我國現代學校制度建設的理論研究與實踐探索

李繼星/文

“適應中國國情和時代要求，建設依法辦學、自主管理、民主監督、社會參與的現代學校制度，構建政府、學校、社會之間新型關系。”

“探索適應不同類型教育和人才成長的學校管理體制與辦學模式，避免千校一面。”

“完善學校目標管理和績效管理機制。健全校務公開制度，接受師生員工和社會的監督。”

“創新人才培養體制、辦學體制、教育管理體制，改革質量評價和考試招生制度。完善中小學學校管理制度，完善普通中小學校長負責制，完善校長任職條件和任用辦法，實行校務會議等管理制度，建立健全教職工代表大會制度，建立中小學家長委員會，不斷完善科學民主決策機制。”

《教育規劃綱要》指明了現代學校制度的基本特征，為我國基礎教育階段現代學校制度的建設確定了基本指導思想、基本目標和主要內容。本文擬圍繞《教育規劃綱要》，對我國基礎教育階段現代學校制度建設的背景、價值、基本理論、建設重點、實驗情況以及問題與困難作了初步的分析，并提出了工作建議。

建立現代學校制度的教育背景

從多數發達國家、目前實力較強的新興國家的教育發展史來看，人類教育的發展，大體經歷了三個階段，目前開始向第四個階段過渡。

第一階段：無學校的社會教育階段。主要存在于原始社會。原始群、部落或部落聯盟內的社會教育，是主要的教育方式。第二階段：私塾為主的學校教育階段。主要存在于自給自足、經濟高度分散的農耕社會。第三階段：傳統的班級授課制為主、批量“生產”學生的學校教育階段。主要存在于近代化大工業誕生以后、知識社會形成以前。在英國，大規模出現在資產階級工業革命基本完成以后。在中國，則出現在清朝后期洋務運動、近代化工業開始以后。第四階段：個性化教育為主的學校教育階段。這種學校教育的具體狀態尚不十分清晰。但小班化、活動教學、合作學習、走班制、導師制等教育形態，可能是其基本狀態，或是其基本狀態的一部分。

我國的現代學校制度建設相對滯后，使得在建設過程中出現了許多問題。比如：政校關系不夠清晰，學校的主體地位不明，校本管理遠未形成，依法自主管理尚未實現；現行學校制度特別是現行學校評價制度的引導作用沒有真正體現，導致現代教育觀難以貫穿、指導教育教學的全過程，素質教育難以全面實施；部分學校資源和學校所在社區中的一些可利用資源未能充分、有效地發揮作用，學校效能相對較低；部分學校校長缺乏民主意識，在現行學校制度中缺少有效的制衡、監督機制，教職工難以有效地介入學校管理工作中；制度的分割作用，導致部分學校類似于社區中的“文化孤島”……這一切，都與學校制度的相對落后、現代學校制度尚未系統建立有一定的關系。現行的學校制度所支撐的，基本上是農業時代、傳統的工業化時代的教育，基本上是“大批量生產、標準化作業”的教育。制度障礙已經成為我國現代學校建設與發展的較大障礙之一。

建立現代學校制度的意義

開展現代學校制度的實驗研究，逐步建立現代學校制度，對全面推進教育創新特別是教育制度創新，具有重大的理論意義和實踐價值。

（一）理論意義

通過理論性研究成果的不斷提出，可以發展、提升我國現代意義的、與知識社會相適應的教育科學理論，特別是現代教育管理學理論。

（二）實踐價值

1.調整學校與執政黨、政府的關系。

通過現代學校制度建設來構成新型的政校關系，決不是要把政府（包括政府的教育行政機關）與學校簡單地分開，決不是要減輕政府應承擔的對基礎教育、特別是資源方面的責任，反而是要進一步明確政府應承擔的責任，進一步明確對政府的問責制度，是要轉變政府對學校的管理程度、方式和內容，要把政府對學校的直接指令性行政管理轉變為宏觀指導性調控管理，由宏觀、中觀、微觀三個層面的管理轉變為一般只進行宏觀管理。

在現代學校制度的框架內，政府管理學校，應主要采用三大手段：第一，通過制定實施法律、行政規章，對學校進行宏觀管理；第二，通過下撥經費，對學校的建設和教育、教學施加必要的影響；第三，通過督導機構的督導和委托中介機構開展的評估，對學校進行督促檢查，在一定程度上對學校施加影響。即：法規、經費、督導評估。當然，政府還可以通過制定不同級別、不同時間長度的教育發展規劃，通過學校布局結構調整及其它手段，對學校施加影響，但法規、經費、督導評估三大手段應是常用的、最基本的。

2.調整學校與學生家庭、社區、社會的關系。

通過調整學校與社區、學生家庭、社會的關系，有利于盡快形成比較完善的現代國民教育體系，從而推動社區教育，加速學習型社區和學習型社會的建設。

3.調整學校內部的關系。

通過現代學校民主化管理制度的逐步建立，可以進一步完善校長負責制，使校長負責制建立在民主與法制的基礎上，推進學校管理民主化、法制化，調動廣大教師的積極性，降低職業倦怠；通過現代學校人事制度和教育教學評價制度的改革，可以進一步解放教育生產力，提高教育資源的利用率，提高學校效能，緩解教育資源分配不合理的現狀，推動區域教育均衡發展，促進有質量的教育公平；通過現代學校文化制度的建設，可以凝煉、培育先進的學校文化。

現代學校制度的基本理論

（一）現代學校制度的內涵

在對“現代學校制度”難以給出確切定義的情況下，我們可以提取幾種關于“現代學校制度”的要素，分析其特性，從這些要素和特性來理解“現代學校制度”的內涵：

第一，現代學校制度是向知識社會過渡、與知識社會和知識社會以后的社會相適應的學校制度；

第二，現代學校制度是以新型的政校關系為基礎的學校制度；

第三，現代學校制度是以現代教育觀為指導的學校制度。基礎教育階段現代教育觀的核心是：教育是公平的，教育是有質量的，教育是“以學為本”的，教育是民主的，教育過程是師生相長的。

第四，現代學校制度是學校依法自主、民主管理為主的學校制度；

第五，現代學校制度是能夠促進學生、教職工、學校及學校所在社區的協調和可持續發展的學校制度；

綜合上述要素和特性，我們理解，現代學校制度指的是：能夠適應向知識社會轉軌及滿足知識社會形成以后的社會發展需要，以新型的政校關系為基礎，以現代教育觀為指導，學校依法自主、民主管理，能夠促進學生、教職工、學校及學校所在社區協調和可持續發展的一套完整的制度體系。

（二）現代學校制度的基本特征

我們認為，與“三權”（決策權、執行權、監督權）有密切關系的幾個基本特性，包括民主性、法制性、開放性、學本性，應當是現代學校制度的核心特性中的一部分。當然，在現代學校制度存續的不同歷史階段，其核心特性會有所變化。

（三）通過現代學校制度建設擬形成的五種機制

在規模較大的中小學，應盡量做到決策權、日常管理權、監督權“三權分立”，使之相互平衡、制衡并相互配合，形成以民主、法制為基礎的同時也是有效率的學校內部治理結構。由此，就要形成民主決策機制、管理責任機制、監督制衡機制。現代學校是現代終身教育體系大鏈條中的一環，從一定意義上說是社區的學校，因此，還應形成學校、家庭、社區三者之間的相互參與、合作機制。在同學段的各學校之間及學校內部各主體之間，要形成良性的、公平的、平等的競爭，由此，要形成平等競爭機制。總之，要通過現代學校制度建設，在學校建立起民主決策機制、管理責任機制、監督制衡機制、參與合作機制及平等競爭機制。

（四）現代學校制度的類別

現代學校制度不是僅指一兩種規章制度，而是一個制度體系。用不同的分類標準，從外延的角度來分割，可以把該體系分割為不同的小類。

例如，把“具體的規章制度在現代學校制度大體系中的重要程度”作為標準，來劃分現代學校制度，就可以劃分為以下兩小類：

第一小類：重點制度，又稱為核心制度。國內有學者認為：現代學校制度大體系中的核心制度，是課程與教學環節的制度，是如何促進教師更好地教和學生更好地學的各種制度。

第二小類：非重點制度，又稱為非核心制度、外圍制度。國內有學者認為：課程與教學環節以外的其他環節的制度，如學校的后勤管理制度、安全管理制度、社區和家長參與制度、經費籌集制度、學校的社團組織管理制度、黨務管理制度等，是為核心制度提供保障和服務的，屬于非重點制度。

我個人對于“核心制度”與“外圍制度”的劃分，并不是不分情況、無條件地贊同的。把現代學校制度劃分為核心制度和外圍制度，只是一種有條件的、相對的劃分。我認為：現代學校的課程與教學環節的制度，是現代學校制度大體系中的核心制度，這是由教育屬性、學校屬性所決定的。只要學校存在，其課程與教學環節的制度就應該是其核心制度的一部分。古代學校制度、近代學校制度、現行學校制度、現代學校制度都是如此。但是，對于不同類型、不同學段的學校，或同一類型、同一學段的不同管理水平、不同發展階段的學校而言，可能會有其他一些制度應該成為重點制度、核心制度的一部分。課程與教學環節的制度與外圍制度的地位，在一定的條件下是可以相互轉化的。例如：在混合所有制中小學，辦學體制、產權、所有制、治理結構方面的制度也是其核心制度的組成部分，而在公辦中小學，該類制度就不一定是“核心”；在學校重點開展文化建設的某一時期，就可以把《學校文化戰略綱要》等相關的文化制度列為該時期的重點建設制度，一旦學校文化、學校精神被廣大師生所認同，則可考慮不再將其列為“重點”；公辦學校被列為轉制學校時，在轉制的籌備期和初期，就要把轉制、辦學體制方面的制度列為重點制度、核心制度來進行研究和建設，待轉制完成、體制穩定以后，就可以考慮不再將其列為重點制度。因此，我們要用辯證的、發展的觀點，因校制宜、因時段制宜地看待現代學校制度大體系中的核心制度與外圍制度的劃分問題。

（五）現代學校制度的基本類型

我們依據不同的劃分標準和學校管理特色，把現代學校制度的基本類型初步地劃分為下列幾種。

1.按照“公共教育政策取向的不同”，可劃分為：公平優先、效率第二的現代學校制度；效率優先、公平第二的現代學校制度；同等對待公平與效率的現代學校制度。

2.按照“建設過程中主導者身份的不同”，可劃分為：政府主導的現代學校制度；市場主導的現代學校制度；專家和學術力量主導的現代學校制度。

3.按照“學校內部治理結構的不同”，可劃分為：以“學校民主管理委員會（學校管理委員會、學校教職工自治管理委員會、校務委員會、校務會議）領導下的校長主持制”為主軸的現代學校制度；以“校長負責制”為主軸的現代學校制度；以“董事會（理事會）領導下的校長主持制”為主軸的現代學校制度；以“教育集團、企業集團領導下的校長主持制”為主軸的現代學校制度；以“黨組織領導下的校長負責制”為主軸的現代學校制度。

建設現代學校制度的四個重點與四大制度

為了用重點建設來帶動整體建設，有必要在這里討論一下建設現代學校制度的四個重點與四大制度。

（一）四個重點

1.現代學校民主管理制度

該類制度包括但不限于：學校章程；在校級層面，由校務委員會、校長、黨支部、教代會、校一級的家長委員會、校級學生會等組成的校級治理結構，規定各自的權利、責任、義務的相關制度；學校綜合發展規劃和各專項發展規劃；校務公開制度，等等。

2.現代學校課程與教學制度

該類制度是學校業務層面的核心制度。包括學生培養目標的確定制度，學校課程的系統編制特別是校本課程的系統開發制度，教學、教務管理與教學改革制度等。在建設該類制度時，可以參考2001年出臺的《基礎教育課程改革綱要（試行）》，該文確定了基礎教育課程與教學改革的具體目標，即在傳統的工業社會，中小學教育應當以系統的知識傳授為核心，而到了向第四階段轉型的轉型期后期以及知識社會，則應當調整為：以知識體系為基礎，形成由未來社會需要的多種能力組成的能力體系中軸，以該中軸為核心，構建課程體系，確定教學組織模式和教學方法。應重點培養學生的下述幾種能力：自主能力；好奇心、想象力與興趣保持能力；思辨能力；洞察、判斷與選擇能力；學習能力特別是數字化學習能力；探究、研究能力；創造、創新能力；國際視野、跨文化交流與合作的能力；抗挫折與堅持能力；協調與領導能力；強健的體力，等等。（見后圖：《“基礎教育課程改革的具體目標”一覽表》）

3.現代學校文化制度

該類制度的核心制度文本是《學校文化戰略綱要》。在該文本中，規定了學校的辦學核心理念。學校辦學核心理念是學校辦學的理想、信念、價值觀，是學校成員對學校各精神類文化要素的提煉、概括與升華，是用來指引學校建設、教育教學與管理等活動的最高價值標準，是學校文化的基礎、核心和靈魂。在辦學核心理念指引下,可把學校的文化體系分為精神力子系統、執行力子系統、形象力子系統三部分。

4.現代學校發展性評價制度

該類制度就像是“牽牛鼻子的繩子”，你拉著繩子往哪個方向引，牛就會往哪個方向走，可見其重要性。發展性評價制度既可以是一個制度群，也可以是相對較大的、合為一體的評價制度體系。要把辦學核心理念、學生培養目標、課程與教學理念等文化要素轉化成評價點和評價要素，委婉地、“于無聲處”地體現到評價指標體系中去。評價點不必太多，不必求全，重點想要達到什么目標，就可以在一定的階段內重點評價什么。要體現出多元評價、多角度評價、發展性評價、效能評價和重點評價的評價思想。

（二）四大制度

這四大制度分別是：《學校章程》、《學校發展規劃》、《學校文化戰略綱要》、《學校發展性評價制度體系》。

建設現代學校制度過程中的困難、條件及建議

（一）主要問題、困難

我們深知，在開展現代學校制度建設的研究與實驗的過程中，會觸及或損害到一些權力、利益，所以會遇到許多困難和阻力，比如：

——思想認識方面的保守；

——某些既得利益階層或利益集團的反對；

——已經過時的現行人事制度、學校制度中某些制度的阻礙；

——經驗的不足；

——全社會政治文明建設進展緩慢對學校轉型的影響；

——區域和學校發展水平的巨大差異，增加了該項實驗研究的復雜和難度。

（二）有利條件

我們也看到：開展現代學校制度建設，已經具備了很多有利條件。如：

——社會生產力和教育生產力取得了長足的發展，已經到了擬對其形成束縛的生產關系進行突破的時候；

——黨和政府高度重視民主與法制建設。政治文明建設已正式提上議事日程，政府職能逐步、有序地轉變，為逐步、有序地“放權于校”和“還權于民”創造了基本條件；

——廣大教職工的民主與法治意識愈來愈強，強烈地要求能夠獲得一部分學校管理權，希望學校能夠盡快走上民主治校、依法治校的軌道，脫離“人治”；

——從20世紀90年代開始的現代學校制度的初步討論和2003年以來逐步深入的討論，為今后的實驗、研究工作，在思想上和理論上作了比較充分的準備；

——我國社會發展程度較高的局部地區或部分學校，已開始了類似的實驗和探索，為現代學校制度在更多區域和學校的建設工作，從不同角度提供了寶貴的實踐經驗。

（三）工作建議

系統開展現代學校制度建設，條件愈趨成熟，大家可以滿懷信心和熱情地開展此項工作。當然，要注意把區域和學校的成熟度、制度改革的力度、推進改革的速度與當地的可承受度等方面綜合考慮，制定出積極的、不保守的、又不致于造成社會動蕩的實施方案。要全力做好以下工作。

——要對實驗的社會背景有深刻的認識，提高對于建設基礎教育階段現代學校制度的重要性和必然性的認識；

——要由黨政領導、專職科研理論工作者、一線的實踐工作者共同組成實驗研究隊伍，要明確各個行為主體的職責、任務；

“基礎教育課程改革的具體目標”一覽表

——要對基礎教育階段現代學校制度的體系、所保障的目標、建設的重點、建設的途徑等有明晰的認識；

——要做好基礎教育階段現代學校制度建設的中長期規劃和年度計劃，做到總體規劃、分步實施；

——要至少從學段、類型、教學質量、辦學特色等幾個方面考慮，確定實驗校；

——要對基礎教育階段現行學校制度做好清理工作，總結、提煉先進制度，并給予必要的政策支持；

——要處理好“全面建設”與“重點突破”的關系；

——要處理好研究切入點與研究重點的關系；

——要處理好“區抓”與“校抓”的關系；

——要理論研究、政策研究與實踐研究并重，并把實驗研究與日常工作結合起來，做到工作課題化、課題工作化。