如何正確處理政府和市場的關系

■中共中央政策研究室副主任 鄭新立

處理好政府和市場的關系，關鍵在政府。黨的十八大報告提出，要按照建立中國特色社會主義行政體制目標，深入推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府。

黨的十八大報告指出，經濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關系。充分發揮市場調節的作用，才能保持經濟發展的活力；合理定位并履行好政府職能，才能維護宏觀經濟的穩定，兩者有機結合、相輔相成，是國民經濟持續健康發展的根本保障。這既是對過去30多年改革經驗的總結，也為今后的改革指明了方向和重點。

一、簡政放權、增強企業活力，是中國改革的成功經驗

經過34年的改革，我們成功地實現了由高度集中的計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制的轉變，從而釋放出潛藏于十幾億人口中的巨大發展能量，創造了中國奇跡。

整個改革歷程圍繞著調整和改變政府與市場的關系來進行。舊體制以政府包攬一切為主要特征：在物資上統購統銷，在人力上統包統配，在資金上統收統支，投資權集中掌握在中央政府手中。由于否定了商品生產和商品交換，窒息了微觀經濟活力，實踐證明阻礙了經濟發展。

改革從簡政放權、培育市場關系開始。農村實行土地家庭聯產承包責任制，農戶成為獨立的商品生產經營者，率先打破了舊體制的束縛。緊接著又向工業、商業領域進軍，出現了鄉鎮企業的異軍突起。城市改革從破除國有企業的鐵飯碗和平均主義“大鍋飯”開始，并引發了計劃、投資、人事、工資、財稅等宏觀管理體制改革。1992年黨的十四大明確了建立社會主義市場經濟體制的改革目標，十四屆三中全會提出要培育和建立市場經濟的四大支柱：市場主體、市場體系、宏觀調控體系和法制體系，改革進入了快速、有序推進的新階段。國有企業通過建立現代企業制度，與集體企業、私營企業、外資企業一樣，成為自主經營、自負盈虧的市場競爭主體。統一、開放、競爭、有序的市場體系開始形成。計劃、財稅、金融之間相互制衡、相互配合的宏觀調控體系，在抑制通脹、擴大內需的實踐中逐步完善。與市場經濟有關的法律體系迅速建立，對規范市場主體和政府行為、維護市場秩序，發揮著重要作用。在市場經濟體制的框架基本形成之后，2008年黨的十七屆三中全會又作出關于完善社會主義市場經濟體制的決定，對進一步處理好政府與市場的關系提出了新要求。在應對全球金融危機的過程中，政府與企業密切配合，使市場經濟體制經受了新考驗，積累了宏觀調控的新經驗。

實踐證明，我們的改革之所以能取得成功，關鍵在于堅持市場取向的改革。這是適應社會主義初級階段國情的正確選擇。舊體制的弊端集中到一點，就是脫離這一基本國情，違背社會主義物質利益原則，超越了市場經濟這個人類社會發展的必經階段。實行市場經濟體制，企業的利益決定于其經營業績，個人的收入決定于其貢獻的大小，從物質利益上調動了企業和勞動者的積極性；生產要素主要由市場配置，提高了社會效率和經濟效益。我們發揮價值規律這只看不見的手的作用，大大增強了經濟活力，形成推動經濟發展的強大動力。僅用十幾年時間，就結束了困擾我們幾十年的商品匱乏的短缺經濟。政府則通過制定規則和宏觀調控，發揮看得見的手的作用，保證市場機制的正常運行，彌補市場調節的盲目性和滯后性，逐步避免了國民經濟周期性的大起大落。實踐使我們認識到，市場和政府的作用都不可偏廢，把兩者的作用有機結合起來，是處理政府與市場關系的重要原則。

二、更大程度更廣范圍發揮市場配置資源的基礎性作用

處理好政府與市場的關系，應當按照十八大的要求，更大程度更廣范圍發揮市場在資源配置中的基礎性作用。由于受國際金融危機影響，外需對經濟增長的貢獻減弱，為了盡快遏止經濟增速下滑趨勢，促使經濟回到健康發展軌道，實現到2020年GDP和城鄉居民收入比2010年雙倍增，全面建成小康社會，必須進一步釋放經濟增長潛力。而市場是活力的源泉。30多年來的改革實踐證明，哪個領域市場化程度高，允許生產要素自由進入，哪個領域的發展就快；哪個領域比較封閉，限制生產要素進入，哪個領域的發展就緩慢。目前，在國民經濟的諸多領域都有大量生產要素處于閑置狀態，而在另一些領域，由于限制要素進入，仍然大量存在需求得不到滿足、供給嚴重短缺的現象。

因此，只有更大程度更廣范圍發揮市場在資源配置中的基礎性作用，為生產要素的自由流動創造更好的條件，才能夠進一步激發經濟增長的巨大潛力，為實現十八大提出的宏偉目標提供重要支撐。當前，擴大市場調節作用重點應從四個方面入手。

深化金融體制改革，釋放資本潛力。市場對資源的配置，首先體現在對資本的配置上，資本到了哪里，實物資源就跟著在哪里集聚。我國金融資本存量已經擁有巨大規模，但由于流動性差，資本利用率低，資本配置更易于向國有企業、重點項目、城市和沿海地區集中，農村、小微企業和中西部地區資金供給不足，造成并加劇了經濟發展的不平衡。金融體制改革應作為下一步整個改革的突破口，由此擴大市場對資源的配置能力。2012年年初的全國金融工作會議，指出了金融體制改革的方向和重點，包括放寬金融市場準入、組建地方性監管機構、建立存款保險制度和貸款擔保制度、推行利率市場化、建立以用匯為主的外匯管理體制、發展多層次資本市場等。這些設想都非常好，應加快制定實施細則，分步驟地加以推進。其中，允許發展民營金融機構，應作為一個重點，在總結溫州試點經驗的基礎上，盡快加以推廣。金融體制改革將釋放資本潛力，帶來生產力的又一次大解放。

改革城鄉管理體制，釋放勞動力潛力。我國勞動力潛力仍然很大。所謂勞動力短缺的說法是因為沒有看到農業勞動力的巨大潛力。目前我國農業勞動力仍有2.8億人，耕種18億畝土地，人均6.4畝。農業勞動生產率僅為第二、三產業的28%，農民人均純收入僅為城鎮居民的31%。土地經營規模小，是造成農業勞動生產率低和城鄉收入差距大的根本原因。如能加快推進農業現代化，實現土地的集約化經營，每個農業勞動力的種植規模可提高幾十倍甚至上百倍。今后20年，可以從土地上再解放出2億左右勞動力，進入第二、三產業，連同他們的家屬在內，部分進入城市，將形成推動工業化、城鎮化、農業現代化的有力杠桿，這是縮小城鄉收入差距的根本途徑。未來12年，我國能不能避免落入中等收入陷阱，從目前人均GDP5400美元達到1.2萬美元，跨入高收入國家行列，關鍵取決于此。所以，必須建立城鄉一體化發展新制度，鼓勵土地經營權的有償轉讓，發展家庭農場、農業合作社、農業公司等新型農業投資經營主體，吸引民間資金投入農業現代化，培育新型農民。農戶對土地的承包經營權，應確權頒證，長久不變。加快建立社會保障全國統籌和轉移接續制度，為勞動力自由流動創造條件。

改革科技管理體制，釋放技術創新潛力。實施創新驅動發展戰略，必須優化科技資源配置，提高自主創新能力。近年來，科研投入大幅增加，科技成果開始成批涌現。我國國內申請技術專利數量已躍居世界首位。國際專利申請量同美國相比，2010年為1∶6，2011年已變為1∶3.6，照此速度發展下去，到“十二五”末，有可能趕上乃至超過美國。民營企業已成為自主創新的一支生力軍，專利申請量占全國的67%。目前仍有兩大領域的創新潛力亟待發揮。一是國有企業。國有企業集中了大量優秀人才等科技資源，國資委制定了關于發揮國有企業在自主創新中的骨干和帶動作用的若干規定，提出將技術成果作為無形資產納入國有資產保值增值的考核內容，鼓勵企業增加研發投入，相信這個文件的貫徹落實，將會激發國有企業創新的積極性。另一個領域是大學。目前按專利申請量排隊，我國尚無一所大學進入全球前50名。大學應成為創造技術專利的基地，提高對產業發展的影響度。要通過選拔有創新能力的教師，培養創新型人才。要抓住國際經濟危機帶來的機遇，擴大國際并購，引進科技人才。相關經驗表明利用國際市場科技資源是自主創新的一條重要途徑。發展戰略性新興產業，關鍵是擁有自己的技術。目前許多地方都將七大戰略性新興產業列為發展重點，存在著低水平重復建設的現象。政府部門應圍繞有關共性和關鍵技術，組織產業聯盟，實行協同創新。落實國家鼓勵創新的各項政策，以財政投入的增加引導企業增加科研投入，形成鼓勵技術創新的社會氛圍。

改革資源價格形成機制，促進資源節約和環境保護。礦產資源和土地、水資源價格，應反映資源稀缺程度和環境成本。目前，一些資源價格偏低，助長了資源的不合理使用和浪費。要通過價格機制的作用，促進全社會形成資源節約和環境保護意識，努力提高資源使用效益，建設生態文明。人多地少是我國的基本國情，為了保障食品供給安全，同時滿足工業化、城市化對建設用地的需求，必須建立嚴格的耕地保護制度，運用市場機制提高城鄉建設用地的集約化水平。我國北方地區水資源嚴重短缺，但同時又存在著水資源浪費現象。在興建大規模南水北調工程的同時，在節水工程上也要增加投資，并通過改革水資源定價機制，促進水資源的節約。目前，一些地方興建的“城市礦山”工程，是變廢為寶的重要舉措，應當大力推廣。

三、深化行政體制改革，建設職能科學的服務型政府

處理好政府和市場的關系，關鍵在政府。十八大報告提出，要按照建立中國特色社會主義行政體制目標，深入推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府。當前，應重點推進以下方面改革。

完善宏觀調控體系，實現調控目標與政策手段的機制化。建立計劃、財稅、金融相互配合、相互制衡的宏觀經濟調控體系，是優化經濟結構、實現經濟穩定的需要。要完善包括中長期計劃、年度計劃和專項計劃在內的計劃體系，提高計劃的科學性、預見性、可行性，使之成為宏觀調控的依據。加快改革財稅體制，健全中央和地方財力與事權相匹配的體制，完善促進基本公共服務均等化和主體功能區建設的公共財政體系，形成有利于結構優化、社會公平的稅收制度。深化金融體制改革，建立貨幣市場、資本市場、保險市場協調發展的現代金融體系，努力保持總供求的大體平衡，促進宏觀經濟穩定，支持實體經濟發展。在宏觀調控中，常常出現目標與手段脫節的問題。如中央早就提出擴大居民消費、提高第三產業比重等，但收效甚微，有的問題甚至更加惡化。究其原因，在于缺乏有力的調控手段。十八大提出加強宏觀調控目標和政策手段機制化建設，具有極強的針對性。

簡化行政審批環節，減少對企業經營活動的干預。許多企業反映新建項目的審批環節過多，手續過于繁瑣；有些行業進入門檻過高，存在著“玻璃門”；不少市場可以解決的問題，仍習慣于用行政手段解決。應當對現行審批事項認真清理，凡屬于市場調節和企業經營決策的事務，都應交由市場和企業來解決。

規范市場秩序，營造各類企業平等競爭的環境。市場經濟是各類企業公平競爭的法制經濟，必須保護消費者利益。對于不正當競爭行為，特別是用假冒偽劣商品坑害消費者的行為，群眾深惡痛絕。政府有關部門應從執政為民的高度，嚴厲打擊違法行為，讓廣大群眾放心消費。要制定科學嚴格的質量標準，加強市場監管，發揮公眾對商品質量的監督作用，在全社會進行誠實守信的道德教育。在稅收、信貸、用地、市場準入等方面，對各類所有制企業應一視同仁，使之平等獲得生產要素，使先進企業充分發展，落后企業得以淘汰。

四、處理政府和市場的關系應把握好幾個原則

如何處理政府和市場的關系，是一個世界性的課題。在經濟學界，依據對這個問題的不同認識和答案，形成了不同的學派。我國30多年改革發展的實踐，積累了豐富的經驗，形成了一些被實踐證明是正確的認識，并成為社會主義市場經濟體制的重要組成部分。

政府和市場的關系，要與生產力發展水平相適應。在不同國家、不同發展階段，由于生產力發展水平、市場發育程度不同，處理政府和市場關系必須從實際出發，按照有利于生產力發展的原則，采取有效對策，不能照搬一個理論、一個模式。我們正是由于堅持一切改革都要經過試驗的原則，才從不斷摸索中找到了符合我國實際的辦法，把政府作用和市場調節有機結合起來，促進了經濟發展。而且，由于我國經濟發展和體制變化較快，面對新情況，必須采用新辦法，所以，堅持一切從實際出發，與時俱進，求真務實，是處理好政府和市場關系的重要指導思想。

著力培育市場主體、市場體系、行業組織和社會機構，提高社會自我發展、自我約束能力。政府不能包攬過多。有了更多具有活力的企業，就能創造更多的財富。有了完善的市場體系，就能把潛在生產要素呼喚出來，按市場需求合理配置。行業組織是自律性機構，對各行業的技術進步、道德規范、國際訴訟等能發揮重要作用。各類社會機構在評價、仲裁、維護市場秩序、協調各方利益等方面，具有政府難以發揮的作用。在這方面，我們與發達國家相比，還有較大差距，應鼓勵發展。

在維護全國統一市場的同時，應賦予各級地方政府適當的管理權限。商品和要素在全國統一的大市場內自由流動，是經濟持續發展的前提條件。應進一步破除地區市場壁壘，鼓勵各地優勢互補，共同發展。與此同時，在中央、省、地、縣之間，要合理分權，改變中央財政集中過多、轉移支付比例過高、地方特別是縣級財力薄弱等狀況，構建地方稅體系，有條件的地區實行省直管縣的財政體制，擴大地方經濟管理權限。

要樹立全球戰略眼光，在發展開放型經濟中尋求全球資源的優化配置。要優化進出口結構，更好地利用國外市場和國外資源。利用我國豐厚的外匯儲備，擴大海外投資，通過到海外尋求更多的能源資源的勘探權、開發權，打破我國經濟未來發展的瓶頸約束；通過國際并購，獲取國際市場的知識產權和營銷網絡，提高我國企業的科技創新能力和國際經營能力；通過到海外發展加工貿易，創造出口需求，保持出口的穩定增長；通過到海外承攬工程，帶動勞務和建筑材料、工程機械出口。擴大海外投資還有利于規避美元貶值風險。為此，要大力培育跨國公司，鼓勵有條件的企業開展國際化經營。