偶然經濟行為驅動下的土地利用總體規劃方案評價——以重慶市北碚區為例

魏曉飛 魏朝富 王 三 方勤先

(西南大學資源環境學院，重慶 400715）

土地利用規劃是對一定區域未來土地利用的超前性計劃和安排，是依據區域社會經濟發展和土地的自然歷史特性，在時空上進行土地資源分配和合理組織土地利用與保護的土地管理綜合措施［1－2］。我國至今已開展了三輪國土全覆蓋的土地利用總體規劃的編制，可在評價規劃實施時普遍存在一個問題，即規劃遠離現實，使得土地利用規劃在指導實踐中存在著明顯的不足［3－4］。土地利用規劃的重要特征是對未來的導向性，但是規劃過程中存在著許多不確定因素，是一個信息不完全對稱的灰色系統［5］。長期以來，我國土地利用規劃的思想和方法都建立在確定性規劃思想的基礎上，而不確定性因素在社會經濟預測中卻在很大程度上被忽略，這與規劃中存在的種種不確定性因素相矛盾，從而導致規劃不能有效地指導未來的發展［3，6］。在大多數情況下，規劃者和利益相關者不能準確預測未來的增長和相關社會經濟環境的影響(確定的情況下），也不能詳細說明未來增長情況的可能性(風險情況下），尤其是在市場經濟條件下，以偶然經濟行為因素為代表的不確定性也不斷增多［7－8］。為此，本研究擬通過對北碚區四次規劃方案調整的對比分析，結合土地利用現狀變化，探索北碚區土地利用總體規劃的結果與土地利用現狀變化之間的關系，并深入探索產生這種結果的偶然經濟行為因素。

1 研究區概況及研究方法

1.1 研究區概況

北碚區隸屬重慶市，地處重慶市核心區的西北面，是重慶市主城區和都市圈中的重要組成部分。北碚區地跨東經 106°18'14″－106°56'53″，北緯 29°39'10″－ 30°03'56″，幅員面積755km2。全區轄5個街道辦事處和12個鎮。北碚區具有良好的區位條件，東臨渝北區，南接沙坪壩區，西靠壁山縣，北與合川市接壤。北碚區是重慶的歷史文化名城，被譽為重慶市的“后花園”。

1.2 研究方法

本文選取《北碚區土地利用總體規劃(2003－2020年）》(修編）及2006年、2009年、2012年《北碚區土地利用總體規劃(2006－2020年）》(修編）數據庫作為基礎，運用離散分析，找出修編過程中變化最頻繁，幅度最大的地類作為研究對象。并將北碚區按照區位和產業特色分成四個組團和產業園，結合2003－2011年間土地利用變更調查數據，對比分析北碚區居民點及工礦用地和耕地的規劃指標及布局變化和土地利用現狀變化之間的聯系。

在研究土地利用現狀變化中，用單一土地利用變化率來研究北碚區各組團、產業園的居民點及工礦用地的土地利用變化，用土地利用變化強度指數來反映研究區內土地利用變化強度［9，10］，揭示北碚區土地利用的時空規劃及變化趨勢。單一土地利用動態是指某一研究區在一定時間段內某一種土地利用類型的數量變化情況，表達式為:

式中，i=1，2，3，4 …9;Ki為T時間段內第i種土地利用類型的動態度;Uai、Ubi分別指這一時段內初、末兩時期該土地利用類型的數量;T為研究時間長度，當T為年數時，所求的Ki則為第i種土地利用類型的年變化率。根據公式(1），計算出北碚區2005－2008年間及2008－2011年間的居民點及工礦用地的動態度。

為了便于比較某一研究時期土地利用變化的強弱或趨勢，可計算各空間單元的變化強度指數，其實質就是用各空間單元的土地面積對其變化速度進行標準化處理，使其具有可比性，其表達式為:

式中，i=1，2，3，4 …9;Ti為研究時段內第i種土地利用類型的變化強度;Uai、Ubi分別為研究期初和期末第種土地利用類型的面積;B為研究期末全區總的土地面積。根據公式(2）可計算得到2005－2011年間北碚區各部分居民點及工礦用地的變化強度指數。

2 結果分析

2.1 土地利用總體規劃修編方案調整

北碚區自2004年3月啟動了土地利用總體規劃修編工作。2005年在變更調查基礎上以2003年為規劃基期年，2020年為規劃目標年進行修編方案的調整。2006年在變更調查的基礎上，以2005年為規劃基期年，2020年為規劃目標年進行了新一輪規劃修編。此后，在2009年至2012年也先后進行了修編方案的調整工作，其中2009年采用2005年的變更調查數據作為基期年數據，2012年采用2009年的二調數據作為基期年數據(見表1）。

由表1可知，各地類的規劃目標年面積在不同時段修編方案中各不相同，說明各項指標在逐年調整。我們將不同時段修編方案中各地類的規劃目標年面積作為隨機變量，運用統計學方法，計算出各地類的面積平均數，并用方差或標準偏差來測定各次數據與平均值間的偏離程度，作為數據變化幅度指標。由表2可知，變化幅度的大小依次為居民點及工礦用地＞耕地＞園地＞林地＞其他農用地＞未利用地＞交通水利設施用地＞牧草地，即歷次規劃修編中變化最頻繁，幅度最大的地類為居民點及工礦用地和耕地，居民點及工礦用地指標和耕地保有量指標在規劃修編中調整的最頻繁，幅度也相對最大，這也符合現實情況中經濟發展對建設用地的需求以及占用耕地的需求。

表1 重慶市北碚區土地利用總體規劃修編方案(hm2）

表2 重慶市北碚區土地利用總體規劃修編方案比較分析

2.2 土地利用總體規劃指標調整

自重慶直轄以來，由于北碚區特殊的區位優勢，以及國家對重慶市經濟發展的支持，北碚區逐漸克服“邊緣化”的瓶頸，經濟發展逐年加速。建設用地需求與控制指標之間存在深刻的矛盾，現行規劃確定的目標已跟不上經濟快速發展的步伐。同時，基礎數據與圖件現勢性不強，現行規劃土地利用效率不高，只強調耕地占補平衡，缺乏土地利用戰略、土地利用效益、生態環境影響評價。因而，土地利用總體規劃指標也在不斷調整。

2.2.1 居民點及工礦用地

北碚區2003－2011年間，居民點及工礦用地現狀面積呈逐年增加趨勢，其中，2003－2006年增長相對平緩。而2006年以后，發展速度逐年加快。在2008－2009年間速度進一步加快，北碚區進入全新發展階段。北碚區居民點及工礦用地的規劃用地面積呈現先減少后增加的趨勢，2003－2006年規劃面積減少最多，2006－2009年規劃面積變化相對平穩，2009－2012年規劃面積明顯增加，與現狀面積變化的分段具有一致性，均以2006年和2009年為節點。如圖1所示。

2.2.2 耕地

北碚區耕地面積在2003－2011年間總體呈逐年減少趨勢。北碚區2003－2012年間耕地規劃數量變化呈現出先增加后減少的趨勢，但是幅度略有不同。其中現狀以2005年和2008年為節點，規劃以2006年和2009年為節點，現狀變化轉折在規劃轉折之前。如圖2所示。

2.3 土地利用總體規劃布局調整

將北碚區按照鎮街分布以及產業特色劃分為四個部分，即北碚組團(包括天生街道，朝陽街道，北溫泉街道，龍鳳橋街道，澄江鎮，東陽鎮和歇馬鎮），蔡家組團(包括蔡家崗鎮，童家溪鎮和施家梁鎮），江東產業園(包括天府鎮，靜觀鎮，三圣鎮，金刀峽鎮和柳蔭鎮）和水復生態產業區(包括水土鎮和復興鎮），分析各部分現狀和規劃數據，找出規劃布局變化的規律。

2.3.1 居民點及工礦用地

北碚區2005－2011年各部分居民點及工礦用地的變化動態度及變化強度如表3所示。其中2005－2008年間年際變化最大的為蔡家組團;2008－2011年間年際變化最大的為水復生態產業園，其變化速度甚至超過了蔡家組團居于第一位。2005－2011年間各部分居民點及工礦用地的變化強度最大的為蔡家組團，北碚組團和水復生態產業園并列第二，江東產業園次之。在規劃布局上，逐漸向蔡家組團和水復生態產業園傾斜。

表3 重慶市北碚區居民點及工礦用地布局調整

表4 北碚區各部分耕地變化現狀及規劃布局調整(hm2）

2.3.2 耕地

北碚區各部分耕地變化情況如表4所示。對比北碚區耕地數量的現狀與規劃變化發現，北碚區各部分的變化與整體的變化保持一致，但是蔡家組團和水復生態產業園的規劃數量在2009～2012年間變化較大，具有典型性。

3 結論與討論

通過以上分析可以看出，規劃地類數量的變化不僅受到現狀地類變化趨勢的影響，還受到現實情況中的不確定的偶然經濟行為因素影響，表現出明顯的地域性特征。除了土地利用規劃的法律地位未得到應有的尊重、缺乏強有力的監督和反饋機制、缺乏評價體系和評價機制、民眾參與度不高等確定性原因外［11］，還受到城市發展戰略變化等偶然的不確定性因素的影響。土地利用總體規劃的調整實際上是各個利益集團的相互博弈，而區域未來土地利用發展很難預測，很多規劃的決定都是在偶然經濟行為的背景下做出的［2，12］。本章主要從大環境不確定性、政策不確定性、發展趨勢不確定性及其他偶發性不確定性四個部分來分析影響北碚區土地利用總體規劃修編的偶然經濟行為［3］。

3.1 經濟大環境不確定性

大環境不確定性主要來源于經濟社會制度的變革，體現了經濟的不可復制性。就北碚區而言，1997年重慶直轄，北碚區成為重慶都市發達經濟圈和重慶內陸經濟開放示范區的重要組成部分，也是重慶“一小時經濟圈”的重要擴展區和增長極，是重慶主城區未來發展的經濟高地。2006年是實施“十一五”規劃的開局之年，北碚區發展既面臨著前所未有的大好機遇，也面臨著慢進則退的嚴峻挑戰。北碚區新一輪土地利用規劃調整適時順應經濟全球化的大環境，對建設用地的需求明顯加大。

3.2 政府行為及政策不確定性

在我國，規劃是一項政府行為，政策因素在社會經濟發展中一直起著十分重要的作用，文化和制度的外在約束性作用使人們開發利用包括土地資源在內的自然資源的形式發生重大變化。政府為了增加政績，對招商引資的力度有增無減，為了發展區域經濟，所引進的商家和資本必然造成規劃的調整。政策不確定性主要是指宏觀經濟政策調整、區域發展政策調整導致的社會經濟政策的制定與修改以及部門決策的改變。

3.3 區域發展趨勢不確定性

發展趨勢的不確定性來源于經濟規模和開發模式等的不確定性，是對未來區域發展狀況的不確定。2006年以后，北碚區在實施“4+1”戰略的基礎上，認真組織實施“4+2”戰略(工業強區、科教興區、旅游活區、生態靚區和城鎮化以及重點項目帶動戰略），準確把握北碚在“1小時經濟圈”中的發展定位，全力打好“直轄市主城牌”和“生態牌”，加快規劃建設“一刻鐘北碚”。2010年兩江新區的掛牌成立，使得蔡家組團和水復生態產業園開始以較快速度發展。

3.4 其他經濟偶發性不確定性

影響規劃修編的其他偶然經濟行為因素主要是指不可預見的社會動亂或經濟危機，如恐怖活動、武裝沖突、經濟大蕭條等。也包括在規劃的編制、實施過程中存在的不確定性，例如經濟發展帶來社會進步造成基礎資料的改善，技術手段的改進等。

因此，為了保證規劃的導向性和權威性，我們需要盡量減小偶然經濟行為因素的影響。這決定了在現階段我們需要加強規劃理論尤其是不確定性理論的更新完善;加強土地利用總體規劃的嚴肅性和穩定性，充分發揮其對用地的引導作用，提高土地利用總體規劃的科學性、前瞻性和彈性，減輕偶然經濟行為因素對長期預測的干擾，適應規劃的各種變化，保證規劃信息的完整和及時;同時，地方政府也應當改變用地觀念，不能本末倒置，以項目選址方案制約規劃，必須以規劃引導用地，切實實現土地資源的合理配置和土地利用布局的優化。

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