公眾參與下城市客運交通政策決策

安實，胡曉偉，王健

(1.哈爾濱工業大學 管理學院，黑龍江 哈爾濱 150090;2.哈爾濱工業大學 交通科學與工程學院，黑龍江 哈爾濱 150090)

公眾參與公共決策是民主社會的基本內涵，而一個合理的、具有反饋性的公共政策，應當以最大多數人的最大利益為目標。中國共產黨的十八大報告明確提出了“堅持科學決策、民主決策、依法決策，健全決策機制和程序，建立決策問責和糾錯制度。凡是涉及群眾切身利益的決策都要充分聽取群眾意見，凡是損害群眾利益的做法都要堅決防止和糾正”。城市客運交通政策的制定涉及到每一位出行者以及每一個客運交通運營者的切身利益，這要求公眾能夠更多地參與到城市客運交通政策的決策過程中，保證其充分的知情權和參與權。

在當前信息通信技術快速發展的背景下，如何將城市客運交通系統中涉及的不同出行群體以及客運企業的利益表達和意愿訴求及時、合理、有序地納入客運管理者決策的范疇中，拓寬公眾參與城市客運交通政策決策的渠道，如聽證會、咨詢委員會、民意調查、公民論壇、關鍵公眾接觸等途徑，是一個需要迫切研究的問題。而互聯網和手機通信的快速普及使得公眾參與管理者決策的形式更為多樣化，如網絡民意調查、公共論壇、電子郵件、短信平臺互動等。本文從公眾參與的基礎理論出發，剖析公眾參與下城市客運交通政策決策問題。

一、公眾參與的基礎理論

(一)參與的基礎理論

參與可以從狹義上解釋為作為個人參加特殊的活動，也可以從廣義上解釋為參與應該實現的目的［1］。參與的重點在于使用其作為一個規劃或者政策方法的動機，這起源于Arnstein的經典著作A ladder of citizen participation［2］。在對比分析多個國家公眾參與的形式和制度變化基礎上，Arnstein提出了3階段8層次方式的公眾參與的階梯理論，模型的核心宗旨圍繞使用參與來提高公民權利的相對水平，即分為不是參與的參與階段、象征性參與階段(Degrees of tokenism)和公眾參與的高級階段(Degrees of citizen power)3個階段，8個層次為政府操縱(Manipulation)和宣傳(Propaganda)、通告(Informing)、政策咨詢(Consultation)和安撫(Placation)、合作關系(Partnership)、授予權力(Delegated power)與公民自主控制(Citizen self-control)。Arnstein的公民參與階梯理論為城市客運交通政策制定中公眾參與提供了理論依據。

Connor在 New Ladder of Citizen Participation一書中，將公眾參與解釋為“防止和解決公眾的爭議”［3］。該理論包括了協商、調解和訴訟，這意味著決策的本質是對抗性的，并且有各種不同的參與方法，公眾可以用其來解決爭端。因此與Arnstein提出的公民權利和Wiedemann等提出的政府主導型公眾參與［4］不同，Connor強調通過避免或者解決公共政策決策過程中的糾紛來實現公眾參與。

Wiedemann等提出了一個可供選擇的公民參與階梯理論［4］，其中公眾參與的范圍從普通公眾的教育(對決策的直接影響范圍很小)到公眾參與最終決策，他們關注的重點是公眾參與和政府機構的職權范圍相協調一致，此時公眾參與往往是決策過程的一種需要。與Wiedemann等的研究類似，Dorcey等強調公眾與決策者之間的持續參與［5］，該方法與許多規劃進程的階段相平行;他們認為在一個單一的決策過程中公眾參與的性質可能會隨時間而改變，而在最終階段要根據情形選擇更合適的公眾參與方法。Connor和Jackson也對這種參與的動態性質進行了分析［3，6］。

根據歐盟制定的歐洲城市交通系統最優化可持續發展規劃的建議進程，Emberger等總結了涉及的可持續交通規劃決策中5種層次的公眾參與方式，包括信息提供、信息咨詢、共同決策、共同執行和支持獨立的利益相關者群體5類，主要是根據利益相關者參與程度的不同而劃分的［7］。

通過對以上如何提高公眾參與的研究進行總結可以看到，由于關注的側重點不同，研究人員所提出的提高公眾參與的方式也不盡相同。而在信息技術和網絡技術快速發展的今天，更需要參與的形式與時俱進。

(二)公眾的基礎理論

與參與的研究相類似，對公眾的定義需要考慮以下兩點:一是實際的在某些類型組織的人(如決策者)，二是識別和選擇這些人的方法。前者更關注于誰是公眾，這也是我們研究和關注的重點。對公眾參與中“公眾”的界定，很多研究者會問“誰應該參與?”［8］因此，一些研究者深入分析了這個問題，即公眾應該包括的范圍，它可以被分為以下3類:

第一，公眾應該包括受到決策或者方案影響的人。Sanoff認為受到決策影響的人應該在決策過程中參與進來［9］。而Jackson定義公眾為受到某一組織活動影響的個人或團體利益相關者［6］，受影響最大的人更應該有最大程度的參與。

第二，能夠為決策或方案帶來重要知識或信息的人。公眾參與應該包括能夠提供有助于解決問題的信息的參與者［8］，也應包括技術專家，他們可能在數據收集或關鍵信息方面提供幫助［9］。

第三，有權力影響決策或方案實施的人。托馬斯描述了公眾“可能通過接受或協助執行來影響一個決策實施的能力”［8］。Mitchell等描述了擁有權力的利益相關者，他們有可能幫助或阻礙一個組織實現其目標［10］。

托馬斯則采用公眾參與的有效決策模型來劃定公眾范圍，更關注于對公共決策的接受性［8］。公眾被定義為擁有信息或者知識為決策服務的人，或者是有能力影響決策執行的人。公眾還可以進一步分為:一個有組織的團體;多個有組織的團體;無組織的公眾或復雜公眾3類。

(三)公眾和參與的矩陣分析

研究人員已經分析了公眾和參與之間的拓撲學結構，如托馬斯創建了一個矩陣型的拓撲結構［8］，其中橫軸為不同類型的公眾，縱軸為不同類型的決策方法。在該矩陣中，不同的決策風格與不同的公眾分組相結合，這樣可以從決策類型分析公眾組成，或者從公眾類型分析決策類型。根據不同的決策類型和公眾類型，管理者或工程規劃者可以設置兩套不同的公眾參與的策略和方法(或者托馬斯的有效決策模型)。

Konisky等構建了一個類似于托馬斯的框架，其模型涉及參與過程中的參與者、預期成果、決策機構，以及參與過程中某類型公眾及其預期成果［11］。Jackson的研究更進一步:通過創建一個管理者或規劃者指南幫助其在公眾參與下做出決策，在該模型中，參與的目標是主要的，然后與一系列的公眾類型相結合。

圖1 公眾和參與的矩陣表達形式

圖1是公眾和參與整合的矩陣方法，已應用在托馬斯和PPGIS、加拿大公眾參與規劃、上海世博會和上海白皮書中［1，8，12-14］。從圖 1 中可以看出，橫軸是從簡單到復雜公眾類型，簡單的公眾比較好定義和識別，而復雜的公眾則在邏輯上和財政上較難定義，其參與努力也比較困難;而縱軸的參與范疇也是從簡單到復雜，簡單的參與可以簡單明了地執行，如教育或發布通知，而復雜的參與則需要更長時間的互動來制定和執行，同時需要在不同團體和公眾之間分配權利。

二、城市客運交通政策決策中公眾參與的研究

城市客運綜合交通規劃經常被應用在應對交通規劃的新要求中，它通過整合不同的交通運輸方式、土地利用類型，使交通運輸政策與環境、健康、經濟和社會發展的目標相一致［15］，也要求對所有社會團體的整合、以及對相關機構和決策者的協調合作［16］。越來越多的利益相關者參與到交通政策決策的互動過程中，其影響范圍也在不斷擴大。

真正的參與意味著全面的合作伙伴關系，或者潛在的、有參與者控制的參與［17］。Bickerstaff等認為，有效的參與需要通過6個原則來實現［18］:包容、開放、互動、連續、在決策過程中盡早開始以及參與者的有效反饋。而隨著時間的推移，參與的層次也從非常有限的層次逐漸轉移到更加廣泛的層面。更高層次的參與，可以被認為是雙向對話，遠比單向進程更有好處。通過社區可以提高有價值的信息，進而使可能的解決方案的范圍更加廣泛［19］。利益相關者的積極參與可以幫助避免未來的沖突，因為它創造了一種主人翁感。在決策過程中，公眾因為感受到更多的承諾而有可能積極參與，并為這一進程的后果負責，從而保證了政策得到更好的實施。此外，公眾參與使社會民主化進程的構建大大增強［17］。

交通運輸政策已經成為一個多主體、多領域和多模式的過程，必須平衡和參與范圍廣泛的權利、問題和政策領域。雖然公眾參與已經取得了較大的進展，但是交通規劃在許多情況下仍然被認為是精英參加的過程。Booth等認為交通政策的特點仍然是自上而下的參與戰略［20］，特別是普通公民的參與被限制在有限的宣傳和咨詢中，而不是在交通政策的決策過程中鼓勵更加積極的參與和伙伴關系。

公眾接受性是政策成功實施的必不可少的保證，因此必須在社區和利益相關者委員會的討論、決策和實施過程中予以承諾。為了增加可持續交通的公眾接受性，需要向公眾解釋行為變化并說服公眾知曉自身貢獻的重要性［21］。

城市客運交通政策措施成功執行的一個重要前提是公眾的接受性。Schlag等提出了道路收費接受性模型，其中識別了受城市客運經濟政策影響的相關利益群體，包括駕駛員、不同領域的公眾，以及管理部門和運營部門［22］。Kennedy等認為有效的公共交通管理應該將公眾參與作為其業務的一部分，并認真考慮公眾提出的要求和選項;公眾合法地參與政策決策，不僅可以加強利益相關者之間的關系，還有助于知識的共享［23］。

公眾參與交通管理中的一些案例包括瑞士的公眾參與論壇、德國的運輸策略圓桌會議、英國倫敦擁擠收費政策的公眾咨詢和廣泛協商，以提高公眾的可接受性［18，21，24］。Carlsson 等分析了歐洲 5 個城市的地方利益相關者，提出了新的研究方法，有利于利益相關者提出可行的參與方式及途徑［25］。Susilo等通過采訪和出行日記調查了印度尼西亞公眾對城市客運交通政策的看法和意見，發現公平和可承受性是最基本的要素［26］。

國內對公眾參與城市客運交通政策決策中的研究也逐步開展起來。例如，為促進城市軌道交通改善服務質量和降低運營成本，周春燕等并提出通過各種參與的城市軌道交通補貼決策機制，減少信息不對稱的扭曲影響［27］。鄢勇飛等從公眾的視角，總結并提煉了公眾參與交通需求管理的原則、方法和策略，并探討了公眾參與交通需求管理的主要流程和實施框架［28］。董治等分析了公眾參與城市交通管理的機制要素［29］。李長波等以溫州市停車規劃為例，討論了公眾參與的方法，包括民意調查、座談討論等［30］。王健等總結了中國公眾參與城市交通管理的研究進展，并提出應綜合考慮不同利益相關者的需求，研究公眾參與下的管理者決策行為，以實現從單一利益主體向基于關鍵利益相關者的綜合決策過程［31］。隨著公眾參與意識的逐步提高和現代互聯網技術的發展，國內研究者也在逐步跟進，采用了結構方程模型和有效決策模型來開展具體的研究［32］。

三、公眾參與下客運交通政策決策研究

(一)公眾參與城市客運交通政策決策模型

分析已有研究成果可以發現，在已有城市客運交通政策決策中，公民被限制在有限的宣傳和社區咨詢中，缺少更加積極的參與;使得交通政策的公眾接受性較低，影響城市客運交通政策的有效實施。在借鑒Thomas有效決策模型的基礎上，具體分析城市客運交通政策決策過程中所涉及的相關公眾的確定及參與形式的改進，彌補Thomas有效決策模型的靜態化和單向決策模式的不足，實現動態、多維管理，進而將公眾參與城市客運交通政策決策的階段和途徑相對應和聯系在一起。

結合城市客運交通政策的制定和實施進程，可將公眾參與城市客運交通政策的主要流程可以分為6個階段，即問題提出階段、問題診斷階段、提出解決方案階段、評價與決策階段、方案執行階段與方案后評價階段，如圖2所示。

圖2 公眾參與城市客運交通決策及階段圖

由圖2可知，在問題提出階段，確定是否需要公眾參與及公眾參與的對象所涉及群體(不同的利益相關者及團體);在問題診斷階段，通過公眾論壇、熱線、公眾意見反饋等方式進行問題診斷;在提出解決方案階段，明確城市客運交通政策的目標與范圍，擬定初步的方案，向交通工程師或專業技術人員咨詢;在評價與決策階段，通過公眾參與、民意調查，對擬定的初步方案進行模擬仿真和評價，并確定最終方案，然后公眾反饋意見;在方案執行階段，通過公眾體驗、公眾監督、意見反饋等方式，綜合公眾的意見對城市客運交通政策的實施效果進行后評價并修正方案，并制定相關的法律、法規等保障措施來確保公眾參與的過程能夠順利實施;在方案后評價階段，吸取教訓。

(二)城市客運交通政策決策中公眾的識別

識別和定義城市客運交通政策決策過程中的利益相關者——公眾。根據已有的研究成果，受到決策方案影響的人、能夠為決策及方案帶來重要知識和信息的人、有權利影響決策及方案實施的人或團體均應納入到城市客運交通政策決策中。

由于城市客運交通政策涉及到每一個出行者，如票價和補貼對公共交通乘客的影響、擁擠收費和停車收費對私家車主的影響，同時管理者制定的交通政策需要通過客運企業或運營者來執行和實施，進而會影響決策及方案的實施。因此，城市客運交通政策決策過程中的公眾應包括不同的政府管理部門(如交通部門、物價部門、環保部門、城建部門、公安部門等)、不同收入及車輛擁有階層的出行者、不同的客運交通運營者(公交、出租車及軌道交通運營者)、交通工程師及其他咨詢團體。

(三)城市客運交通政策決策公眾參與方法

結合前文分析的增加公眾參與的途徑和不同的公眾類型，可以構建多層次、多形式的公眾參與城市客運交通政策決策模型。在已有研究基礎上，結合信息通信技術快速發展下的新興溝通方式，給出了一個5步驟的公眾參與層次及參與方式圖，如圖3所示。

圖3 公眾參與層次與信息交流圖

在圖3中，橫軸代表信息層次，從簡單的信息提供到信息收集和信息交互層次，對應的縱軸代表參與層次，包括了被動、教育、協商、交互和動員5種從低到高的參與層次。同時將信息和參與的層次進行組合，得出了公眾參與的具體形式，即從最簡單的簡報、新聞、網頁信息等形式，到復雜的公眾投票、聽證會、社區討論等形式，由此公眾參與的形式在不斷增強，信息交互的層次也在逐步遞進。城市客運交通政策的制定和實施屬于政府應該向公眾公開的政策，而公眾接受性是制定決策和執行實施的必要因素。國務院制定的《2012年政府信息公開重點工作安排》涉及8個方面，其中提出了“推進價格和收費信息公開。政府指導價、政府定價和收費標準調整時，要公開原因、標準和執行期限。行政事業性收費要及時公開收費的依據、項目、范圍和標準”［33］。這也為公眾參與城市客運交通政策的制定和實施提供了參考和依據［34］。

目前中國的出租車燃油附加費、軌道交通票價、擁擠收費的引入等城市客運交通政策的制定和實施必將涉及到出行者、運營者和管理者的不同目標，如何協調其利益關系，公眾參與城市客運政策決策是其中一個必要的途徑，也是關鍵的手段，不僅會促進政策制定的更好決策，并會提高公眾對城市客運交通政策接受性和支持，有利于其實施，從而構建和諧、環保、高效的城市客運交通發展環境。

四、結 語

通過對公眾和參與理論的探討和總結，結合中國城市客運交通政策決策的實際，為保證公眾的知情權和參與權，討論了如何將公眾意見考慮進城市客運交通政策制定和實施的過程中，提出了公眾參與下城市客運交通政策決策的流程及參與層次分類，為實現城市客運交通和諧、可持續和節能減排的發展目標提供支持。

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