構建農村社會養老保險政府責任的法律機制

黃雪蘭

（汕頭大學法學院，廣東 汕頭 515063）

一、傳統農村養老模式遭受挑戰

隨著市場經濟的發展，傳統農村養老所依賴的土地、家庭和集體經濟等方面功能均在弱化，傳統農村養老模式備受挑戰。

（一）土地養老功能削弱

首先，土地收入的非穩定性和非固定性決定了土地不具有基本的養老保障功能。農牧種植在一定程度上依靠天時地利，相同的土地面積，自然氣候條件、地理環境不同，土地收入相差甚遠；相同一塊土地，種植不同、市場供求關系不同，收入也非常不同。因此，農民依賴土地養老保障是不固定、不穩定的。如果我們的制度強調土地的社會保障功能，或者將土地作為農村社會養老保障的主要功能，那么，農村居民的養老保障是非常不可靠的。

其次，農民收入形式上逐年有所增加，但儲蓄增長有限。

從表1 看，農民收入近年間似乎有所增長，但問題在于：第一，在扣除通貨膨脹因素以及食品消費以外的消費后，實際的結余必然更少甚至沒有；第二，政府不能讓農村老年人在年過60 歲或更大的年齡還要繼續耕種，永遠不能退休。因此，讓農民依靠儲蓄養老還是差強人意，儲蓄只能作為基本養老的補充，而不能作為主要的部分。

表1 農民人均收入支出對比表

（二）家庭養老受挑戰

首先從老年撫養比看。老年撫養比是指人口中非勞動年齡人口數中老年部分對勞動年齡人口數之比，用以表明每100 名勞動年齡人口要負擔多少名老年人。1982年，我國的老年撫養比為8%，2011年的老年撫養比為11.9%，撫養比從8%%上升到11.9%①數據來源于《中國統計年鑒2011》。。在當前計劃生育政策不改變的情況下，意味著撫養壓力將逐漸在增大。

其次看家庭結構類型的變化。傳統的五代、四代或三代同堂的家庭結構隨著經濟的發展，許多獨生子女結婚后與第二代獨生子女（即他們的孩子）組成核心家庭模式的“三口之家”。由于家庭結構和家庭關系的變化，將來的獨生子女即使主觀上愿意和老人生活在一起并提供幫助和照顧，客觀上已有些力不從心。

（三）農村集體組織的局限性

當前農村集體組織和農民經濟水平不一，收入參差不齊。在農村，富裕的有華西村作為典型。華西村是全國農村走共同富裕道路的典型，2004年，華西村人均工資收入12.26 萬元。同年全國農民人均純收入2936元、城鎮居民人均可支配收入9422元。華西人的收入是全國農民的41.76倍、城鎮居民的13.01 倍。2009年，華西村入選中國世界紀錄協會中國第一村，華西村創造了中國世界紀錄協會多項世界之最、中國之最。②http：//baike.baidu.com/view/20522.htm.目前我國共有592 個國家貧困縣③http：//baike.baidu.com/view/1597474.htm.。按照農民人均純收入2300元新的國家扶貧標準④http：//baike.baidu.com/view/893436.htm.，即一天平均6.3元/人。顯然在貧困縣或者接近貧困的農村，養老依靠集體經濟也是不現實的，畢竟，富裕和比較發達的農村還是少數。

當前農村集體組織和農民經濟水平不一，收入參差不齊，在貧困、不富裕的農村里，讓他們承擔集體養老責任也是不現實的。

二、政府在農村養老保險制度承擔責任的現實考察

（一）現行制度存在的問題

當前，農村養老的主要法律依據是國發〔2009〕32號《國務院關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》（下簡稱《意見》），根據《意見》的規定，我國正在探索建立個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的新農保制度，實行社會統籌與個人賬戶相結合，與家庭養老、土地保障、社會救助等其他社會保障政策措施相配套，保障農村居民老年基本生活。2009年試點覆蓋面為全國10%的縣（市、區、旗），以后逐步擴大試點，在全國普遍實施，2020年之前基本實現對農村適齡居民的全覆蓋。

根據《意見》的規定，新農保基金由個人繳費、集體補助、政府補貼構成。政府對符合領取條件的參保人全額支付新農保基礎養老金，基礎養老金標準為每人每月55元。地方政府應當對參保人繳費給予補貼，補貼標準不低于每人每年30元。養老金待遇由基礎養老金和個人賬戶養老金組成，支付終身。個人賬戶養老金的月計發標準為個人賬戶全部儲存額除以139。按照該規定，假設一人一年繳納100元，地方政府補貼30元，30年后一人可領的養老金每月83元【個人+地方補貼部分：（100+30）*30/139=28元，28元+55=83元】，再扣除通貨膨脹的因素，這種保障水平很難真正解決養老問題。

（二）國外政府在社會保障方面的投入

1991年英國政府社會保障開支為720 億英鎊，1996年達到800 億英鎊，占當年整個財政支出的40%。［1］日本養老金最主要的構成是基礎養老金，而基礎養老金的財源除了來自農民繳納的保險費外，有1/3 是由日本國庫負擔的。從2009年開始，這個比例有所調整，國庫負擔基礎養老金的比例上升到1/2。［2］發達國家社會保障支出的比例一般占到政府總開支的40%甚至超過50%，占GDP 的10%以上甚至超過20%。世界軍事開支最大的美國，聯邦政府在各類社會保障項目方面（不含醫療保健和住房福利）的支出也高達30%左右，遠遠超過國防和安全方面的開支（20.65%）和一般性公共開支（12.75%）。［3］

各國一般使用社會保障支出與國民收入（或是國民生產總值）的比，作為各國社會保障支出規模的顯示指標。按照這個指標，日本為13.8%、瑞典為49.0%、法國為34.9%、德國為29.7%、英國為24.5%、美國為18.0%（均為1991年數據）［4］。

（三）加大農村養老保險投入的設想

1.現有對社會保障的財政投入。

表2 全國社保、公共服務支出與財政收入對比表

從表2 看，2008-2010年全國社會保障支出占全國財政收入的比重分別為11%、11%、10.9%、10.7%；而一般公共服務占全國財政收入的比重分別為16%、13%、11%、10.7%。

與國外社會保障支出與國民收入的比例相比較，我國社會保障支出還有待大幅增加，當然，我國的經濟水平還未達到發達水平，城鎮社會養老保險已經初具規模，從平等或平衡的角度看，是加大農村社會養老保險投入的時候了。

2.增加政府資金來源的設想。

（1）財政收入增長是增加農村社會養老保險政府投入的可靠保障。從2003年到2010年，我國稅收收入增速分別為20.4%、25.7%、20%、21.9%、31.4%、18.8%、9.8%、23%。稅收收入從2003年的20466 億增長到2010年的73202 億元。同時，非稅收收入也在快速增長，2008年非稅收入6125 億元，2009年非稅收入8962 億元，比上年增長26.1%，2010年非稅收入9878 億元，增長9.8%①數據來源于財政部網站。。

全國財政收入的穩定增長是增加農村社會養老保險政府投入的可靠保障。

（2）節流是對加大農村養老財政投入的有效支持措施。如果說，開源是增加農村社會養老保險政府投入的可靠保障，那么，節流是對加大農村養老財政投入的有效支持措施。

2006年，國家行政學院教授竹立家曾在《學習時報》發表《政府管理改革的幾個切入點》②http：//news.qq.com/a/20060317/001231.htm.一文，該文明確指出：政府部門每年的公車消費、公款吃喝、公費出國三項支出高達9000 億元之巨。竹立家說，資料顯示，2004年，我國至少有公車400萬輛，公車消費財政資源4085 億元，大約占全國財政收入的13%以上。與公車消費相聯系，各種資料顯示，全國一年的公款吃喝在2000 億元以上，二者相加總數高達6000 億元以上。2000年《中國統計年鑒》顯示，1999年的國家財政支出中，僅干部公費出國一項消耗的財政費用就達3000 億元，2000年以后，出國學習、培訓、考察之風愈演愈烈，公費出國有增無減。竹立家認為三公相加，數字高達9000 億元。

表2 數據表明，從絕對數字和比重看，全國社會保障支出均少于一般公共服務開支，如果能夠此消彼長，適當地減少一般公共服務開支，那么提高社會保障支出就更有保障。

（3）社會呼吁應當提高國有企業利潤上繳比例。根據財企[2010]392號《關于完善中央國有資本經營預算有關事項的通知》的規定，中國煙草總公司在內的15 家第一類企業，收取比例為企業稅后利潤的15%；中國鋁業等78 家第二類央企，收取比例為企業稅后利潤的10%；中國核工業集團等33 家央企，收取比例為企業稅后利潤的5%；納入第四類的中國儲備糧管理總公司和中國儲備棉管理總公司，繼續免交國有資本收益。除了第四類，其余央企稅后利潤提交比例，和之前相比統一提高了5%。

財政部財政科學研究所所長賈康表示，近年來，我國國有企業整體經營狀況改善，國有企業的利潤總額規模大、增速快，已經具備了向政府分紅的能力。全國人大代表李永忠認為，國企應該更多承擔社會責任。去年國企只上繳20%的利潤給中央財政，“如果按照解決就業的比例來換算，國企應該上繳90%的利潤，那就要交12000億元給國家，如果把這些錢都投入到民生板塊，基本上能解決我們現在的民生問題，二次分配就大大提高了。二次分配提高可以刺激消費，也可以培養全社會公民對社會的忠誠度。”全國人大財政經委調研形成社會保障工作的專題調研報告的建議：“鑒于我國社會保障資金缺口在10 萬億以上，將國有資本經營預算主要部分用于補充社保資金的來源，也就是國企利潤填補社保資金缺口。”［5］

首先，國有企業是全民所有制企業，其財富原本應歸全民所有，所謂取之于民，用之于民，提高國有企業利潤上繳比例，用于補充社會保障支出名正言順，有正當的理由；其次，社會保障屬于國民收入的再分配范疇，遵循公平或平衡原則，有助于維護公平和縮小貧富差距。2011年國有單位的年平均工資為44695元，集體單位的年平均工資為29261元；2011年城鎮私營單位就業人員年平均工資24556元；2011年全年農村居民人均純收入6977元①數據來源于國家統計局網站。。由于初次分配更多地注重效率以及其他因素的影響，初次分配的差別巨大。因此，應當加大再分配的公平功能，發揮社會保障在國民收入再分配中的重要作用。

三、政府在農村養老保險制度中責任的法制化

從我國來說，不論是社會保障制度還是社會救濟、社會福利和優撫安置制度，國家均應義不容辭地在其中充當起主體的資格。［6］在養老保險制度中，政府肩負著主導社會保障制度的責任，農村社會養老保險更是如此。《憲法》第45條規定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。”這一規定明確揭示了生存權保障的基本原則。政府對老年人負有保障的直接責任，政府不得將此責任轉移給第三方。老年人的子女、農村集體經濟組織在農村養老問題上只能承擔次要、輔助的作用。《憲法》第33條規定：“中華人民共和國公民在法律面前一律平等。”這一規定明確揭示了另一基本原則，即平等性原則，根據該原則，在符合公平的條件下，農村老年人有獲得無差別保護的平等權利，包括養老權。因此，農村的老年人有獲得與城市企業退休職工、城市老年人、甚至機關退休人員同等的養老權。或許由于經濟發展水平的限制，城鄉養老水平無法真正平等，但也應當滿足農村老年人的最基本生活需求，在一定程度上予以平衡其利益。

從政治、道德等層面去探討政府在農村養老保險制度中的責任沒有實際意義，應當從法律層面去探討政府責任才有實踐意義，即政府責任法制化。責任的涵義：一指義務，指份內應做之事；二指沒有履行義務應承擔的譴責或處罰。所以，探討責任，要明確義務是什么？由哪個機構來評價義務？哪個機構行使處罰權力以及如何處罰？

（一）財政責任法制化

《社會保險法》第5條規定：“縣級以上人民政府將社會保險事業納入國民經濟和社會發展規劃。國家多渠道籌集社會保險資金。縣級以上人民政府對社會保險事業給予必要的經費支持。國家通過稅收優惠政策支持社會保險事業。”這種規定是遠遠不夠的，過于綱要而缺乏可操作性，尤其對農村養老保險來說更是如此。或許在現行階段無法在法律層面加以明確、確定，但應當在行政法規、政府規章中明確各級政府的責任，包括目標、比例以及逐年調整的規則等等，這樣責任才能落實，政府承擔責任才不致于成為一句口號。

首先，大大提高基礎數額。受經濟水平的制約，雖然農村老年人可能無法一步到位與城市老年人在養老上達到真正的平等，但法律在確定各級政府承擔的基本養老數額，要充分考慮那些沒有儲蓄、沒有集體經濟來源的農村老人生活的基本需求，同時與當地的最低生活保障標準接軌，參考城鎮社會養老水平。以貴州為例，貴州2011年1月 最低生活保障標準分別170-300元不等［7］。當下的政府對符合領取條件的參保人全額支付每人每月55元新農保基礎養老金離最低生活保障170元還相差甚遠，與2011年全國月人均養老金達到1531元［8］，更無法比擬。

在貧困或比較貧困的農村，法律應當明確規定由各級政府承擔全部的基礎養老金，以維護農村居民中困難群體的基本權利；彌補貧富差距，發揮社會保障的再分配功能。

其次，實行階梯型補貼。在有條件的農村，可以實行階梯型補貼。通過實行階梯型補貼，激勵農民選擇較高檔次的繳費標準。根據筆者對新農保的調查，農民選擇每年100元檔次的投保是最多的，而這種選擇還是跟政府的強行捆綁有關。然而，選擇每年100元檔次的投保對年老的養老保障的作用顯而易見是比較有限的。當然，實行階梯型補貼，雖然符合“權利義務對等”原則以及激勵理論，但這畢竟是保障農民的基本生活，要權衡公平與效率關系，所以階梯型補貼，應當有一定的限制。

法律應當明確規定實行階梯補貼部分由政府承擔，并且明確中央承擔的比例、轉移性支付的比例、地方政府承擔的比例。

第三，基礎數額調整的規則。政府承擔的養老基礎數額應當隨著經濟發展變化適時調整，保障養老水平不會隨著經濟發展水平而下降。因此，法律應當明確規定調整的規則，使基礎數額調整成為長效機制。

（二）政府財政責任監督實施法制化

應當明確對政府社會保障財政投入進行法律監督，明確監督的主體主要為權力機關等以及監督的程序。

1.責任審計制度化。為了保障社會保障責任按照規定、計劃的落實，定期審計是必須的，通過立法將對各級政府的責任落實情況進行審計制度化。法律應當明確主管審計機關及其審計的內容，包括財務報表、財務報告、實際的收入及支出，下年度的預算以及建議的年度預算等等。

2.責任問責制度化。定期將審計結果報告相應的權力機關。權力機關根據審計結果，進行問責，將之作為行政長官、具體責任人等政績考核內容，實行獎懲制度。強調審查機制與糾偏機制的功能，以確保財政投入到位。

（三）宣傳責任法制化

在筆者對新農保的調查中，發現農民對農村養老沒有太大的積極性，這與農民沒有長遠的考慮、對養老制度不甚了解密切相關。

農村養老保險的意義和具體的內容宣傳對農民來說意義重大是毋庸置疑的。農民對農村社會養老保險知之甚少，這與宣傳缺失不無關系。法律應當明確規定各級政府的宣傳責任。就宣傳形式而言，除了繼續保留傳統形式，如讀報學習、宣傳欄、廣播、制作相關內容的文娛活動等，還應當增加新媒體的宣傳形式，如網絡、電視等。此外，還應當為青少年舉行相關活動，讓他們認識未雨綢繆、社會養老保險對將來的重要性。

（四）增值保值責任法制化

農村社會養老保險中個人賬戶資金的保值、增值是新型農村社會養老保險試點制度的一個“軟肋”。當前社保基金的保值、增值手段主要是存入銀行獲取利息或者購買回報率低、風險小的國債，但是這兩種手段并不能保證社保基金的保值、增值。從表3 列出的數據看，5年中，一年期存款利率平均為2.74%，而農村居民消費價格指數平均為4.08%，一年期存款利率遠遠跟不上農村居民消費價格指數上漲的速度。如果2004年1月存入100元，按一年期存款利率并以復利的形式計算，到2009年1月，已經貶值7.18%，只剩下92.82元了。［9］

表3 農村居民消費價格指數和一年期存款利息的比較［9］

農村社會養老保險制度實施較晚，到真正大面積給參保人發放養老金還有很長的積累期。參保人的個人賬戶積累額會隨著制度的普及而不斷地增加，基金額度越大，保值增值的壓力就越大。如果還停留在原先社保基金的保值增值手段，農村社會養老保險基金的保值增值將面臨巨大的困難。因此，首先應提高統籌層次或資金的統一運營。由各縣、鎮運營保險基金是不現實的，也是充滿風險的。在目前無法提高統籌層次的情況下，可以先將部分基金統一運營。其次應由專業的機構和專業人員運營，或者設立獨立的專業機構，或者委托專業機構運營。法律要規定選擇專業機構的標準、機構的條件，專業人員的資格，機構及人員的進入的條件、退出機制。

［1］吳中宇.現代社會保障導論［M］.武漢：華中科技大學出版社，2009：31.

［2］林靜，鄭曉玲.從財政角度看中日農村社會養老保險制度［DB/OL］.http：//www.doc88.com/p-234794216328.html.

［3］周弘.國外現代社會保障制度面面觀［DB/OL］.http：//theory.people.com.cn/GB/10391398.html.

［4］樊彩耀.世界各國社會保障分類［DB/OL］.國家計委宏觀研究院.http：//www.cnpension.net/index_lm/2008-09-08/536906.html.

［5］常紅.企利潤上繳比例將提高專家支持用于補充社保［DB/OL］.http：//www.cs.com.cn/tzjj/qfii/201011/t20101106_2657421.html.

［6］史探徑.我國社會保障法的幾個理論問題［DB/OL］.http：//www.cslnet.cn/show_tit.aspx?id=474.

［7］貴州省民政廳網站.2011年1月城市居民最低生活保障工作情況表［EB/OL］.http：//www.gzsmzt.gov.cn/content-11-3546-1.html.

［8］國家人事社會保障部.全國目前月人均養老金達1531元［EB/OL］.http：//finance.sina.com.cn/china/20120120/120 011249155.shtml.

［9］唐鈞.新農保的“軟肋”［J］.中國社會保障，2009（11）：26-27.