完善監管 貫徹標準 保障國家中心城市建設——以武漢QS咨詢機構為例

馬朋成 余明娟 陸睿 姚平 陳力 蔡維娜

引言

2011年12月，武漢市第十二次黨代會提出建設“國家中心城市”，建設目標之一是“幸福武漢”，提出努力打造全國食品最安全城市，加強食品安全監管，實施食品安全準入制度，完善質量管理追溯體系，強化監管執法，構建食品安全長效機制。

食品安全工作中的一個重要環節就是監管體系，從政府工作會議到食品安全事件，都使監管體系得到加強。然而，作為基層食品安全工作者，我們認為，在食品安全監管體系中至今還存在著一個百密一疏的空白，若要切實貫徹食品安全標準則有必要填補該空白，這個空白即是QS咨詢機構監管。

1 形勢問題分析

QS咨詢是指以申請《食品生產許可證》為目的，以有償服務的方式，指導企業貫徹執行食品安全標準、建設合格生產條件的活動。[1]提供QS咨詢服務的組織稱為QS咨詢機構，類比《認證咨詢機構管理辦法》的相關規定，我們對QS咨詢機構監管的定義是：為規范QS咨詢活動，行政機關依法對QS咨詢機構進行監督管理的過程。當前在完善監管、規范市場、政策改革等方面的形勢和問題都亟待設立QS咨詢機構監管。

1.1 完善監管

據統計，截至2011年底，武漢食品生產企業保有量為866家，并且每年以近2%的數量增長，面對如此之多的企業，僅靠行政部門監管保障食品安全是遠遠不夠的。根據2012年6月23日發布的《國務院關于加強食品安全工作的決定》要求，將進一步落實食品生產經營單位的主體責任。食品安全責任更多劃分到企業意味著企業加大貫徹標準的投入，而企業的本質是營利，食品企業不外乎此，如何在利益和貫徹標準之間平衡，這就要從源頭控制，即需QS咨詢機構在申辦《食品生產許可證》之初及時介入引導，調整完善企業經營理念，強化食品質量安全責任意識。而且QS審查及證后抽查涉及面畢竟有限，[2]企業的情況只有咨詢機構最清楚，在重要的頭道關口，通過咨詢機構的篩選，對不具備基本條件的失信企業不提供咨詢服務，減小其鉆法規漏洞的機會。

隨著食品產業的長足發展，可以預見，QS咨詢機構在食品質量安全監管體系中將起到越來越重要的作用，可以有效地補充行政部門監管，進行QS證前控制，實現全環節監管。因此，QS咨詢機構的質量也直接影響著食品安全監管體系的運行水平，這就要求我們對QS咨詢機構進行監管。而自2002年實施QS制度以來，國內一直沒有明確的法律法規針對QS咨詢機構做出監管規定。

1.2 規范市場

由于現行的QS審查細則多為2004～2006年發布，相比較質量認證體系在國內的發展，目前QS咨詢行業還處于初級階段，所以咨詢機構水平良莠不齊，行業存在亂象，需要行政監管加以規范。

武漢市現有十余家QS咨詢機構以及數百名從業人員，大多較為規范的機構在日常工作中一手幫扶企業發展，規避經濟風險；一手保障行政監管，維護食品安全，在確保企業獲得QS證書的前提下，切實讓企業真正掌握安全生產。但是，還有一些不規范的機構，他們憑借對政策法規的嫻熟掌握，在利益面前，不顧原則鉆法規空子漏洞，幫助失信企業通過審查進行生產，助長危害食品安全的活動。一些咨詢機構的工作人員，做完服務后堅決不再食用該企業的產品，究其原因是一種角色分裂，于公為了機構利益運用業務技能保企業通過，于私作為消費者對企業的不安全食品失望而拒絕，這種角色分裂實際上是職業道德的缺失。還有些QS咨詢機構在市場中進行錯誤的宣傳，暗示與行政機關有某種利益聯系包通過，錯誤引導企業應付審核了事，一方面損害了行政審批部門的執法嚴肅性，一方面使企業增加修正不符合項的成本及經營風險，僅最常見的標簽整改一項就耗費5～6萬元。

1.3 政策改革

一方面事業單位改革調整。2011年4月初，中央已經確定了事業單位分類改革的時間表，一些QS咨詢機構（如武漢質量保證中心）是具有市場性質的事業單位，在將來的事業單位分類中有可能被劃分到市場中去，由此帶來的市場競爭在所難免。在單一的市場導向下，利益與企業需求掛鉤，這些機構要么保障行政監管失去市場，要么靈活掌握法規幫企業鉆空子。所以，若對QS咨詢機構不加以監管，有可能會在事業單位改革中衍生問題。

另一方面質監部門取消垂管。國辦發〔2011〕48號文《國務院辦公廳關于調整省級以下工商質監行政管理體制加強食品安全監管有關問題的通知》文件提出，為加強食品安全監管，進一步理順省級以下食品安全監管體系，強化地方各級政府食品安全監管責任，將調整工商、質監部門省級以下垂直管理改為地方政府分級管理體制。取消垂直管理后，地方各級政府的主體責任將更大，完善食品安全監管體系將勢在必行，而QS咨詢這一環節也將被行政決策者所重視。

2 解決對策

根據QS咨詢機構的特點，我們認為在行政監管的基礎上，發揮市場競爭作用，規范該行業的發展是較為合理的。

2.1 行政監管

根據2012年6月13日召開的國務院常務會議提出的“完善食品安全監管體制機制，構建全程覆蓋、運轉高效的監管格局”工作任務，考慮到QS咨詢與認證咨詢的相似性，建議將QS咨詢機構明確納入現行的《認證咨詢機構管理辦法》進行監管。

同時補充建立責任倒查制度。可以參考公安部于2012年初提出的駕校責任倒查制來補充監管QS咨詢機構，建設包含QS咨詢機構信息在內的食品生產企業數據庫和公共服務平臺，[3]并與質監部門、食品企業、社會公眾實現共享，提高食品安全事故追溯體系的廣度和深度，通過定期發布違法違規企業和QS咨詢機構的“黑名單”，對失信行為予以懲戒，增加QS咨詢機構違規的成本，為誠信者創造良好發展環境。

2.2 市場競爭

市場競爭的核心價值是共贏，在食品生產行業里，企業需要權威、專業、省心、快捷、負責的咨詢服務，而QS咨詢機構則希望通過對企業正確的引導取證，最終獲取合理的利潤。

共贏的理念決定了QS咨詢機構在法規理解、生產工藝、實踐經驗、工作效率、社會責任等多方面不斷提升競爭力，作為食品生產企業，在申辦QS證書中，關心QS咨詢機構是否能幫助其正確理解審核的要求，完成實施過程，防止走彎路，減少人力、財力和物力的浪費，盡快達到審核要求。通過公共服務平臺，使企業對QS咨詢機構的信息一目了然，可根據自身實際與需求來選擇合適的機構，于是優秀的咨詢機構也成為了大多企業追逐的對象，從而嚴肅了QS制度，規范了競爭理念，形成咨詢與生產領域的良性市場循環。

2.3 結合運行

在行政監管的基礎上，通過市場競爭，規范QS咨詢行業良性發展，同時，把食品安全做到每個QS咨詢人員的職業道德中去，用社會公眾的眼光審視自己的工作，注重實效與責任，最終發揮出QS咨詢機構引導企業經營、完善行政監管、貫徹法規標準、保障食品安全的顯著作用。

3 延伸的觀點

武漢質量保證中心是武漢市標準化研究院延伸標準化服務所設立的包含QS咨詢業務的中介機構，也是該院探索事業單位發展道路的一個縮影。在食品安全工作體系中，還有一些從事檢測、咨詢、培訓的中介機構，均系質監部門的事業單位，隨著國家事業單位改革工作的推進，他們也同武漢質量保證中心一樣思考著發展方向。

為此，我們以檢測行業為例做了統計（見表1），數據表明，國外發達公司的業務特點是做高端服務，而國內做得最好的華測年產值不及國外公司的十分之一，其業務類型主要徘徊在中低端。

表1 國內外檢測機構運營情況表[4]

目前了解到，武漢產品質量監督檢驗所年產值2 000萬元，武漢質量保證中心咨詢年產值70萬元，武漢市質量技術監督教育培訓中心年產值40萬元，相比年產值幾億元人民幣的華測來說，這些機構的規模還很弱小，更不用說國內市場的外國巨頭了，所以面臨同樣的事業單位改革壓力，面對同樣嚴峻市場形勢，能否準確快速定位，爭取一席之地進而發展壯大則是這些中介機構改革的關鍵。

通過觀察分析，我們認為：和QS咨詢機構發展的模式類似，加強行政監管，規范市場經營，繼而定位高端服務擴展經營區域應該是這些中介機構在事業單位改革中的一條科學發展之路。

4 結語

本文通過對食品安全監管體系面臨的完善監管、規范市場、政策改革等形勢和問題的分析，以貫徹標準為目標，提出了將QS咨詢機構納入行政監管與發揮市場競爭作用相結合進行規范管理的解決對策，繼而提出了同類型事業單位在改革中科學發展的觀點，以期對相關工作有所借鑒。

[1] 李春田.標準化概論（第五版）[M].北京：中國人民大學出版社，2010.

[2] 周建新，劉長鵬.食品生產許可證現場審查的要求與思考[J].食品科學，2003（08）：191－193.

[3] 張奇志，鄧歡英.我國食品安全現狀及對策措施[J].中國食物與營養，2006（05）：10－13.

[4] 郭勇.關于中國第三方檢測機構發展方向的思考[J／OL]. http：／／www.whuiqds.com／008／03／2011－04－24／911.html，2011－03－31／2012－08－26.