(jì)90年代后，環(huán)境和能源問題受到公眾關(guān)注，這一時期規(guī)劃者關(guān)注城市形式、可持續(xù)發(fā)展等議題，規(guī)劃評估主要以環(huán)境和社會影響評估為主。

評估步驟

國外對區(qū)域規(guī)劃評估，一般有9大步驟：

（1）對區(qū)域規(guī)劃進行界定，并明確評估的目標(biāo)。

（2）明確評估的主要參與者，包括政府機構(gòu)、評估機構(gòu)、評估結(jié)果的使用者（如政策制定者、政策實施或者項目管理者）及其他相關(guān)方。

（3）選擇適合的評估機構(gòu)，包括自我評估、政府機構(gòu)評估、外部評估（如研究結(jié)構(gòu)和管理咨詢機構(gòu)）等。

（4）選擇適當(dāng)?shù)脑u估方法對區(qū)域規(guī)劃進行評估，計算成本投入和收益。

（5）營造較好的評估文化。

（6）策略性地管理評估活動，在政府機構(gòu)的統(tǒng)籌和管理下，實際的評估活動可能會分散到不同層級和職能處，這有利于從不同的角度、使用不同的方法進行評估。

（7）提高評估結(jié)果的信譽。

（8）將評估結(jié)果與決策過程緊密聯(lián)系。

（9）積極向外公布評估結(jié)果。

范式與方法

目前，國外對區(qū)域規(guī)劃的中后期評估主要包括以下幾種范式：

第一種范式是PPIP。是由Alexander 和Faludi于1989年提出的規(guī)劃和政策評估的框架，該框架綜合性和互補性較強，整合了各個發(fā)展階段的特點，其評估標(biāo)準(zhǔn)包括一致性、理性的成本效用比例、事前最優(yōu)性、事后最優(yōu)性、效用性，這些標(biāo)準(zhǔn)被具體化為一系列的問題，直接運用于政策或規(guī)劃方案的評估，根據(jù)調(diào)查中對這一系列問題的回答，評估結(jié)果被分為正面、中立、負面三種。

第二種范式是MEANS。20世紀(jì)90年代末期，歐洲委員會為了便于分配結(jié)構(gòu)性基金，提出了MEANS的評價框架。它包括四個主要標(biāo)準(zhǔn)，即相關(guān)性、效果和效率、效用。此外還有三個互補性的標(biāo)準(zhǔn)，即目標(biāo)是否清晰、各個目標(biāo)的內(nèi)在聯(lián)系性、各規(guī)劃之間目標(biāo)的外在聯(lián)系性。

第三種被稱為Norton范式。共涉及六個標(biāo)準(zhǔn)，其中三個與實施過程相關(guān)，包括當(dāng)?shù)毓賳T對于規(guī)劃是否重視和投入、規(guī)劃的總體質(zhì)量、規(guī)劃的使用。另外三個與規(guī)劃內(nèi)容相關(guān)，包括當(dāng)?shù)毓賳T的政策偏好、規(guī)劃政策的重點、規(guī)劃應(yīng)用的重點。在20世紀(jì)90年代，該范式曾用于評估美國南卡羅萊納州沿海地區(qū)的眾多地方性規(guī)劃。

第四種可以稱為Brody/Highfield/Thornton范式。曾運用于美國弗羅里達州濕地開發(fā)許可項目的空間模式評估。Brody、Highfield和Thornton的評估主要關(guān)注區(qū)域規(guī)劃的三個問題：一是濕地在十年中如何開發(fā)、開發(fā)的范圍怎樣劃定，二是濕地許可是否集中在高密度開發(fā)許可地帶或者是否嚴(yán)重偏離了規(guī)劃的原定空間范圍，三是規(guī)劃的實施在多大程度上符合規(guī)劃原文的質(zhì)量和內(nèi)容。在以上框架范圍內(nèi)，通過GIS技術(shù)測量實施前和實施后的用地變化做出評估，這一方法還曾運用于評估當(dāng)?shù)氐某鞘袛U張限制政策。

此外，還有研究者將評估方法分為四類，即分析型方法、參與型方法、專家型方法和主觀型方法，方法操作所需的信息簡介如下（表1）：

表1 評估方法簡介

綜上可知，西方盡管重視規(guī)劃，在方法和細節(jié)上考慮得很周全，但并沒有專門性的規(guī)劃實施中期評估指標(biāo)體系和系統(tǒng)的政策法規(guī)。這既與中西方的國家和政府體制不同，也與其區(qū)域與城市發(fā)展的背景、形勢和任務(wù)不同相關(guān)。但其中一些政策、指標(biāo)與方法，對我國開展區(qū)域規(guī)劃評估仍有借鑒和參考價值。