國外城市地下管線經濟政策借鑒

◎ 蘇明 程瑜 歐陽力勝

發達國家對于城市地下管線建設運營管理方面起步較早，法律法規、投融資機制及經濟政策等較為健全。對國際城市地下管線經濟政策的特點進行梳理分析，為構建我國城市地下管線經濟政策和財政保障機制提供借鑒和啟示。

（一）美國城市地下管線經濟政策

美國的經濟哲學信奉“凡民間能做的事情政府絕不插手”。對于城市地下管線的建設、運營和管理自然也不例外。

1.美國城市地下管線等基礎設施建設以市場競爭為主。其公用事業改革的重點不是企業產權制度改革，而在于市場競爭機制的建立和政府管制的放松。因此城市地下管線等基礎設施服務主要由民間提供。

2.市政債券是美國城市地下管線等基礎設施建設最主要的融資手段。主要種類包括由發行主體的全部稅收收入擔保的普通責任債券和項目收益債券。普通責任債券是依據地方政府的所有收入來擔保和償還的。地方政府償還通用債券的能力和意愿取決于其經濟實力、財務狀況和債務負擔。

3.美國對于城市地下管線等基礎設施設立專門的監管機構。在管制的實施方面，美國政府建立了獨立的監管機構，包括對跨州服務事業進行管理的聯邦管制委員會，以及只對州內服務事業進行管理的州管制委員會。聯邦管制機構由5～7名中立的委員組成委員會，委員會下設擔當行政事務的秘書處和反映消費者意見的聽證會等組織。州管制委員會組織大體上與聯邦管制機構相同。這些機構擁有三種管制權力：一是核發城市地下管線經營許可證，二是規定運費和價格，三是核準企業組織的內部規章。放松管制后的最大變化是增加了進入市場的新企業，參加者的擴大，使競爭激化，企業兼并風盛行，企業效率有了很大改善，如降低了價格，增加了對偏遠小社區的服務等等。

（二）德國城市地下管線經濟政策

德國雖然注重私人經濟參與城市地下管線等公用事業的經營，但政府干預的范圍和力度較強，政府通過強有力的財政貨幣、經濟立法、產業政策和行政手段，對資源配置實行引導。

1.限制私營資本的進入領域，仍以政府公有為主導。德國政府認為，政府應該壟斷自然壟斷行業或環節，對私營資本進入城市地下管線等公用事業領域有所限制，如政府規定污水處理量的私有化份額不得超過49.9%。到目前，競爭引入后仍以政府公有為主導，按所有權和市場份額劃分，德國城市地下管線公用事業市場分布狀況是：供電，完全由市政府所有的588家，占43%的市場份額，國家（國有法人股）所有的超過100家，完全私有化的僅5家；供氣，完全由市政府所有的556家，占70%的市場份額，國家所有的約50家；供熱，完全由市政府所有的492家，占72%的市場份額。

2.在引入市場競爭的同時，注重政府監管。德國政府通過使用公開投標方法，選擇公共服務的經營主體，將過去一直由政府部門直接負責的全部污水處理、城市地下管線及建筑物維修業務，以及大部分道路、公交軌道維護工程外包給私營企業實施。但改革是為了放開市場、促進競爭、改善管理，從而讓客戶有更多選擇，并使服務價格更具競爭性。德國政府于2003年2月出臺公司治理方針，規范公司治理機制和競爭行為，制定了相應法律從各個方面禁止或限制壟斷行為，促進競爭。

3.對地下管線基礎設施投融資進行法制化管理。城市地下管線基礎設施的規劃設計、項目籌資、投資建設、企業經營及城市基礎設施使用無一例外地合法化，將有關政府部門、相關企業、以及居民的權利、義務及責任用法律的形式確定下來，杜絕責權不清現象。

4.在經營上，大多數城市的地下管道系統采用由多家企業參股的市場化方式共同經營。投資企業對所建的地下管道及設施享有一定年限的管理權和收益權，若投資企業自身資金有困難, 政府可引導社會資金、企業和個人閑資積極投入。不過, 地下管道系統的產權必須歸國有, 既有利于統一規劃、協調管理,又可避免地下資源的流失或重復建設。這樣, 不僅能一勞永逸地解決“拉鏈道路”的問題, 還能彌補政府在城市地下管線建設中投資的不足。

（三）國外城市地下管線經濟政策的主要特點與啟示

從國際比較的角度來考察城市地下管線建設管理，可以得到兩個具有規律性的結論：一是在城市地下管線建設中，政府起著主導作用；二是政府在城市基礎設施地下管線建設運營中盡可能地利用市場競爭和社會力量。發達國家（地區）的城市地下管線建設管理的成功經驗與主要特點有：

1.法律的先行性和制度的規范性

美、德兩國政府對地下城市管線的建設運營都是以政府立法為先導的，對地下管線企業的定價等行為進行約束，對準入門檻進行規制，使改革具有法律依據和實施程序。日本共同溝建設規劃的規章制度更加完善, 早在1963年就頒布了《關于共同溝建設的特別措施法》，對資金管理, 所有權、使用權、管理權如何界定等問題都有明確的規定。

2.堅持政府主導，發揮社會資本在地下管線建設中的積極作用

城市地下綜合管廊作為市政公用基礎設施，屬于自然壟斷產品或準公共產品，是現代城市生命線走廊，涉及公共利益和公共安全。它一次性投入成本大、建設周期長，回收期長，企業和個人很難單獨進入。這些特點決定了政府在地下綜合管廊投資中的主體地位。地下管道系統的產權歸國有, 既有利于統一規劃、協調管理，又可避免地下資源的流失或重復建設。

3.社會多方參與，制定共同溝建設規劃

共同溝規劃是城市規劃的一部分，共同溝的規劃既要符合市政管線的技術要求，充分發揮市政管線服務城市的功能，又要符合城市的總體要求，為城市的長遠發展打下良好的基礎。美國、德國、日本等西方發達國家以及我國臺灣地區各城市都成立了由城市規劃專家、政府官員、執法人員及市民等組成的“公共工程部”， 統一負責地下管道系統的規劃、管理建筑與安全監管等。實行聽證會制度，在充分征求市民意見的基礎上，明確各個階段管線入地的區域、范圍、責任等事項，告白于市民，求得社會的廣泛支持、參與和監督。

4.建立較為完善的經費分攤辦法

在城市地下管線尤其是共同溝的建設與維護管理方面，各國都有一套比較完善的經費分攤辦法。日本采用推定投資額方式，即參與共同溝建設的單位，僅負擔其傳統敷設的費用，不足的部分由政府來負擔。這樣，在理論上使管線單位不會因為加入共同溝致使負擔過重，影響共同溝的發展。我國臺北市則采用傳統體積值法+分攤經費。該方法主要是以各管線單位占用管道的體積為基礎，再考慮各類管線傳統敷設成本的差異性。這些做法值得我們借鑒。