遏制地方發債沖動 多部委力推信用評級

中國經營報2013年10月8日報道：越滾越大的地方政府債務“黑洞”已成為監管機構的“心病”。近期，財政部、銀監會等相關監管機構都有意捋清地方政府的債務現狀，并且希望用市場化方式規范地方融資沖動。由此，建立地方政府信用評級體系亦提上日程。在社科院日前舉辦的地方政府信用評級研討會上，社科院金融研究所研究員劉煜輝估計，目前地方債務“黑洞”已經突破20萬億元。業內人士表示，建立市場化風險評估機制推進地方政府信用評級體系是當務之急。不過，由于地方債的多頭監管，以及未強制要求地方政府信息披露等多重障礙，這一系統工程短期內或難快速推進。

地方債務失控

在劉煜輝看來，地方政府債務已經處于失控狀態。一方面，債務“黑洞”越滾越大，另一方面，地方政府手里也沒有一個明白賬。據悉，今年審計署對地方債務摸底數據正在匯總階段。2010年底，地方政府性債務余額為10.7萬億元。劉煜輝保守估計，這一數字要突破20萬億元。其中，銀行平臺信貸9.7萬億元，銀行通過各種通道影子投放地方政府債務4萬~5萬億元；地方政府BT代建和打白條欠企業的各種債務6萬億~7萬億元。“但我覺得，最后11月審計結果可能不會有這么大，大概會對外公布17萬~18萬億元。”

雪上加霜的是，地方政府如何安全度過即將到來的償債高峰？在對869家融資平臺公司的數據進行研究后，野村證券估計，2012年融資平臺債務總額為人民幣19萬億元，其中帶息債務14.3萬億元。瑞銀中國首席經濟學家汪濤此前在接受《中國經營報》記者采訪時表示：由于地方融資平臺現金流短缺，實際上都是通過借新賬還舊息的方式。從嚴格意義上說來，這部分資產已經是壞賬了。這也是外資投行眼中最糟糕的情況。

雖然短期看，地方債務風險可控，但從長期看，還是存在隱憂。“如果我們不下決心，拿出對龐大存量債務重組和治理的一整套措施方案，任由壓力不斷上漲的話，隨著時間的推移，恐怕會出現部分地方政府融資平臺資金鏈斷裂的風險。”劉煜輝警示。

建立舉債約束機制

解決地方政府亂發債的根本出路在于，地方政府舉債約束機制的建立，以及進行預算改革。

官方數據顯示，融資平臺貸款占銀行貸款余額的14.7%。野村證券經濟學家張智威表示：“雖然全國范圍來看融資平臺債務與GDP比率是可控的，但債務與財政收入的比率表明融資平臺債務仍給地方政府造成沉重負擔，我們估計債務與財政收入的比率為109%，仍高于許多地方政府設定的100%的臨界值。”

記者從多方了解到，財政部、銀監會、發改委在內的多個監管機構均在研究探討建立地方政府信用評級制度。一位接近財政部的市場人士告訴記者：財政部希望迅速推進信用風險評估管理體系建設。初步設想是，先在六省市地方自行發債試點進行評級，未來再向全國鋪開。“以后地方政府再發債，必須引入信用評級公司評級”。

事實上，地方政府發債又是一個多部委多頭監管的格局。

一直以來，財政部是地方政府發債的主管機關；地方投融資平臺城投公司發行城投類企業債則需要發改委審批；銀行貸款一直是地方融資的主渠道，近兩三年，信托也成為地方融資平臺的渠道之一，因此，銀監會也負有監管職責。此外，由于信用評級公司的資質由銀行間市場交易商協會和證監會審核發放，因此，它們也有權監管。

評級標準方法宜統一

“如果沒有監管機構的支持與推動，很難拿到真實數據，做到準確評級。”大公國際資信評估有限公司研究院副院長金海年告訴記者。目前包括大公國際在內的多家評級機構已經將地方政府信用評級納入研究重點。在評級過程中，金海年發現，最大的瓶頸就是地方政府的評級數據不夠全面、準確，而從公開渠道拿到的數據幾乎都存在一定問題。“以銀行貸款的地方融資為例，這里面包括直接負債、或有負債以及隱性負債。其中，后兩者風險最大。對于地方政府來說，無論哪個出風險，地方政府都難推卸責任。”金海年表示。而地方政府是否愿意將上述信息向評級公司公開，對評級結果提出相當大的挑戰。

不過，從技術層面，多頭監管也帶來一些不必要的麻煩。比如，“各監管部門的評級標準與方法如果不統一，市場參與各方將無所適從。”某評級公司相關負責人分析，“因為不同的評級標準可能會評出不同的結果，這甚至或削弱評級的公正性，使評級機構大打價格戰，而地方政府則可以從中挑選對其最有利的高評級結果。”

從這個角度說，中債資信提出的“投資人付費”模式更得到業界認同。劉煜輝也指出，在中國地方債務監管缺失、債務責任不清晰的情況下，相關投資項目設計者容易忽視風險和收益。因此，投資人付費更容易保護投資者的利益。

具體到怎么解決地方政府發債問題，李揚認為，根據國外的經驗，需要給地方政府正規的發債途徑。有報道稱，在央行擬定的新型城鎮化融資方案中，明確提出了推出“市政債”的改革思路。而地方政府信用評級制度的建立，將為未來市政債的市場化奠定基礎。建立一個以市政債市場為基礎的、有自我約束機制的地方政府債務融資體制，在外資投行看來，無疑是從行政管控地方債務向建立市場化過渡的過程。