建立中國特色公共安全委員會組織體系初探

曾 春 王宗榮

一、引言

當今世界，公共安全問題頻發且有惡化趨勢，全球每年因公共安全事件造成上百萬人的傷亡，幾千億美元的經濟損失，帶來了嚴重的災害和威脅，嚴重影響著各國的發展和人類的幸福，公共安全管理已成為各國重要的政府職能和責任。在多元化社會和政府各職能部門分工合作的現實前提下，實踐證明，主要發達國家在建立公共安全管理體系中大多采用了委員會制組織體系，公共安全委員會已成為最科學合理、精簡高效的公共安全管理機構，成為治理公共安全問題最現實、最合理和最科學的選擇。

二、公共安全委員會內涵及其論證

1.公共安全事件的危害性

意外及災難如影隨形般伴隨著人類，因自然因素和人為原因導致的公共安全事件，給世界造成的損失和災難難以計數。如汶川地震，截至2008年9月25日，全國因地震遇難69227人，受傷374643人，失蹤17923人，直接經濟損失超過8451 億元人民幣。當前，各國公共安全問題頻發并有惡化趨勢已是不爭的事實。據統計顯示，僅我國，每年因自然災害、事故災難、公共衛生和社會安全事件等突發事件造成的人員傷亡逾百萬，經濟損失高達6500 億元，占中國GDP 的6%。①丁文喜：《突發事件應對與公共危機管理》，光明日報出版社2009年版，第16 頁。以此類推，全球每年因公共安全問題導致上百萬人傷亡、幾千億美元損失。巨大的損失和威脅面前，更加激發了人類應對和治理公共安全問題的斗志。在應對公共安全問題中，不管是理論研究，還是從實踐需求考量，全方位治理模式必將是一條最合理的方式，以此理念下建立的管理體系也將成為最優方案。

2.建立公共安全委員會的必要性

公共安全事件本身的復雜性和廣泛影響性，昭示公共安全問題的誘因是多元復雜和寬領域的，要求多元化全方位治理方案。在國家機關以職能分工設置，社會組織和個人力量分散化存在的現狀下，面對突發乃至長期必須預防和準備的公共安全問題，單純依靠國家機關的力量，而不能組織整合社會資源，充分調動各方力量參與，那就實現不了全方位治理的目標，也就不能應對日益突出的公共安全問題。

3.公共安全委員會的內涵

公共安全委員會，是指制訂和遵守相關法律法規，改革和整合管理體制機制，依托各級國家機關和第三方資源，整合所轄范圍內相關部門和資源，采用委員會制形式建立區域內各級公共安全管理機構，計劃、組織、領導、協調、創新所轄區域內公共安全問題全方位治理活動。

建立中國特色公共安全委員會，就是在我國現有公共行政機構設置的基礎上，以委員會制的形式把各相關職能部門、企事業單位、社會力量和人民群眾整合起來，使其相關法人代表或者個人以委員的身份加入參與委員會的管理活動，從而建立涵蓋各級委員會所轄區域內全面治理公共安全問題的組織體系。就國情而言，各級委員會應有主任、副主任、委員和監督機構組成，并下設辦公室。其中，委員會主任應以各級黨政負責人擔任為宜，委員應盡可能代表轄區最廣資源。中國特色公共安全委員會采用黨委領導下行政負責制，實行首長負責制最為適宜。

以黨委書記為領導，行政首長負責的組織領導結構基于三點考慮：一是中國特色的政治行政體制下，“堅持黨的領導”是重要的紅線，行政服從黨委領導，黨委具有主導地位。因此，在委員會組織體系設置中，為切實排除障礙，集中統一領導，必須堅持以黨委書記為核心，圍繞書記，以黨群系統帶動行政系統全面執行的方針，這樣才能保證中央到地方在大局和細節上都能較好地應對復雜事件和局面。二是就中國目前的現狀而言，書記在各自的機構部門里享有較高的威信，不管日常準備還是緊急情況，更便于領導決策和指揮協調。三是從領導的培養和晉升機制上看，書記在任前一般都從行政崗轉任，即從行政崗轉到黨委崗為主，這種機制使得書記一般都了解行政分工，有豐富的政策理論和行政實踐經驗，這種能力與地位有機結合，更加有助于強化領導力、解決實際問題。以上三點考量，是科學與現實的最好結合，如此高配置，才能真正實現委員會的效力。

4.公共安全委員會的優勢

與其他公共安全管理機構設置相比，委員會具有顯著的優勢和活力。第一，它符合法律法規和領導意圖，將得到政治支持和法規保障；第二，它具有其他應急管理機構所不能及的全面性和綜合性效力；第三，它能避免單獨設立新公共安全管理部門時的阻力和財政的過度負擔，最符合機構精簡高效設置的原理。因此，建立公共安全委員會的設想具有很強的可操作性和實用性，它將成為我國將來普遍采用的公共安全管理機構設置模式。

三、公共安全委員會的組織結構

根據層級化組織結構在實際管理活動中的成功運用和經驗，以及國內外公共組織常用層級結構模式的特點。筆者認為，建立各級公共安全委員會也以層級化、委員制模式架構為宜。常規公共安全委員會主要由主任、副主任、委員和監督機構組成，下設辦公室。主任全面負責領導委員會工作，副主任協助主任分管具體工作，委員各負其責履行各自職能，監督機構和上級領導做好指導和監督檢查，辦公室做好日常辦公、信息收集、制訂章程、教育培訓、會議組織和協調管理等工作。

根據《中華人民共和國突發事件應對法》規定：應對突發公共事件的組織體系是：（1）領導機構：國務院是突發公共事件應急管理工作的最高行政領導機構。在國務院總理領導下，由國務院常務會議和國家相關突發公共事件應急指揮機構負責突發公共事件的應急管理。（2）辦事機構：國務院辦公廳設國務院應急管理辦公室，履行值守應急、信息匯總和綜合協調職責，發揮運轉樞紐作用。（3）工作機構：國務院有關部門依據有關法律、行政法規和各自的職責，負責相關類別突發公共事件的應急管理工作。（4）地方機構：地方各級人民政府是本行政區域突發公共事件應急管理工作的行政領導機構，負責本行政區域各類突發公共事件的應對工作。（5）專家組：國務院和各應急管理機構建立各類專業人才庫。

據相關法規預案和實際情況，筆者認為公共安全委員會常規組織結構如圖1。

圖1 公共安全委員會常規組織結構圖

（一）國家安全委員會

研究全國的公共安全委員會，要弄清兩個主要問題，即各級委員會之間的關系問題和一級委員會中的關系問題。

2007年11月1日施行的《中華人民共和國突發事件應對法》（以下簡稱《應對法》）規定：國務院是全國公共安全最高領導機關，國家建立統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主的應急管理體制。2013年11月12日，十八屆三中全會公報指出，設立國家安全委員會，完善國家安全體制和國家安全戰略，確保國家安全。國家安全委員會即將誕生，根據《應對法》和三中全會的決定，當前，筆者認為在領導全國公共安全管理中，全國最高領導機關主要可以采用兩種方式：一是采取國家安全委員會與國務院合署辦公，以國家安全委員會為主的方式；二是完善法律法規，修改《應對法》，直接明確國家安全委員會為全國公共安全最高領導機關。兩者中，筆者認為第二種形式更加合適，因為設立國家安全委員會，它不僅履行中央層面的安全職能，而且將領導管理全國公共安全管理職能。不管采取哪種方式，急需建立最高領導機關，依法、依需整合資源和理順關系，全面領導和管理全國公共安全管理事務，成為法律和現實意義上的全國公共安全最高領導機關。

全國公共安全委員會關系應該是垂直關系。按照現有的行政分級關系，即：國務院——省（自治區、直轄市）——市（州）——縣——鎮，共五級。當前，國家安全委員會和國務院是全國公共安全最高領導機關，各省（自治區、直轄市）分別全面負責本省公共安全管理，所轄市、縣具體對屬地進行管理。此外，委員會中的監督檢查職責能否發揮到位將對委員會職能發揮具有重要影響，因此要特別重視。全國各級公共安全委員會關系如圖2。

圖2 全國公共安全委員會行政關系垂直結構圖

全國公共安全最高領導機構作為全國公共安全管理最高領導機構和行政機構，對全國具有最高領導、決策和指揮權，具有不可替代的全局意義和示范效應。因此，國家級公共安全委員會從理論和現實意義出發，應該是全國最高領導機關。根據現行體制機制和法律法規，建立公共安全委員會應該適應現實環境，在我國當前國家機關部門分工布局現狀的基礎上，把相關單位以委員單位的形式納入系統，并且整合社會有關資源，建成職責明晰、分工協調、精簡高效的公共安全管理機構。

因此，國家級（中央級）公共安全委員會是建立在現有行政關系和機構設置上的委員會，即由中央國家機關（黨群口）、國務院直屬部門、省（自治區、直轄市）和軍委、武警總隊為委員單位，各個委員單位部門負責人作為委員參與委員會管理活動，委員會下設辦公廳（或者辦公室，該辦公室級別一定要較高才合適）。委員會定期舉行例會，特殊情況緊急召開特別會議，委員單位各司其職，辦公廳（室）做好日常工作、組織協調等。

國家安全委員會組織結構分四個層級，如圖3；國家公共安全委員會人員配置，如圖4。

圖3 國家安全委員會組織結構圖

圖4 國家公共安全委員會人員配置圖

（二）省（自治區、直轄市）公共安全委員會

省（自治區、直轄市）作為一個國家重要的地域區劃和行政單元，起著無比重要的地位，以國際慣例，其地位高低還是聯邦制和單一制國家的劃分標準。就我國而言，省級是歷朝歷代國家區劃和行政管理的重要一級。建國后，省級被毛主席認為是其提出的“條塊關系”中最為重要的一環。省（自治區、直轄市）除了外交權、軍事權等權力外，基本都有與國務院對接的相關職能部門，素有“小國務院”之稱。

因此，建立省級公共安全委員會是整個國家公共安全體系中上下銜接最重要的環節，必須要高度重視，要全面完善地建好。一般而言，省公共安全委員會和國家安全委員會結構類似，共分四級，分工負責、垂直管理，主要由省直相關部門，市（州）、縣公共安全委員會，駐地軍警、省軍區，駐地中央企事業單位、協會，同級人大、政協，民主黨派等參加。省（自治區、直轄市）公共安全委員會組織結構如圖5。

圖5 省（自治區、直轄市）公共安全委員會組織結構圖

省（自治區、直轄市）公共安全委員會人員配置圖，如圖6。

圖6 省（自治區、直轄市）公共安全委員會人員配置圖

（三）縣公共安全委員會

縣級政府是我國最重要的基層行政區劃和行政機構，縣級公共安全委員會將是我國基層直接面對公共安全問題一線的行政單位和職能部門，毫無疑問，是公共安全管理整個體系中最為具體和重要的一環，起著決定性的作用。一個縣域治理好壞直接影響著我國公共安全事業。

圖7 縣公共安全委員會組織結構圖

縣公共安全委員會設置也和省級公共安全委員會基本相同，共設四級，由主任、副主任、辦公室、監督檢查機構和委員單位組成。如圖7。

縣公共安全委員會主任由縣委書記擔任，縣主要領導擔任副主任分工負責，委員由相關委員單位負責人擔任，檢查機構必須配出副處級以上干部擔任。如圖8。

圖8 縣公共安全委員會人員配置圖

其中，和省級不同的是，筆者認為，根據現實環境，縣公共安全委員會主任一職必須由縣委書記擔任，總攬全局、全面負責縣域內的公共安全管理，這樣才能保證整個縣域公共安全問題的有效治理。

（四）鄉（鎮）、街道辦事處公共安全委員會

此外，根據我國鄉鎮（街道辦事處）直接面對民眾的需求和日常往來實際，政治地位和行政需要異常重要。所以，除以上所舉各級公共安全委員會外，還要加強鄉鎮、街道辦事處一級的公共安全委員會建設，建立健全鄉鎮（街道辦事處）公共安全委員會，才能更好地在源頭上解決公共安全問題。“一村、一戶、一人”的公共安全有效保障才能匯聚成千家萬戶的國泰民安。如圖9。

圖9 鄉（鎮）、街道辦事處公共安全委員會圖

（五）市（州、盟）公共安全委員會

根據實際，地級市（州、盟）公共安全委員會也必須設立和完善專門治理區域公共安全問題的常設組織，即建立公共安全委員會。由于其建設和縣公共安全委員會幾乎類似。本文省略，不作單獨論述。

四、公共安全委員會的運行原理

（一）公共安全委員會的基本運行機理

1.公共安全委員會的崗位分析

一般而言，在各級公共安全委員會中，主任全面負責、總攬全局，全面負責管轄區域內的公共安全委員會運作和轄區公共安全管理；副主任協助主任分管相關工作，協調有關部門和委員各盡其職；委員會辦公室做好日常辦公、值守、信息匯總、制定規章、教育培訓、績效考核等工作；委員根據主任指示、會議決議和部門職責與分工、實際情況積極履行職責、完成使命。監督檢查部門和領導獨立充分的履行好監督檢查、建言獻策的職能。如圖10。

圖10 公共安全委員會崗位分析圖

2.委員履職

遵紀守法是每一個公民的義務，履行職責是每一個工作人員的義務。公共安全委員會建立后，干部選派和工作人員素質高低是能否全面認真完成委員會各項目標、任務的重要保證。必須要充分認識和重視委員會人才隊伍建設，通過配置精簡高效、愛崗敬業、互助專能的隊伍，加強培訓和監督，才能保證各項委員會目標的落實,形成區域內全面公共安全管理的長效機制。

因此,要依法依規加強委員會履職工作的監督檢查工作。《中華人民共和國突發事件應對法》第六十三條規定：地方各級人民政府和縣級以上各級政府有關部門違反本法規定，不履行法定職責的，由其上級行政機關或者監察機關責令改正；有下列情形之一的，根據情節對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分。情形（略）。

同時，委員會領導、委員和工作人員自身也要提高認識和實干水平。必須提高認識、高度負責、各司其職、各盡其能，充分發揮聰明才智以貢獻公共安全事業。

3.運作

各級公共安全委員會根據實際情況，科學制定相關運作規程，組成人員按照規章和流程履行職責。

在整個委員會運作中，以主任為核心，堅持集中統一的指揮領導，副主任協助和分管相關工作、協調相關人力物力。辦公室積極履行辦事機構的職能，發揮中樞神經的作用，上下通聯，全面參與委員會方方面面的管理活動。委員們各司其職，向主任和委員會負責，做好自己的本職工作。監督檢查機構和上級領導做好指導、監督檢查和建言獻策等工作。委員會定期舉行會議，根據需要召開緊急會議，討論、制定和決策區域內公共安全管理問題。

主任統攬全局，同時也可以根據管轄范圍，適度分工和放權，以利委員會的實際管理工作。委員會除按照委員會章程運作外，首先要按照國家相關法律法規和相關應急預案因地制宜的科學有效落實。

委員會委員單位中的各級各部門不僅要設置相應的公共安全管理專門部門，配置相應的工作人員，還應根據實際情況編制部門預案，做好平時準備和訓練工作，以實現部門預防、減災、應急和恢復功能，切實發揮部門公共安全管理職能。

（二）委員會的實際運用

在實際操作中，委員會可以借鑒國內外已有的理論和現實的實踐經驗，從委員會的規劃、設計、組建和實踐的過程中全面吸收有利資源和經驗教訓，是建立健全委員會的基本方法。可以融合各種相關理論，如危機管理、應急管理、風險管理和公共安全管理的有利理論，來指導和運用于實踐，也可以借鑒國內外相關部門架構、設置和管理活動的成敗案例。加強頂層設計，“站在巨人的肩膀上”快速科學實施，減少“摸著石頭過河”模式中的時間、精力、風險和不必要資源的浪費。以早日建成我國特色的完善健全的公共安全管理體系。值得可喜的是，我國各地對于公共安全管理已做了一些有效的探索實踐，為建立委員會的設想打下了基礎。圖11 是江蘇省應急管理組織結構圖。

圖11 江蘇省應急管理組織結構圖

五、結論

“9·11 事件”和“非典事件”之后，危機催生生機，危機問題的頻發和各國公共安全管理愈加重視的合力下，我國政府和社會日趨關注公共安全問題，理論界進行了大量的相關研究，補充和豐富了公共安全理論，有大量研究成果出現，主要包括風險管理、危機管理、應急管理和公共安全管理。黨委和行政部門也站在時代高度，積極組建成立了相關公共安全管理部門。例如各地高校應急學院和研究機構紛紛建立、各級政府應急管理（應急辦、綜治辦）機構也遍地開花。各地相關部門和領導紛紛為公共安全事業出謀劃策，作出了積極有實效地探索和實踐。

但是，我國公共安全相關理論尚未形成完善體系，學科建設也在探索階段，政府的公共安全管理也在初級階段，這是觀察和評估后不爭的事實。

因此，中國的公共安全管理還要進行大量的理論研究和實踐探索工作。以史為鑒、西學中用，要充分借鑒國外先進經驗和成敗教訓為我所用。建立中國特色公共安全委員會就是學習美國公共安全委員會模式，結合我國實際所做出的最為科學、合理、高效的公共安全治理模式。筆者認為，不管是在理論界還是實際運用中，公共安全管理將成為繼應急管理之后，公共安全問題管理的基本概念和主流理論，公共安全委員會也將成為我國最終普遍運用的公共安全管理模式。

[1]夏保成、張平吾：《公共安全管理概論》，當代中國出版社2011年版。

[2]夏保成編著：《西方公共安全管理》，化學工業出版社2006年版。

[3]戰俊紅：《中國公共安全管理概論》，當代中國出版社2007年版。

[4]夏保成編：《美國公共安全管理導論》，當代中國出版社2006年版。

[5]丁文喜：《突發事件應對與公共危機管理》，光明日報出版社2009年版。

[6]高全喜主編：《大國策：全球視野中的公共安全》，人民日報出版社2009年版。

[7]張成福、唐鈞：《政府危機管理能力評估：知識框架與指標體系研究》，中國人民大學出版社2009年版。