建筑安全生產(chǎn)政府監(jiān)管路徑分析

◎ 山東建筑大學 管理工程學院 張志剛 任志偉

1.引言

建筑業(yè)是我國當前經(jīng)濟建設的支柱產(chǎn)業(yè)，但是，建筑業(yè)安全事故傷害僅次于采礦業(yè)，在我國職業(yè)事故傷害中高居第二位。據(jù)住房與城鄉(xiāng)建設部統(tǒng)計，2011年，全國共發(fā)生房屋市政工程生產(chǎn)安全事故為589起、死亡738人。2012年，安全事故487起、死亡624人[1]。建筑安全情況雖有所好轉(zhuǎn)，但生產(chǎn)安全事故依然頻繁發(fā)生，反映出我國當前嚴峻的建筑安全形勢，也反映出我國建筑安全生產(chǎn)政府監(jiān)管體制尚不健全。

2.基于施工方分析建筑安全事故多發(fā)原因

通過對施工項目經(jīng)理及安全管理人員問卷調(diào)查和訪談，匯總調(diào)研結(jié)果發(fā)現(xiàn)，超過70%的人認為造成施工現(xiàn)場安全事故多發(fā)原因主要集中在：施工工期不合理，施工現(xiàn)場交叉作業(yè)，施工人員安全意識淡薄，管理人員安全管理能力不足、控制力低下。

2.1 工期制定不合理

我國《合同法》以及其他相關法律法規(guī)，僅有針對工期延誤按照合同進行處理、處罰的相關條款。現(xiàn)實中，建筑施工單位迫于參建各方要求，普遍存在盲目壓縮工期導致建設項目計劃工期不合理的情況，致使出現(xiàn)各種影響建筑施工安全生產(chǎn)的不穩(wěn)定因素：設備加速磨損，施工安全生產(chǎn)環(huán)境惡化，忽視安全生產(chǎn)方面的“軟投入”致使從業(yè)人員在心理和生理上產(chǎn)生緊張、焦慮、疲憊等。

2.2 施工現(xiàn)場交叉作業(yè)

建筑施工現(xiàn)場是一個露天、多工種立體交叉作業(yè)的生產(chǎn)場所，臨時設施多，作業(yè)環(huán)境復雜多變，人機流動性大。工期的不合理制定又會加劇施工現(xiàn)場交叉作業(yè)強度，當多工種高強度交叉作業(yè)進行時，勢必會增加現(xiàn)場統(tǒng)籌指揮調(diào)配的難度，導致各工種之間各自為政，增加了高空墜物、物體打擊等施工安全隱患。

2.3 施工人員安全意識淡薄

當前我國建筑現(xiàn)場施工工人，普遍未接受系統(tǒng)科學的生產(chǎn)安全培訓，更多地是依賴“師傅帶徒弟”的學習傳統(tǒng)，無法良好地適應復雜施工環(huán)境和安全生產(chǎn)操作規(guī)程。近年來，固定資產(chǎn)投資和建筑生產(chǎn)活動增加，建筑業(yè)從業(yè)者面對的壓力

越來越大，任務越來越緊。據(jù)訪談和問卷調(diào)研結(jié)果，施工現(xiàn)場工人僅有五分之一

自我保護意識較強，集體安全意識、自我保護意識總體淡薄。目前，普遍采取按工程量付酬，施工人員往往追求單位時間內(nèi)完成更多的工作量以取得更多報酬，而忽視自身安全利益，忽視安全生產(chǎn)操作規(guī)程，致使建筑工程事故頻發(fā)。

2.4 安全管理人員能力不足，控制力低下

在建筑施工生產(chǎn)過程中，一方面，各資質(zhì)等級施工單位安全管理技術水平存在不同程度的差距，而且，在工程施工過程中，對自身的安全生產(chǎn)職責執(zhí)行不足；另一方面，安全管理人員受技術經(jīng)驗、經(jīng)濟、政策、威信、責權(quán)等種種因素影響，忽視建筑安全生產(chǎn)環(huán)境建設，現(xiàn)場安全生產(chǎn)系統(tǒng)控制力明顯不足，無法及時發(fā)現(xiàn)安全隱患，對安全隱患排風險防范和處置能力不足。

3.建筑安全生產(chǎn)政府監(jiān)管失位分析

3.1 建筑安全生產(chǎn)監(jiān)管法律法規(guī)不完善

我國現(xiàn)有建筑安全生產(chǎn)監(jiān)管法律、法規(guī)、標準尚不健全。一是，針對違反安全標準行為的建設主體的處罰條款不夠具體，可操作性不強，無法滿足實際安全監(jiān)管工作的需要。二是，法規(guī)標準不夠嚴厲，威懾力不足，針對安全檢查出的隱患，一般做出限期整改和罰款決定，因為違法成本低，施工企業(yè)對所存在的安全隱患的處理抱有惰性和僥幸心理。三是，事故追究處罰機制不科學，安全事故追究實行主要領導問責制，當出現(xiàn)安全生產(chǎn)事故時，工程建設各參與主體趨于串謀、掩蓋事故，致使安全生產(chǎn)數(shù)據(jù)失真。此外，建筑施工的不安全行為具有不可預測性、實施的短暫性，加大了建筑安全生產(chǎn)監(jiān)管的難度和有效性。

3.2 安全監(jiān)管職能履行效率低下，隊伍薄弱

我國建筑安全生產(chǎn)監(jiān)管工作一般由當?shù)亟ㄔO局（建委）主導，各有關部門多頭監(jiān)督管理，各部門日常工作中缺乏有效的信息交換，施工現(xiàn)場安全隱患檢查統(tǒng)計信息整合匯總工作缺失，監(jiān)管聯(lián)動機制不暢通，而且，安全監(jiān)管機構(gòu)人員嚴重不足，人員管理和業(yè)務水平參差不齊，影響了安全生產(chǎn)監(jiān)管工作的有效執(zhí)行。

3.3 建筑安全生產(chǎn)執(zhí)法不規(guī)范，監(jiān)督不力

政府監(jiān)管部門在施工現(xiàn)場安全生產(chǎn)檢查，普遍采取打分制，評價標準科學性和客觀性均存在缺陷，尤其是針對施工生產(chǎn)安全隱患的排查、施工單位安全生產(chǎn)責任意識和安全投入的監(jiān)管檢查手段不足。即便是下達了限令整改，施工現(xiàn)場仍普遍存在不整改或邊整改邊施工的現(xiàn)象，監(jiān)管部門對整改執(zhí)行情況的控制、對事故處理和責任追究執(zhí)行力低。

3.4 建筑安全事故統(tǒng)計信息缺失

《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》規(guī)定，四級以上安全事故由國務院直接統(tǒng)計，其他等級安全事故分別由規(guī)定各級人民政府統(tǒng)計，在缺乏有效的信息公開和社會監(jiān)督的情況下，相關各方合謀隱報瞞報現(xiàn)象時有發(fā)生，安全事故數(shù)據(jù)難以統(tǒng)計。按照事故金字塔理論，每發(fā)生一起死亡事故，必然有30 起左右的傷害事故發(fā)生，根據(jù)相關部門發(fā)布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，死亡人數(shù)比重傷人數(shù)還要多，有背事故發(fā)生的客觀規(guī)律。安全事故統(tǒng)計范圍的狹窄、數(shù)據(jù)的失真，使得安全形勢難以正確評估，建筑安全生產(chǎn)的科學研究缺乏真實數(shù)據(jù)。

4.建筑安全生產(chǎn)政府監(jiān)管的路徑建議

通過對建筑施工現(xiàn)場安全事故多發(fā)原因、政府安全生產(chǎn)監(jiān)管失位，以及現(xiàn)行相關法律法規(guī)政策分析，結(jié)合問卷調(diào)查和訪談記錄，為改善我國當前建筑施工安全生產(chǎn)事故頻發(fā)的現(xiàn)狀，提出以下加強建筑安全生產(chǎn)政府監(jiān)管的路徑選擇建議。

4.1 完善行業(yè)準入標準

我國現(xiàn)行建筑行業(yè)準入制度，在對企業(yè)經(jīng)濟實力、經(jīng)營發(fā)展規(guī)模等方面的審核基礎上，應建立企業(yè)信息、企業(yè)信用管理平臺，完善企業(yè)管理水平、技術實力、科技創(chuàng)新能力等考核指標，加大對專業(yè)技術人員從業(yè)資格以及從業(yè)履歷審查力度，嚴查企業(yè)及個人資質(zhì)掛靠、出借出租、違法違規(guī)招標轉(zhuǎn)包等行為，建立企業(yè)信用制度，將企業(yè)市場行為和信用情況與準入資格掛鉤，強化企業(yè)資質(zhì)動態(tài)管理。

4.2 完善安全事故責任認定，提高違法成本

建立并完善事故調(diào)查制度與程序，強化安全事故責任認定。遵循權(quán)責明晰、信息透明、監(jiān)督落實的原則，在法律法規(guī)上嚴格界定安全生產(chǎn)事故各相關方的責任和義務，細化處罰條款。提高安全事故違法成本，參照美、英、香港等發(fā)達國家和地區(qū)相關建筑安全法律法規(guī)政策的制定，對施工現(xiàn)場發(fā)現(xiàn)安全生產(chǎn)隱患作出限期整改行政指令的同時，加大經(jīng)濟處罰和執(zhí)法力度，降低生產(chǎn)者安全違規(guī)生產(chǎn)的期望收益。

4.3 強化工期的科學性控制與監(jiān)查

強化在建筑設計和施工階段對建設項目計劃工期制定的科學論證。要求建筑設計工程師與施工方管理技術人員，綜合現(xiàn)場施工環(huán)境、技術力量、施工方法協(xié)同確定合理的工期區(qū)間，實行向監(jiān)管部門報備制，監(jiān)督部門應強化施工工期執(zhí)行情況監(jiān)管，并將其列為建筑施工生產(chǎn)安全隱患檢查的重要指標之一。

4.4 加強政府監(jiān)管隊伍建設

加強政府各有關部門在安全監(jiān)管工作上的有效交流，整合安全隱患檢查統(tǒng)計信息，按照轄區(qū)建筑施工開工面積、安全生產(chǎn)環(huán)境，合理配備人員數(shù)量。加強監(jiān)管人員素質(zhì)建設，健全監(jiān)管人員工作能力績效考核和繼續(xù)教育制度。豐富監(jiān)管技術手段，通過網(wǎng)絡技術提升施工現(xiàn)場實時監(jiān)控，提高監(jiān)管工作的技術性和時效性。

4.5 拓展社會監(jiān)督和信息披露

拓展建筑安全生產(chǎn)社會性監(jiān)督，深化保險公司介入安全生產(chǎn)監(jiān)控的經(jīng)濟杠桿作用，發(fā)揮群眾監(jiān)督和新聞媒體監(jiān)督，暢通社會參與渠道，加大電視、網(wǎng)絡、報刊、廣播等對安全事故以及追責的報道和披露力度。加強政府監(jiān)管部門信息平臺建設，公開監(jiān)管資料、檢查工作記錄及統(tǒng)計信息，提高政府監(jiān)管部門工作透明性和社會性監(jiān)督參與程度，改善我國當前建筑施工安全生產(chǎn)環(huán)境。