“強縣擴權”的困境與出路

劉曉坤

摘 要：“強縣擴權”是順應我國宏觀經濟發(fā)展與政治體制改革所出現(xiàn)的新事物，其出現(xiàn)也順應了減少行政層級的國際趨勢。然而，該事物的發(fā)展并不順利，結合中國國情，借鑒國內外強縣擴權或類似改革的經驗，初探強縣擴權的出路如下：適當擴大縣域政府權力，過渡階段可采取省市共管策略；縣域政府要與時俱進，不斷提升執(zhí)行能力和領導能力；加強“強縣擴權”的頂層設計和政策引導；不斷健全省市政府等多元主體的聯(lián)動機制建設。

關鍵詞：強縣擴權；起因；存在依據；困境；出路

中圖分類號：D625 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）20-0014-02

“強縣擴權”在其本質上依舊是要通過上級政府制定相應的政策和下放部分權力來維系政府既充當行政管理主體，又充當企業(yè)投資主體的雙重角色，從而推動地方經濟的發(fā)展。對強縣（市）進行財政、審批等主要經濟管理和社會事務領域的權力擴張，有助于提高強縣（市）社會經濟管理與運行效率，從而進一步推動強縣經濟社會的發(fā)展。就其發(fā)展路徑來說，該政策是對“市管縣”體制的一種反制。改革開放之后，很多沿海強縣的經濟逐步提高，迫切地需要擺脫市級政府的權力約束，急需與其發(fā)展能力相適應的政府權力來實現(xiàn)長足發(fā)展，因此就提出了權力擴張的內在要求和內在動力。

一、強縣擴權的存在依據

（一）宏觀經濟的新發(fā)展要求強縣擴權

近年來，市場經濟的勃興引領了中國城市經濟的蓬勃發(fā)展。然而，占國土面積約90%，人口占全國人口總數(shù)70%的縣域地區(qū)，其經濟貢獻僅占全國經濟總量的一半左右。換言之，在擴大內需等經濟貢獻方面，縣域地區(qū)仍有很大潛力待發(fā)揮。正如2012年中央經濟工作會議所提：“城鎮(zhèn)化是我國現(xiàn)代化建設的歷史任務，也是擴大內需的最大潛力所在，要圍繞提高城鎮(zhèn)化質量，積極引導城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。”可見，縣域經濟發(fā)展將成為未來中國經濟的又一駕馬車。

因而，適度擴大特定縣級政府的權力，是發(fā)展縣域經濟，促進城鎮(zhèn)化建設的必要保證，也是帶動城鄉(xiāng)經濟發(fā)展，最終消除城鄉(xiāng)分割，實現(xiàn)共同富裕的制度保證。

（二）不合時宜的舊體制要求強縣擴權

事實證明，作為計劃經濟的產物，“市管縣”體制的弊病漸趨暴露，尤其在縣域經濟發(fā)達的東部沿海地區(qū)，這一體制已經備受詬病。“市卡縣”、“市刮縣”和“市壓縣”“市吃縣”等現(xiàn)象層出不窮，長此以往，既不利于要素的優(yōu)化配置、促進市場經濟的發(fā)展，也不利于城市化進程和行政效率的提升。因此，強縣擴權能夠給那些有志于謀求更好發(fā)展的縣級政府“松綁”，使其更好地釋放公共行政效能。

（三）減少行政層級，擴大地方與基層權力是全球普遍的趨勢

中國的行政層級有五級：中央——省（自治區(qū)、直轄市）——地級市——縣（縣級市）——鄉(xiāng)、鎮(zhèn)（自治鄉(xiāng)），這種層級設置是世界上少有的。權力層層下放，基層的自主權較小，因而改革步子緩，創(chuàng)新能力匱乏，各方面建設受限；同時，權力層級多，機構膨脹嚴重，信息傳遞易失真，致使行政效率低下。因此，數(shù)據顯示，為優(yōu)化改進這一現(xiàn)狀，截至2011年底，我國已有27個省份的1080個縣推行“省直管縣”財政管理方式改革，并逐步由財權擴權向其他權力擴大。①因而，不論國內國外，強縣擴權的趨勢都是較為明顯的。

二、強縣擴權的困境

2005年，溫家寶在全國農村稅費改革工作會議上首次提出：具備條件的地方，可以推進省直管縣的改革試點。2012年，“省直管縣”財政改革大限已近，但進展并不樂觀。省直管縣的財政改革致力于為強縣擴權提供經濟基礎，連經濟基礎都不穩(wěn)固，由此可見強縣擴權之路依舊困境重重。

（一）擴權范圍有限，強縣有名無實

縱觀全國范圍內的強縣擴權改革，多以經濟社會管理權限的擴權為主，而在人事任免與晉升制度上缺少配套規(guī)定，因此縣政府重要人事任命仍由市政府掌握，縣政府很難實現(xiàn)自主發(fā)展與大膽革新。

此外，縣域的財政自主權仍然未得到有效提升，導致其事權與財權不對稱，即財權不斷上收，事權層層下放。因此，縣域政府財政往往入不敷出，財政負擔過重，縣域經濟發(fā)展速度與質量就受到限制，強縣擴權也就無從談起。

（二）縣域政府執(zhí)行乏力，未做好迎接擴權的準備

強縣擴權的實現(xiàn)不僅需要上級政府下放權力，也需要縣域政府官員培養(yǎng)相應的權力行使以及職責履行能力。然而，作為政府層級中較為基礎的一環(huán)，縣域政府并沒有履行好基本的社會管理和公共服務職能，因此在面對更大的權力及更重的責任時，他們往往更注重權力的行使而忽視了責任和義務的履行。這樣一種權責不對等，也不利于強縣擴權的良性與持續(xù)發(fā)展。該現(xiàn)象的出現(xiàn)，也使得上級政府的放權行為日趨謹慎。

（三）強縣擴權缺乏政策引導和配套措施

強縣擴權首先反映了部分東部發(fā)達地區(qū)的縣域單位實現(xiàn)自主發(fā)展的要求，同時也是實現(xiàn)經濟平衡、良性、持續(xù)發(fā)展的重要舉措。因此強縣擴權不僅需要地方配合，同時也需要上級政府提供正確的政策引導和嚴格監(jiān)督。

然而事實卻是：縣域政府的擴權改革歷經摸索階段后進入“深水區(qū)”，但中央政府的配套措施遲遲未下達，這時的縣域政府大多陷入改革“疲勞癥”，①面對未知的風險，縣域政府多選擇持觀望態(tài)度并與市政府乃至省政府進入博弈狀態(tài)。至此，強縣擴權往往停滯不前。

（四）省市政府缺乏與強縣擴權政策相關的聯(lián)動機制

事實證明，“強縣擴權”與“省直管縣”以及“市管縣”有著千絲萬縷的聯(lián)系。有專家認為，強縣擴權是對市管縣機制的批判與揚棄；同時也是省直管縣的先行階段。因此，強縣擴權這一政策很大程度上易遇到來自市政府的阻力和省政府的乏力。

之所以說市政府易成為強縣擴權的阻力，是因為縣市爭利現(xiàn)象的普遍存在。而省政府乏力是因為，強縣擴權乃至省直管縣后，省級政府的管理幅度變寬、難度增加、工作量變大，因此工作積極性有所衰退。有鑒于此，省市政府的配套聯(lián)動仍需繼續(xù)完善。

三、強縣擴權的出路

（一）適當擴大縣域政府權力，過渡階段可采取省市共管策略

若要實現(xiàn)“強縣”這一目標，就必須進行充足的擴權。擁有充足的自主權之后，地方政府的主觀能動性才能得以充分發(fā)揮。面對縣域政府的人事任免以及晉升提拔等問題，省級政府應當出臺相關措施加以明確規(guī)定，確保縣域政府領導的權責一致，以求在首長負責制的體制下激發(fā)縣域經濟發(fā)展的積極性。同時，針對縣域政府財政自主權較小這一問題，省政府應充當統(tǒng)籌協(xié)調的主體，強化對縣市政府的監(jiān)督，加大省內財政支付轉移力度。正如浙江省在進行四輪“強縣擴權”改革之后進一步提出“擴權強縣”的新思路一樣，省一級政府應當充分重視“擴權”的重要性。

此外，面對強縣擴權過程中市政府的阻力，安徽省的廣德縣和宿松縣的有關人士介紹，為了照顧市一級的情緒，實現(xiàn)和諧過渡，該兩縣現(xiàn)階段采用的是省市共管的機制，既接受省里的領導，列席省內相關會議，同時也與市政府保持緊密聯(lián)系。不難看出，該方法具有一定的借鑒意義和過渡價值。

（二）縣域政府要與時俱進，不斷提升執(zhí)行能力和領導能力

強縣擴權的順利展開與縱深發(fā)展離不開縣級政府自身的努力，更進一步，強縣擴權要求縣級政府不僅要具備強烈的擴權意愿，更需要具備過硬的基層工作能力、高效的執(zhí)行能力以及良好的工作理念和作風。由于權責一致，擴權不僅意味著各類指標、利好政策和優(yōu)厚待遇的增加，也意味著責任和壓力的增大，這就給縣域政府公職人員的工作能力提出了更高的要求。

（三）加強“強縣擴權”的頂層設計和政策引導

從表面看，強縣擴權無法深入進行主要表現(xiàn)在縣域政府與省、市對接不當，溝通低效，對政策運用不足。但另一方面，隨著改革的深入，地方改革的探索已經進入深水區(qū)，自下而上的探索領域漸少，然而自上而下的探索領域還有待開發(fā)。這就需要加強全國人大及其常委會、中央政府的充分授權，以及相關法律法規(guī)和實施細則的出臺與完善。例如合理劃分中央政府與地方政府的職能、進行必要的行政區(qū)劃改革、省以下司法體制的改革、垂直部門領導體制改革等，這些改革均需要有權威的路線圖做指引，也需要中央政府強有力的支持。

（四）不斷健全省市政府等多元主體的聯(lián)動機制建設

研究報告建議，為了減少省政府對縣域政府的管理壓力，可以在原地級市轄區(qū)范圍內設置省政府的派出機構，等同于原來的地區(qū)行政公署架構；或者，劃小省級單位，縮小管理半徑，從根本上優(yōu)化管理結構。不過，后者涉及整個國家的行政區(qū)劃改革，還需從長計議。

與此同時，有鑒于治理型政府的要求，強縣擴權的改革，也可以通過培育第三方力量來使之承接部分管理職能。

此外市級政府也應順應發(fā)展潮流，遵守國家和省級政府的相關規(guī)定，適時放權，給縣域范圍的經濟社會發(fā)展松綁，如此一來也將有助于市域經濟社會的長效、良性發(fā)展。

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