我國城市地下管線投融資制度變遷

◎ 蘇明 程瑜

城市地下管線是城市重要的基礎設施，是城市的立足之本，是城市經濟發展、社會穩定的保證。本文從我國城市地下管線建設、運營及管理的規模現狀，分析現行經濟政策的支持力度及其存在的問題，為進一步完善我國城市地下管線經濟政策提供現實依據。

（一）我國城市地下管線建設的規模現狀

隨著我國城市化進程的不斷推進，城市地下管線的建設規模和水平不斷提高。1990～2010年間，我國城市化水平保持了較快的增長勢頭。同期，城市供水、排水（污水）、供氣和集中供熱等市政工程地下管線的建設水平也穩步提升。截止2010年底，以上市政工程地下管線長度達到了135萬公里，每萬人管線長度為38.37公里。其中，供氣管道長度308680公里，供水管道長度539778公里，排水管道長度369553公里，供熱管道長度139173公里。城市建成區范圍內管線密度由1990年的10.27公里/平方公里，提升到2010年的33.88公里/平方公里。2010年，每萬人城市供氣、供水和排水管道長度和管道密度均超過了城市道路長度。

（二）我國城市地下管線投融資制度變遷及其現行格局

建國以來，我國城市基礎設施建設融資經歷著從傳統經濟體制下財政主導型融資方式到市場經濟體制下的多元化融資方式的轉變，城市基礎設施投資中各項資金來源的結構發生了明顯的變化。這是我國漸進式經濟體制改革的產物，是市場經濟向縱深發展的必然要求，同時也契合了世界城市基礎設施融資模式發展的新趨勢。

1.傳統時期（新中國成立—1978年改革以前）——中央集中計劃融資模式

改革開放之前，由于我國實行計劃經濟體制，城市基礎設施作為公共產品，長期以來一直由政府單獨提供，融資渠道單一，融資額度有限。政府包辦了幾乎所有城市基礎設施的投資、建設、管理和運營，各級財政投資也就成了唯一的資金來源，這樣的投資模式一直持續到八十年代初。在城市基礎設施的財政性資金融通階段，地方財政實行統收統支，城市基礎設施投資作為城市固定資產投資的一部分，通過城市建設和城市財政預算計劃投資。基礎設施建設項目列入基本建設項目，其投資列入財政支出預算，建設部門完全按照計劃進行建設。因此，基礎設施投資不僅取決于國家和城市的財政狀況，而且取決于國家和城市的投資政策和計劃安排。

從1953年到1980年，我國基本建設投資總額中，財政預算撥款所占比重為80%左右（見表1），而其中基礎設施建設一直被置于“配套”、“輔助”的地位，僅在全社會固定資產投資總額中占有很低的比重。這種主要依靠政府財政的融資方式，一方面因投入不足造成基礎設施建設總體水平的低下，另一方面也導致了資金使用效率的有限、運營管理的績效的降低。其中在建國初期，由于城市主要是由工業化帶動發展，在“先生產、后生活”的思想指導下，國家和城市在安排投資時對基礎設施建設重視不足，城市基礎設施建設整體情況滯后，欠賬較多，“一五”期間，城市基礎設施建設投資僅占基本建設總投資的2.6～ 3.76%。

表1 改革開放前中央財政資金占基本建設投資的比重

改革開放初期，隨著國民經濟快速發展，居民生活水平日益提高，對基礎設施的要求不斷提高。在這種情況下，一方面，國家通過設立新的稅種和提高稅率，如設立城市維護建設稅、開征車船稅等，來增加城市的財政收入，并對這些收入實行專款專用，以增加對城市基礎設施建設資金的投入；另一方面，一些城市采取對一些基礎設施使用收費及提高市政公用產品價格的形式，籌集城市建設資金。例如，通過收取過橋費、城市增容費、排水費、排污費等，籌集資金，用于橋梁、道路、能源等項目的建設。行政收費一般采取受益付費、合理負擔的原則和取之于基礎設施用之于基礎設施建設的方針，對貸款建設的橋梁、高速公路等基礎設施多數通過收取過橋費、過路費等方式來償還建設的資金及利息。同時，對一些公用事業的價格相應地作了調整，如調整水費、電費、煤氣費等。從而，增加了一塊基礎設施建設資金來源渠道。

大體上，我們可以把以財政性資金融通為主的城市基礎設施建設融資方式的資金來源歸結為四類:

（l）財政稅收渠道（包括城市維護建設稅和公用事業附加、城鎮土地使用稅、城市國有土地使用權有償出讓、國債專項資金等）。

（2）行政收費渠道（實施或提高基礎設施產品和服務收費等）。

（3）項目配套投資渠道（主要是房地產開發商為城市基礎設施提供配套資金）。

（4）其它融資渠道（包括市政設施部門專營權有限期出讓、引進外資、國內金融機構的短期貸款等）。

2.改革初期（20世紀80—90年代）——財政性資金融通和間接融資相結合階段

從20世紀80年代開始，隨著改革開放的不斷深入和擴大，國民經濟出現了較快速度的發展，對城市基礎設施的需求日漸迫切，建設資金缺口不斷擴大。與此同時，在企業改革中實施了減稅讓利的政策，財政收入在國民收入中的比重增速放緩，居民收入有了較大幅度的提升，居民儲蓄連年增加。在單純依靠財政性資金融通無法滿足城市基礎建設資金需求的情況下，銀行貸款開始成為城市基礎設施建設一個重要的資金來源渠道。財政性資金融通與間接融資相結合的階段的一個主要特征是在城市基礎設施建設開始利用銀行貸款的同時，對財政性資金融通體制的改革也在不斷完善。

1979年8月，國務院同意并批復了國家計委、國家建委、財政部《關于基本建設投資試行貸款辦法的報告》及《基本建設貸款試行條例》，我國在城市基礎設施領域開始了“撥改貸”的融資模式，國務院在批文中強調，“基本建設投資實行銀行貸款，是基本建設管理體制的一項重大改革，反映了現階段我國國民經濟發展的要求，符合運用經濟規律管理經濟的原則，對于充分調動各地區、各部門、各企業單位的主動性和積極性，加強基本建設管理，建立經濟責任制，縮短基建戰線，提高投資效果，都有積極作用”。

《基本建設貸款試行條例》中明確規定了可以貸款的范圍和還款來源。在貸款范圍上“凡實行獨立核算，有還款能力的工業、交通運輸、農墾、畜牧、水產、商業、旅游等企業進行基本建設所需的資金，建設銀行可根據國家基本建設計劃，給予貸款。行政和無盈利的事業單位，以及國家計劃指定的項目，仍由財政撥款”。

《基本建設貸款試行條例》的實施，對于引導銀行貸款進入城市基礎設施領域發揮了重要作用，此后，各國有銀行提供的間接融資開始在城市基礎設施領域占據重要地位。在歷年的商業銀行貸款統計中，中國銀行、中國建設銀行、中國工商銀行和中國農業銀行向基礎設施提供貸款的規模較大，尤其是中國建設銀行對基礎設施建設的信貸支持比例最大。在間接融資方面，除了商業銀行貸款之外，我國的城市基礎設施建設還積極利用國家開發銀行政策性貸款和國外金融機構及政府貸款，推動城市基礎設施建設事業的發展。

總之，“撥改貸”以及其后的原國家計委組建的專業性投資公司，逐漸在公共事業融資領域引入了市場調節機制，初步建立了項目投資的“借貸”經濟合同關系。

3.改革縱深展開時期（20世紀90年代至今）——多元化融資主體和渠道階段

20世紀90年代初，中國開始在全國推行城市公共事業和基礎設施投資項目法人責任制改革，到1996年，各地相繼成立了“城市投資開發建設公司”，其職能是作為政府投資建設經營城市的載體，負責籌集、使用、償還城市基礎設施建設基金，并具體從事資產運營工作（城市開發投資建設公司的運作模式參見圖1）。隨著投資管理主體的確立和法人責任制的實施，城市公共事業和基礎設施項目投資的激勵約束機制開始形成。從1992年開始，國務院陸續頒布了一系列引導城市基礎設施多元化融資主體和渠道的政策法規，逐步形成中央、地方、企業共同參與的多元投資體制，由此進入我國城市基礎設施多元化融資主體和融資渠道階段。

進入21世紀后，中國城市公共事業投融資體制改革呈現加快之勢，其制度創新的傾向主要集中在打破政府及公共部門壟斷，引入市場競爭，逐步放開政府對民間資本和外國資本進入城市公共事業領域的限制等。2003年10月，黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》指出，壟斷行業要放寬市場準入，引入競爭機制。有條件的企業要積極推行投資主體多元化。繼續推進和完善電信、電力、民航等行業的改革重組。加快推進鐵道、郵政和城市公用事業等改革，實行政企分開、政資分開、政事分開。

圖1 城市投資開發建設公司的運作模式

同年12月，住房和城鄉建設部頒布了《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》，鼓勵社會資金、外國資本采取獨資、合資、合作等多種形式，參與市政公用設施的建設，以形成多元化的投資結構，并通過在市政公用行業建立特許經營制度來推動城市基礎設施融資多元化、多渠道的改革進程。

2004年3月，住房和城鄉建設部頒布了《市政公用事業特許經營管理辦法》，提出要在城市供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理等行業，實施特許經營，通過市場競爭機制選擇市政公用事業投資者或者經營者。同年7月，國務院出臺了《關于加快投資體制改革的決定》，通過城市基礎設施建設投資的多元化、市場化方式，加快城市建設領域的市場化進程，解決城市建設的資金需求與政府財政資金短缺的矛盾，緩解政府的資金壓力，加快我國城市經濟的發展。特別是2000年至2005年期間，我國的基礎設施建設資金來源出現了顯著的變化，基礎設施建設投資中自籌資金所占的比重越來越多，占到將近50%左右。

目前，我國城市基礎設施建設資金渠道多元化格局已經形成，主要包括以下幾點：

（1）財政資金渠道。包括城市維護建設費、公用事業附加、中央和地方預算內資金、國家批準的政策性收費等中央和地方財政臨時性或一次性補助、特殊政策增加的收入和其他收入。

（2）間接融資渠道。包括國內外各種銀行貸款等。

（3）經營性收入籌資渠道。包括各種經營性收入等。

（4）資本市場直接融資渠道，包括股票上市；發行企業債券；以戰略性合作方式引入社保基金、產業基金；以債權或股權方式引入保險基金和引進外資機構；項目融資，特別是 BOT、TOT、BT、ABS 等方式等等。