正確認定行政相對人主體性質

■文/肖才陽 萬祖俊 陳榮章

在質監行政執法中，不論是簡易程序還是一般程序的行政處罰，如何正確認定行政相對人，直接影響到整個行政案件的處罰是否正確、是否合法，如果認定出錯，將會導致執法違法的情況發生，甚至行政敗訴。在認定行政相對人時，如何正確界定公民、法人或者其他組織？筆者結合執法實踐，作如下分析與探討。

公民（自然人）

我國的《民法通則》中同時使用了“自然人”和“公民”兩個概念。實際上，“自然人”和“公民”這兩個概念在內涵和外涵上都是不同的。公民是指具有一個國家的國籍，根據該國的法律享有權利和承擔義務的自然人；而自然人，則是指一切具有自然生命形式的人。在中國境內，公民僅指中華人民共和國公民；而自然人則不僅包括中國公民，也包括外國公民和無國籍人。可見，“自然人”的范圍大于“公民”的范圍。在《民法通則》中將“公民”與“自然人”是并用的。該法第八條第二款明確規定：“本法關于公民的規定，適用于在中華人民共和國領域內的外國人、無國籍人，法律另有規定的除外”。因此可解釋為在我國現行民法上，這兩個概念是通用的。但是，在1999年10月1日起施行的《合同法》的第二條中，則只使用了平等主體的“自然人”的提法。

（一）對個體工商戶的認定。《民法通則》第二十六條規定：“公民在法律允許的范圍內，依法經核準登記，從事工商業經營的，為個體工商戶”。個體工商戶的主體是個體勞動者。這里所說的“戶”既包括從事工商經營的公民個人，也包括從事工商勞動經營的家庭。個體工商戶經國家主管機關核準登記領得營業執照后便可在核準的業務范圍內獨立進行工商業經營活動，在其業務經營活動范圍內享有民事主體資格。依據最高人民法院《關于貫徹執行<中華人民共和國民法通則>若干問題的意見（試行）》（以下簡稱《民法通則意見》）第四十一條及最高人民法院《關于適用<中華人民共和國民事訴訟法>若干問題的意見》（以下簡稱《民事訴訟法意見》）第四十六條，起字號的個體工商戶在民事訴訟中應以營業執照登記的業主（戶主）為訴訟當事人，同時在法律文書中注明登記的字號。該規定明確了戶主作為公民的法律地位。

【案例1】張三是一個體工商戶，從事眼鏡加工制作，開辦的眼鏡店依法登記為“宏達眼鏡店”，現在加工經營中違反了質監部門的法律法規，本案中的違法主體是張三還是宏達眼睛店？依據《民法通則意見》第四十一條規定，行政相對人是張三，文書中的被處罰（單位）人應表述為“張三（宏達眼鏡店）”。

【案例2】假設上述案例中“宏達眼鏡店”的營業登記業主是張三，而實際的出資人及經營利潤歸屬者均是李四。問：本案應對誰進行處罰?依據《民事訴訟法意見》）第四十六條第二款規定，個體工商戶營業執照上登記的業主與實際經營者不一致的，以業主和實際經營者為共同訴訟人。因此，張三和李四為共同責任人，應對違法行為人或直接責任人進行處罰。

（二）對個人合伙的認定。個人合伙是指兩個以上的公民，按照協議各自提供資金、實物、技術等合伙經營，共同勞動。依據《民法通則意見》第四十五條，將個人合伙組織在訴訟中的地位分為兩類：①起字號的，以登記的字號為訴訟當事人，合伙負責人為訴訟代表人；②未起字號的，以全體合伙人為共同訴訟人，合伙人人數眾多的，成立代表人訴訟。但《民事訴訟法意見》第四十七條對此作出了不同規定：不論起字號與否，個人合伙的全體合伙人在訴訟中均為共同訴訟人；起字號的應在法律文書中注意登記的字號；全體合伙人人數眾多的，成立代表人訴訟。《民法通則意見》頒布行于1988年，《民事訴訟法意見》頒行于1992年，依照新法優于舊法的原則，應以《民事訴訟法意見》第四十七條為準。但個人合伙組織在訴訟中的地位有別于合伙企業組織。依據《民事訴訟法意見》第四十條及《合伙企業法》的相關規定，合伙企業是經依法登記并領取營業執照的營利性組織，在訴訟中享有訴訟當事人地位，并不以全體合伙人為訴訟當事人。

【案例3】甲、乙、丙、丁等12人訂立書面合伙協議，成立一個合伙組織，合伙字號為“五星食品廠”?，F在生產經營活動中違反質監部門的法律、法規，本案應以誰為行政相對人？

【案例4】甲、乙、丙、丁等12人經依法核準登記，設立一合伙企業，企業名稱為“五星食品廠”，現在生產經營活動中違反質監部門的法律法規，本案應以誰為行政相對人？

案例3中，甲、乙、丙、丁等12人成立的是個人合伙組織，應以該12個合伙人為共同違法；而在案例4中，甲、乙、丙、丁等12人成立的是合伙企業，應以合伙企業本身五星食品廠為違法主體。由于在例3中共同違法行為人為12人，成立了人數確定的多數人之訴，該12人應推選代表人（比如推選甲）。依照《民法通則意見》第四十五條第二款，該訴訟代表人的訴訟行為，對全體合伙人自然發生法律效力。

但在例4中，我們假設甲為合伙企業負責人，其代表合伙企業參加訴訟，則甲與合伙企業“五星食品廠”的關系相當于一個法定代表人與法人的關系，故甲的訴訟行為（代表行為）即視為被代表人“五星食品廠”的行為，其訴訟行為對合伙企業當然有效。換言之，這里并不成立人數確定的多數人之訴。

法人

（一）我國的《民法通則》第三十六條規定：“法人是具有民事能力和民事行為能力，依法獨立享有民事權利和承擔民事義務的組織”。根據我國的立法標準，可將法人分為企業法人和非企業法人。企業法人分為公司法人和非公司法人，公司法人包括有限公司法人和股份公司法人；非公司法人包括工廠、廠礦、商店、農場等。非企業法人分為機關法人、事業單位法人、社會團體法人和基金會法人。企業法人從核準登記手續辦理完畢，依法領取營業執照之日起享有民事權利能力；非企業法人不需辦理法人登記的，自成立之日起具有民事權利能力，需要辦理法人登記的，從核準登記手續辦理完畢之日起取得民事權利能力。

（二）我國《公司法》第二條及第一百九十二條區分中國公司與外國公司時，采用了“準據法+設立地”的復合標準立法主義，即依據中國公司法且在中國境內設立的公司屬中國公司，否則為外國公司，所以中外合資經營企業法人屬中國企業法人。

（三）法定代表人與法人的關系：法定代表人與公司法人在內部關系上可能存在也可能不存在勞動合同關系，如存在，則法定代表人屬于雇員的范疇。但在對外關系上，法定代表人對外以法人名義進行民事活動時，其與法人之間并非代理關系，而是代表關系，且其代表職權來自法律的明確授權，故不另需法人的授權委托書。因此，法定代表人對外的職務行為即為法人行為，其后果由法人承擔（《民法通則》第四十三條）。

【案例5】王某是甲公司的法定代表人，以甲公司名義生產、銷售農資產品30日后，王某意外死亡。該批農資產品經質監部門隨機抽樣檢查為劣質產品，要立案查處，追究甲公司的行政責任。甲公司新任法定代表人李某以王某死亡，且未經董事會同意，屬于個人行為為由，不應承擔行政責任。本案中，王某作為甲公司的法定代表人，又是以甲公司的名義進行生產銷售的，當然為職務行為，故違法責任主體為甲公司，而非王某?，F作為法定代表人的王某雖已死亡，但不影響已經發生的效力，法定代表人的行為并不因其死亡而失效。法定代表人在其職權范圍內，以法人的名義，代表法人進行的各種行為就是法人的行為。如果法定代表人在其職權范圍內從事法律禁止的其他活動，損害國家利益和社會公共利益的，除法人承擔責任外，對法定代表人可以給予行政處分、罰款、構成犯罪的，依法追究刑事責任。

【案例6】某農資公司經理法定代表人王某購進一批農藥存放在公司銷售倉庫內，質監部門在執法打假中，隨機抽樣結果為劣質產品，經查證，該批農藥系該公司經理王某和兩位副經理李某、江某三人達成合伙協議后共同籌資私自購進并進行銷售的，已經銷售農藥的利潤被三人均分。且王某在購買和銷售時均已自己的名義進行。本案應對誰進行處罰？本案中，雖然王某是該公司的法定代表人，但是其以個人名義從事經營活動，就應以個人名義承擔權利和義務。此農藥系該公司經理王某和兩位副經理李某、江某三人達成合伙協議后共同籌資私自購進并進行銷售，且所得利潤三人已經均分，三人的共同行為符合個人合伙的要件，應視為個人合伙關系，而王某則是個人合伙的代表人。因此，應以個人合伙作為行政相對人。質監部門應根據三人的違法事實、情節等，確定行政責任的大小，并予以處罰。

其他組織

（一）其他組織是指那些不具備法人條件而未取得法人資格，但有一定的組織或名稱，能夠獨立承擔民事責任，并設有代表人或管理人的組織。該種組織依法可以作為民事訴訟的當事人，以自己的名義起訴、應訴，享受權利和承擔義務。《民事訴訟法意見》第四十條對其他組織作了九項界定，在這個《意見》中最高人民法院對民事訴訟中的其他組織進行了解釋。因此，質監部門在行政處罰中對于其他組織的認定也應當參考該《意見》的司法解釋，做到合理、合法的界定行政相對人。

【案例7】2012年10月8日，甲、乙兩人約定合伙生產經營肥料，并依法申請成立了民盛有機無機復混肥廠（以下簡稱復混肥廠）。雙方書面合同明確協定，均有采購和推銷的權利和義務。經營的盈利與虧損及其它風險按50%分別分配和承擔。在生產過程中自查發現一批肥料的產品質量不合格。甲立即提出該批肥料不準出廠，要求作技術處理，并征求了乙的意見。12月9日，乙私自將該批準備作技術處理的肥料便宜銷售給了丙，丙在使用中發現質量有問題，后經質監部門抽樣送檢，結果判為不合格產品，遂立案查處。此時，甲才知道乙私自銷售該批肥料，且未經本人同意。認為屬于個人行為，不該把行政責任歸究到復混肥廠。問：誰是本案的責任主體？根據《民事訴訟法意見》第四十條對其他組織作的界定，依法登記領取營業執照的合伙組織應為其他組織。丙來該廠購買肥料，乙以該廠名義銷售，買賣合同的主體應為丙和復混肥廠。因此，復混肥廠是本案的責任主體。至于乙未經合伙人同意銷售不合格肥料，是其合伙組織內部管理問題，甲不能因此主張復混肥廠無責任。

（二）企業法人的分支機構屬民法中的其他組織范疇，分支機構可在登記核準的范圍內以自己名義從事民事活動，分支機構具有相對獨立的民事主體地位。分支機構在經營過程中涉訴的，應以誰為訴訟當事人呢？有以下三種情形：

（1）依法設立且領取營業執照的分支機構，法人、分支機構為共同訴訟當事人；也可以分支機構為當事人。

【案例8】省利達有限責任公司縣分公司使用未經定期檢驗的特種設備，經縣特種設備安全監察部門責令限期改正而逾期仍未改正，經查，縣分公司在當地工商部門取得了營業執照。本案是以省公司還是以縣分公司為違法主體？依據《民事訴訟法意見》第四十條第（五）項，符合依法設立且領取營業執照的分支機構，具備擔當訴訟當事人資格，在訴訟中直接作為原告或被告出現。但在我國司法實踐中，人們常常將法人、分支機構作為共同被告一并起訴，于法理亦有依據（參見《擔保法解釋》第一百二十四條）。但不論只起訴分支機構或一并起訴法人、分支機構，都是以承認分支機構的訴訟主體資格為前提的。分支機構在經營中引致的責任均可先以分支機構的相對獨立財產支付，不足部分再以法人財產支付。因此，質監部門應對省公司進行調查取證，確定縣分公司具有民事責任能力的，可以作為違法主體。

（2）中國人民銀行、商業銀行或保險公司的分支機構，分支機構為當事人。

【案例9】中國農業銀行省縣支行在經營活動中使用未經強制認證的人民幣偽鈔鑒別儀，質監部門要立案查處，是以中國農業銀行、省支行還是以縣支行為責任主體？依據《民事訴訟法意見》第四十條第（六）項、第（七）項，若該分支機構為中國人民銀行、商業銀行或保險公司的分支機構，則只能以分支機構為訴訟當事人。因此，縣支行為責任主體。

（3）法人非依法設立的分支機構，或雖依法設立，但未領取營業執照的分支機構，以設立該分支機構的法人為當事人。

【案例10】商業總公司在縣設立分公司，分公司經銷的商品印有未經核準注冊（備案）的商品條碼，經查，該分公司并未在該縣工商局登記，質監部門查處時，是以商業總公司還是以分公司為責任主體？依據《民事訴訟法意見》第四十一條，法人未依法設立或雖依法設立，但未領取營業執照，這兩種情形下，分支機構無訴訟當事人資格，仍應以設立分支機構的法人為訴訟當事人。因此，應以商業總公司為責任主體。

綜上，在行政執法實踐中，當行政法的規定出現空缺，與民法學的法律關系具有類同的性質時，行政機關可以選擇適用民法的有關一般法理規定。但對于行政相對人的責任能力、法律地位等最基本的法理問題，如果不能正確作出分析，就會影響行政相對人的相關權益，對于法律責任主體認定的準確與否，也直接影響到行政機關作出行政處罰的確定力、公信力和執行力。因此，建議在我國的行政立法體系中，對行政相對人的界定有一個明確的規定，有助于完善我國的行政法治，確保依法行政，對完善我國的行政訴訟制度也起到推動作用。