完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政監(jiān)督的方法研究

◎王 黔 邵 霞

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政貼近一線、貼近群眾，是最基層的一級(jí)財(cái)政，是財(cái)政工作體系的基礎(chǔ)。近年來，隨著國(guó)家財(cái)政體制改革與發(fā)展，各地扎實(shí)推進(jìn)基層財(cái)政科學(xué)化精細(xì)化管理，逐步健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政監(jiān)管機(jī)制，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政監(jiān)督職能，切實(shí)做好各項(xiàng)財(cái)稅政策貫徹落實(shí)和資金管理使用的監(jiān)督檢查工作。與此同時(shí)，隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)強(qiáng)勁，（縣）鎮(zhèn)兩級(jí)財(cái)力日益擴(kuò)大，惠農(nóng)投入也在不斷擴(kuò)大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政監(jiān)管面臨的任務(wù)越加繁重。亟須鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政監(jiān)督工作跟進(jìn)。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政監(jiān)督存在的問題

筆者經(jīng)過深入走訪調(diào)查，了解到目前基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政監(jiān)管工作開展情況總體較好。但在思想認(rèn)識(shí)、職能定位、監(jiān)督實(shí)施、隊(duì)伍建設(shè)等方面尚存在不少薄弱點(diǎn)，影響和制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政監(jiān)督職能作用的發(fā)揮。具體來說，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）對(duì)加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政監(jiān)督的認(rèn)識(shí)不夠

有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部誤認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所職能主要是組織收入和統(tǒng)籌安排支出，只要做好賬不出錯(cuò)，反正鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金少，盤子小，花錢緊，監(jiān)督不監(jiān)督無所謂；有的抱著事不關(guān)己、高高掛起的消極思想，認(rèn)為只要做好自己分內(nèi)業(yè)務(wù)核算工作，自己把握好自己，監(jiān)督反而會(huì)得罪人、惹人怨，多一事不如少一事。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)財(cái)政監(jiān)督的職責(zé)自身定位不準(zhǔn)

有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部錯(cuò)誤地認(rèn)為財(cái)政監(jiān)督是上級(jí)財(cái)政部門的職責(zé)，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所關(guān)系不大。比如，惠農(nóng)專項(xiàng)補(bǔ)貼資金是上級(jí)財(cái)政下?lián)艿模@方面的資金應(yīng)由上級(jí)財(cái)政部門監(jiān)管，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所沒有必要管得太寬。更有少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)從地方利益出發(fā)，認(rèn)為能夠取得上級(jí)財(cái)政補(bǔ)助資金已屬不易，使用上打點(diǎn)擦邊球無所謂，主觀上不愿意接受監(jiān)督。

（三）少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政監(jiān)督實(shí)施不到位

財(cái)政監(jiān)督和內(nèi)部控制制度雖然已經(jīng)制定，但在實(shí)際工作中執(zhí)行不嚴(yán)格，僅僅是“寫在紙上，貼在墻上”。這一問題突出表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：1、制度形同虛設(shè)。如支出審批不能完全做到“一支筆”；“白條”報(bào)賬時(shí)，有些會(huì)計(jì)認(rèn)為，負(fù)責(zé)人都批了，不敢不報(bào)。2、財(cái)政票據(jù)管理不嚴(yán)。行政事業(yè)單位結(jié)算憑證成為“萬能票據(jù)”，比如：計(jì)生辦的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)、村建科的建房押金、集鎮(zhèn)辦的垃圾處理費(fèi)等等，用行政事業(yè)單位結(jié)算憑證。導(dǎo)致坐收坐支、部門負(fù)責(zé)人占用票款等現(xiàn)象多有發(fā)生。3、預(yù)算編制、執(zhí)行較隨意。預(yù)算編制時(shí)估算，預(yù)算調(diào)整只是形式上報(bào)經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)批準(zhǔn)，在執(zhí)行預(yù)算過程中，基本不按批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行，隨意性較大。例如：招待費(fèi)居高不下，為了規(guī)避預(yù)算中的招待費(fèi)的定額，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)將招待費(fèi)記入“會(huì)務(wù)費(fèi)”、“招商引資”等方面報(bào)支。

（四）少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政隊(duì)伍力量配備不足

目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所人員少、工作多、任務(wù)重的矛盾較為突出。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所缺編現(xiàn)象嚴(yán)重，只有所長(zhǎng)和副所長(zhǎng)是正式人員，會(huì)計(jì)人員或從其他部門借用的，或使用臨時(shí)人員，導(dǎo)致其管理混亂，缺乏有效的監(jiān)督制約機(jī)制。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)采用“包賬”，由電腦公司代為記賬，由于不懂賬理，出了問題很難處理，資金的來龍去脈也沒有人能解釋清楚。近年來，國(guó)家財(cái)政資金對(duì)“三農(nóng)”反哺力度不斷加大，大量資金投入到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、社區(qū)和農(nóng)民手中。發(fā)放入戶的財(cái)政補(bǔ)貼資金有數(shù)十種，名目較多，每項(xiàng)資金都涉及千家萬戶。從登記核實(shí)、數(shù)據(jù)錄入到發(fā)放兌付，牽涉的工作量較大，當(dāng)財(cái)政所人員忙不過來時(shí)，只能協(xié)同或借助鄉(xiāng)鎮(zhèn)有關(guān)業(yè)務(wù)科室、事業(yè)單位采集部分?jǐn)?shù)據(jù)，導(dǎo)致對(duì)部分資金的監(jiān)管力不從心。例如一次財(cái)政檢查中曾經(jīng)發(fā)現(xiàn)，某鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所在發(fā)放春節(jié)困補(bǔ)資金時(shí)，因臨近春節(jié)人手緊張，將應(yīng)該由一折通向500多戶打卡發(fā)放的10多萬元資金，改由村會(huì)計(jì)代領(lǐng)代發(fā)，違反了一折通直接支付的管理規(guī)定。少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所一人兼多個(gè)崗位，平時(shí)將會(huì)計(jì)核算業(yè)務(wù)做好已比較吃緊，客觀上騰不出精力抓好監(jiān)督。還有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在抓中心工作（比如招商、創(chuàng)建、拆遷等）時(shí)，經(jīng)常臨時(shí)抽調(diào)財(cái)政干部去搞突擊，造成財(cái)政所工作運(yùn)轉(zhuǎn)非常困難，財(cái)政監(jiān)督無人無力過問。

二、改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政監(jiān)督工作的方式

針對(duì)目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政監(jiān)督缺位的問題，筆者認(rèn)為，如何強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政監(jiān)督，可從以下幾方面著手：

（一）進(jìn)一步提高對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政監(jiān)督職責(zé)的認(rèn)識(shí)

財(cái)政管理強(qiáng)調(diào)科學(xué)化精細(xì)化，確立的是以預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、績(jī)效評(píng)價(jià)、財(cái)政監(jiān)督構(gòu)成“四位一體”的理念。具體來說，就是把預(yù)算編制作為財(cái)政科學(xué)化精細(xì)化管理的根本基礎(chǔ)，把預(yù)算執(zhí)行作為關(guān)鍵環(huán)節(jié)，把績(jī)效管理作為重要目標(biāo)，把財(cái)政監(jiān)督作為有力保障。“四位一體”的四個(gè)環(huán)節(jié)是有機(jī)整體、缺一不可。財(cái)政資金運(yùn)行必然離不開財(cái)政監(jiān)督。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要職能是公共服務(wù)、社會(huì)管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所理財(cái)服務(wù)與監(jiān)管兩者不可分割，應(yīng)將財(cái)政監(jiān)督應(yīng)寓于財(cái)政管理之中。因此，財(cái)政監(jiān)督不是無所謂，而是不可或缺。《會(huì)計(jì)法》第27條規(guī)定，“各單位應(yīng)當(dāng)建立健全本單位內(nèi)部會(huì)計(jì)監(jiān)督制度?！?012年2月修訂的 《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》，新增設(shè)“財(cái)務(wù)監(jiān)督”一章。強(qiáng)調(diào)事業(yè)單位應(yīng)實(shí)行事前、事中、事后監(jiān)督相結(jié)合，日常監(jiān)督與專項(xiàng)監(jiān)督相結(jié)合，并建立健全內(nèi)部控制制度、經(jīng)濟(jì)責(zé)任制度等監(jiān)督制度，依法接受監(jiān)督，這體現(xiàn)了對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理制度建設(shè)及加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政監(jiān)督的明確要求。

（二）進(jìn)一步加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金運(yùn)

行內(nèi)部監(jiān)督

內(nèi)部監(jiān)督制度是財(cái)政資金運(yùn)行的穩(wěn)定器。鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)進(jìn)一步完善財(cái)政內(nèi)部管理和控制制度，并嚴(yán)格加以執(zhí)行。按照《會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作規(guī)范》、《財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)制度》的要求，應(yīng)落實(shí)總預(yù)算會(huì)計(jì)、預(yù)算單位會(huì)計(jì)、財(cái)政國(guó)庫集中收付中心會(huì)計(jì)、稽核監(jiān)督等崗位責(zé)任制，確保各崗位運(yùn)轉(zhuǎn)嚴(yán)謹(jǐn)、高效。按照財(cái)政國(guó)庫管理和銀行賬戶管理有關(guān)規(guī)定，加強(qiáng)對(duì)國(guó)庫單一賬戶、財(cái)政專戶、零余額賬戶等的管理。按照國(guó)庫集中收付制度規(guī)定，規(guī)范財(cái)政資金收付管理流程，將所有財(cái)政資金收付納入信息系統(tǒng)管理中，以實(shí)現(xiàn)資金收付各環(huán)節(jié)之間有效制衡。加強(qiáng)財(cái)政所內(nèi)部監(jiān)督檢查，實(shí)行預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控機(jī)制，嚴(yán)格監(jiān)督專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金撥付情況和鄉(xiāng)鎮(zhèn)本級(jí)財(cái)政資金使用情況。在保持相對(duì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，對(duì)會(huì)計(jì)人員進(jìn)行定期輪崗。充分發(fā)揮專職、兼職財(cái)政監(jiān)督員的作用，對(duì)賬戶管理、財(cái)政資金管理、會(huì)計(jì)核算等日常工作實(shí)施定期檢查和不定期抽查，不同崗位之間開展業(yè)務(wù)互查。

（三）進(jìn)一步完善公示制和抽查巡查制

近年來，涉農(nóng)類、民生類財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)助資金日趨增多，資金面廣量大。積極推行陽光財(cái)政，借助社會(huì)力量，自覺接受輿論監(jiān)督，是加強(qiáng)惠農(nóng)資金監(jiān)管的有效途徑。根據(jù)財(cái)政資金的類型和特點(diǎn)，實(shí)行分類監(jiān)管。財(cái)政涉農(nóng)補(bǔ)貼補(bǔ)助資金，全部納入“一折通”平臺(tái)管理；鄉(xiāng)鎮(zhèn)本級(jí)預(yù)算管理的資金，全部納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政國(guó)庫集中收付平臺(tái)、會(huì)計(jì)核算中心平臺(tái)管理；建立專項(xiàng)資金監(jiān)管機(jī)制和監(jiān)管平臺(tái)；嚴(yán)格專戶管理制度，完善財(cái)政直接支付制度。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)切實(shí)做好有關(guān)涉農(nóng)類、民生類財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)助資金公開公示工作，認(rèn)真貫徹實(shí)施相關(guān)文件精神，及時(shí)、準(zhǔn)確、完整地公開有關(guān)專項(xiàng)補(bǔ)助的資金項(xiàng)目。內(nèi)容包括政策依據(jù)、資金來源、發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)、發(fā)放形式等，方便群眾查詢。真正做到有關(guān)涉農(nóng)類、民生類財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)助資金“分配到哪里、公開到哪里”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所應(yīng)對(duì)公開公示的情況記錄保存，建立檔案?jìng)洳椤?/p>

此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所應(yīng)發(fā)揮就地就近監(jiān)管優(yōu)勢(shì)，根據(jù)職責(zé)范圍，加強(qiáng)抽查或巡查，準(zhǔn)確掌握有關(guān)涉農(nóng)類、民生類財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)助資金的發(fā)放情況、財(cái)務(wù)管理情況，針對(duì)公開公示和抽查發(fā)現(xiàn)的問題，及時(shí)抓好整改并向上級(jí)財(cái)政部門報(bào)告相關(guān)情況。上級(jí)財(cái)政部門可重點(diǎn)選擇部分資金進(jìn)行抽查巡查，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)反饋鄉(xiāng)鎮(zhèn)并嚴(yán)肅依法依規(guī)處理。

（四）探索試行特邀鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政監(jiān)督檢查員制度

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金重點(diǎn)投入在農(nóng)業(yè)、水利、村莊建設(shè)和社會(huì)保障等各個(gè)方面。如何強(qiáng)化監(jiān)管，財(cái)政所了解和掌握的資金使用信息往往狹隘、有限，從而制約了監(jiān)督檢查的深入開展。加之鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能科室、基層站所自身都具有一定程度的監(jiān)管職能。為進(jìn)一步增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政監(jiān)管合力，構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金安全防護(hù)網(wǎng)絡(luò)，形成多方參與、齊抓共管的良好格局，可探索試行特邀鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政監(jiān)督檢查員制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府可明確由財(cái)政所牽頭，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)科室、基層站所中，如鎮(zhèn)紀(jì)委、審計(jì)所、民政科、經(jīng)濟(jì)服務(wù)中心、水利站等，以及市、鎮(zhèn)兩級(jí)人大代表中，擇優(yōu)聘請(qǐng)部分德才兼?zhèn)涞耐緸樘匮?cái)政監(jiān)督檢查員，充分發(fā)揮他們開展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)頻繁、掌握資金使用情況較多的優(yōu)勢(shì)，充分利用他們積極宣傳財(cái)政法律法規(guī)和政策，自覺維護(hù)財(cái)經(jīng)紀(jì)律；及時(shí)反饋群眾意見和建議，反映與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政工作有直接聯(lián)系的社會(huì)熱點(diǎn)和群眾關(guān)注的焦點(diǎn)問題，提出改進(jìn)財(cái)政監(jiān)督工作的意見和建議；協(xié)助財(cái)政所就相關(guān)監(jiān)督檢查事項(xiàng)開展工作。從而進(jìn)一步提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政監(jiān)督檢查的綜合效能。

（五）扎實(shí)開展對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支監(jiān)督檢查

深入貫徹實(shí)施 《財(cái)政部門內(nèi)部監(jiān)督檢查辦法》，財(cái)政部門應(yīng)加大力度，綜合運(yùn)用日常監(jiān)督和重點(diǎn)檢查方式，加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所的業(yè)務(wù)監(jiān)督檢查與指導(dǎo)。其中對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所派駐檢查組實(shí)地檢查實(shí)行“兩年一查”的方式。結(jié)合近年檢查出的共性問題，可重點(diǎn)關(guān)注以下方面。

1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行情況。

提高預(yù)算編制的完整性、科學(xué)性和統(tǒng)一性；預(yù)算編制從單位開始，逐級(jí)編報(bào)；健全預(yù)算執(zhí)行機(jī)制，強(qiáng)化預(yù)算約束。

2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政國(guó)庫集中收付運(yùn)行情況。深入推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政國(guó)庫集中收付制度改革，全面建立規(guī)范的國(guó)庫集中收付運(yùn)行機(jī)制。

3、政府經(jīng)費(fèi)支出情況。嚴(yán)格支付方式和支付程序，嚴(yán)格內(nèi)控制度，加強(qiáng)關(guān)鍵崗位、關(guān)鍵環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)控制，嚴(yán)禁坐收坐支及違規(guī)大額提現(xiàn)等情況。

4、行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)核算和資產(chǎn)管理情況。嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)制度、行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度，按照會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作規(guī)范化的要求，統(tǒng)一會(huì)計(jì)賬簿設(shè)置，規(guī)范科目使用，規(guī)范會(huì)計(jì)核算；制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位各類資產(chǎn)的購(gòu)置審批制度、資產(chǎn)采購(gòu)制度、使用管理制度、資產(chǎn)處置和報(bào)廢審批制度、資產(chǎn)管理崗位職責(zé)制度等，規(guī)范和加強(qiáng)單位內(nèi)部的資產(chǎn)管理工作。通過有針對(duì)性地重點(diǎn)檢查，準(zhǔn)確查找出管理中的不足和問題，及時(shí)給予業(yè)務(wù)輔導(dǎo)，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所提高規(guī)范化管理水平。

（六）著力提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政干部隊(duì)伍建設(shè)水平

加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政監(jiān)督工作，必須緊緊依靠財(cái)政干部，為此，必須切實(shí)加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，合理確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所的規(guī)模、人員編制，配齊配足力量以確保財(cái)政所工作的正常運(yùn)行。要采取有效措施，切實(shí)解決好機(jī)構(gòu)、崗位不健全或不符合依法行政要求、人員偏少和結(jié)構(gòu)老化等問題。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要統(tǒng)籌安排，在財(cái)政所人手緊張的情況下，減少崗位外的任務(wù)分派，減少財(cái)政干部外借，確保有足夠的精力做好本職業(yè)務(wù)工作。對(duì)于人員緊缺的財(cái)政所，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可從機(jī)關(guān)公務(wù)員、事業(yè)單位在編人員中統(tǒng)籌調(diào)劑財(cái)經(jīng)專業(yè)、工作作風(fēng)扎實(shí)的同志，安排到財(cái)政所工作。上級(jí)財(cái)政部門應(yīng)高度重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所建設(shè)，爭(zhēng)取編制管理部門的理解和支持，安排召錄部分公務(wù)員充實(shí)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政隊(duì)伍中。

為適應(yīng)新情況、新任務(wù)，要大力提升財(cái)政干部的能力與素質(zhì)。財(cái)政部門應(yīng)經(jīng)常組織專題培訓(xùn)、參觀交流、業(yè)務(wù)研討、案例分析等活動(dòng)。多途徑、多形式，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政干部的財(cái)政業(yè)務(wù)水平和法治理念。重點(diǎn)強(qiáng)化近年來鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算管理、國(guó)庫收付改革、政府采購(gòu)、資產(chǎn)管理、農(nóng)村社保、財(cái)政支農(nóng)、農(nóng)橋建設(shè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政就地就近監(jiān)管、財(cái)政信息公開、廉政建設(shè)及作風(fēng)建設(shè)等方面新內(nèi)容新業(yè)務(wù)，幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政干部提高業(yè)務(wù)本領(lǐng)，筑牢思想防線，確保財(cái)政干部和財(cái)政資金“雙安全”。