武漢市水資源危機與對策研究

肖易漪，孫春霞

（華中科技大學 公共管理學院，湖北 武漢 430074）

一、引言

城市的興旺發展或是衰敗消亡，很大程度上是由其對水資源的開發利用決定的。然而在人口劇增以及城市化和工農業快速發展的大背景下，許多地區面臨著水資源危機。位于長江邊上的中心城市武漢，也開始面臨水患，其自身發展因此受到了嚴重的制約。廣義上的水資源是指能夠直接或間接使用的各種水和水中物質，對人類活動具有使用價值和經濟價值的水均可稱為水資源。狹義上的水資源是指在一定的經濟技術條件下，人類可以直接利用的淡水。筆者所探討的水資源屬于狹義的范疇，即與全武漢市市民生活和生產活動以及社會進步息息相關的淡水資源而不僅限于飲用水資源。

二、武漢市基本水情

水資源是指為人類長期生存、生活和生產活動中所需要的既有數量要求又有質量前提的地表水和地下水。武漢市對水資源的開發以地表水為主，擁有眾多的河流及湖泊，水域面積廣。盡管城市總體水質情況較好，但同時也存在一些問題，如河流和湖泊的污染加劇。

（一）河流、湖泊數量多，水域面積廣。

全市5km以上的河流共165條，境內總長2166.4km，河道水面面積471.31km2，河道水面率（水面面積占全市國土總面積的比例）為5.57%。共有大小湖泊166個，湖泊水域面積779.56平方公里(跨界的湖泊只計算武漢市內的面積)，占全市水域面積的36.8%，中心城區有湖泊40個。在全市湖泊中，面積在3.33平方公里以上的有31個。武漢市最大的湖泊梁子湖 （跨行政區湖泊，在武漢市內面積158.7平方公里）。中心城區最大湖泊是東湖，也是全國最大的城中湖，面積33平方公里。全市水域總面積2117.6km2，占武漢市國土面積的25.01%。水面率居全國各大城市之首。

（二）總體水質情況較好，少數的河流及湖泊的污染程度加劇。[1](p852-855)

2006至2010的武漢市環境狀況公報顯示，河流方面，在2009年之前，作為武漢市主要飲用水水源的長江武漢段以及漢江武漢段的水質均呈現了好轉的態勢，但螞蟻河的水質較2009年有所下降。在湖泊方面，全市主要檢測湖泊按功能類別統計如下（表1），水質劣于Ⅴ類的湖泊的數量除了2007年，其他年份與上一年相比逐年減少。其中，部分大型湖泊如南湖和東西湖的水質每年都被檢測出為劣Ⅴ類。而部分河流如府河武漢段和湖泊墨水湖、龍陽湖、南太子湖、沙湖、月湖、嚴西湖等湖泊長期處于劣Ⅴ類。總磷、總氮以及化學需氧量

表1 武漢市湖泊水質狀況

三、水資源危機的具體表現

水資源危機指的是因水資源缺乏而導致的嚴重供需矛盾，以致危及正常生活和生產的情況。武漢市除了因水資源缺乏而引發的尖銳供需矛盾外，水資源的浪費及嚴重的水污染也是導致其水資源危機爆發的誘因之一。

（一）缺水。

武漢，長江、漢江交匯于此，166個大小型湖泊星羅棋布，水資源人均占有量是全國人均水平的90倍。然而武漢缺水表現較為明顯：

1.國家南水北調的政策而導致的缺水。

根據規劃，南水北調中線一期調水后，每年將給北方“抽”水90多億立方米。要保證丹江口水庫正常庫容，流向下游的水量將降到100多億立方米。

2.季節性降雨分配不均和地形地勢影響導致的缺水。

武漢市的降雨量年內分布不均，降水大多集中在4—9月份，占全年降雨量的70%以上，其中6—7月降水最多，約占全年降水的三分之一。因此，武漢市降水很容易出現洪災，非降水季節缺水則表現得比較明顯。如果再遇干旱之年，缺水問題將表現得更加突出，同時，武漢市地域面積大，地形復雜，水資源如果不能得到很好的利用也容易造成缺水。

3.主客體水相差懸殊導致的缺水。

在正常年景，全市地表水總量達7913億m3，但是過境客水有7875億m3，本地的降雨徑流只有38億m3。[2](p45-48)極其匱乏的主體水量導致利用起來不大方便且無法緩解區域性缺水。

4.水污染導致的缺水。

由表2可以看出，江河湖泊污染嚴重，武漢市基本上沒有可以作為飲水水源的湖泊。生活污水的排放量呈逐年增加趨勢且超過工業廢水的排放量。值得關注的是，許多污水處理廠以低效率運行。在這種情況下，許多未經處理的污水直接排入江、河、湖泊、水庫、導致水質急劇惡化。總的來說，居民能夠使用的水越來越少，水資源缺乏日益明顯。

表2 武漢市污水排放量及處理狀況

5.粗放的水資源利用方式導致的需求性缺水。

相關數據顯示，從2008年開始，居民的人均用水量分別為 3.9 億 m3、3.97 億 m3、4.01 億 m3、4.05 億 m3。武漢市人均用水量偏大的原因，除“火爐城”的特殊氣候造成的生活習慣外，更主要的在于居民的節水意識不強。如果所有的家庭改掉不合理的用水習慣，在不降低生活質量的情況下，武漢市還有70%的節水潛力可挖。

（二）水資源嚴重浪費。

武漢市目前在用水結構和用水效率上存在著普遍的不合理性，沒有對水的開發、使用、排放以及水體保護做出全過程的綜合考慮。進而導致水資源利用不合理，浪費現象嚴重。一方面，漏水情況較為嚴重。武漢市中心城區供水管網基礎設施薄弱，供水管網老化和超期服役嚴重，自來水管網漏損率高達19.6%。據測試，水龍頭如果在沒關緊的情況下以每秒一滴的速度滴水，一小時便可收集3.6公斤水，一個月就高達2592公斤，一年的漏水量就達31.1噸。另一方面公民的節水意識淡薄，總以為“守著長江大湖還怕沒水喝”，盲目地擁有優越感從未心存憂患。加之公眾沒有積極參與，節水的措施沒有很好地推行下去，造成水資源嚴重浪費。

（三）水污染較為嚴重。

城市發展得益于充沛的水資源，但是日漸明顯的水環境污染已經對武漢市市民的生存安全構成重大威脅，成為人民健康、經濟和社會可持續發展的重大障礙。武漢市水污染主要體現在以下幾個方面：

1.生活污水問題日益突出。

從2006年開始，生活污水的排放量逐年遞增，廢水總排放量由最初的40924.23萬噸增加到55911.52萬噸，占全市廢水總排放量由62.25%增加到2010年的71.34%。近年來，武漢市的房地產行業一直處于一種持續升溫的態勢，住宅小區成片開發，第三產業迅猛發展，經濟繁榮的同時水環境污染進一步加劇。一些居民點，學校、醫院等單位的生活污水直接排入公園的湖內，長期沉積，氣溫一高湖水就發臭，居民生活環境受到了非常大的威脅。此外，大量的生活垃圾也是水污染的重要原因。

2.湖泊的富營養化污染嚴重。

盡管從2009年開始，湖泊富營養化狀態相對上年有所好轉，與2006年或是2006年之前相比，污染問題仍然十分嚴峻，具體見表3。

表3 武漢市湖泊營養化狀況

武漢市的三大引用水源地長江、漢江以及東湖早已受到了不同程度的污染。長江武漢段岸邊排污口多，污水直接入江，近岸形成的污染帶長達116公里，寬度50—100米。而作為提供中心城區60%用水量的漢江今年來也頻繁發生 “水華”事件，且每一次延續的時間均比上一次時間長[3]。全市18個飲用水水源中，14個附近有排污口。2012年2月29日發生的“湖北省武漢市水污染事件”就是由于青菱河排放的污水負荷已經超過了白沙洲水廠的凈化能力，消毒工序無法正常控制，水游離余氯無法檢驗出，氮氨含量達到0.8毫克/升，并有輕微異味，嗅覺和味覺無法達到《生活飲用水衛生指標》的相關要求，導致全武昌地區一百多萬人口的正常用水受到影響。

（四）水生態環境惡化。

作為武漢市市民賴以生存的物質基礎和宜居生態城市建設的硬件基礎，武漢市的江河湖泊卻遭遇了不同程度的填占。武漢市城市規劃局調查數據顯示，在過去的十年中，湖泊填占的現象時有發生，水面填占的現象尤為嚴重。市中心湖泊已由50年代初的127個減少到38個。目前這些占地約9.5萬畝的主要湖泊已有8個被填占，湖泊的面積也減少了5.35%。[4]2012年3月29日發生的“武漢沙湖公園填湖事件”就是由于沙湖公園的規劃被更改為商業居住用地后，房地產開發商為抓住“湖景房”的商機，由原先的只占用一部分沙湖水面到“造出”更多的湖邊地塊，導致用地規劃被大大改變，最后造成對沙湖的違規使用，使萬畝湖面縮至119畝。大面積的填湖和對湖泊的利用不合理迫使湖泊的調蓄能力下降，武漢市市政部門匡算，20年內武漢市的湖泊調蓄量凈減少了3023.7萬立方米，這樣一來，原有的降水和排蓄水之間的平衡被打破，武漢市的排水條件也日趨惡化。

四、武漢市水資源治理中面臨的問題

在水資源危機面前，武漢市采取各種方針積極應對試圖走出水資源的困境。然而，由于制度的局限性，公眾缺乏足夠的危機防范意識，用時沒有資金及技術的支持，武漢市水資源治理之路顯得崎嶇而漫長。

（一）制度層面的障礙。

1.水資源管理體制不健全。

由于負責居民用水的供水部門、負責防止及處理水污染的環保部門之間的職責不清晰，矛盾未協調，水務協會、水公共事業和市政部門的界限不明確，管理體制未理順而導致的水資源相關問題時有發生。上文所提到的湖北省武漢市水污染事件的發生與環保局和白沙洲水廠之間的職責尚未理清相關。水資源管理體制不健全很大程度上制約了全市水資源的統一規劃，合理開發及有效保護。

2.法律法規不健全。

武漢市關于水資源的法律條文中有許多方面還沒有明確的實施細則或是存在立法空白。比如說在對浪費水資源，破壞水環境造成水污染方面沒有明確的強制性約束措施和可操作性強的處罰辦法。或者是對水資源的立法僅限于開發和利用，在管理、保護及防治水害等水資源問題未單獨立法。同時，相關立法沒有明確責任主體與職責范圍，導致水資源的管理沒有堅實的后盾，相關的工作也不能順利開展。

（二）公眾的水資源危機意識短缺。

武漢市政府和市民雖然已經開始因水資源現存的問題而重新審視這座城市，但是由于公眾缺乏足夠的教育，對建立可持續發展的生態之都認識還不夠，總是認為水資源危機不會對社會、經濟發展造成實質性的影響，或者是認為即使存在問題也不會一直有影響。這就一定程度上阻礙了武漢市的水資源問題的解決。因此，政府部門應該考慮的是如何在加強輿論宣傳的同時，把人與水和諧發展的觀念深入全市人民的心中，繼而變成全市人民的共識并采取積極的行動保護水資源。同時沒有健全的公眾監督參與機制，造成水資源公布工作不明晰，公眾參與水資源管理的積極性也不高。

（三）資金技術層面的障礙。

目前，武漢市污水建設的主體局限于政府，管理也完全由政府運作。這樣就導致資金來源單一且政企不分，投資效益低下。同時由于相關部門對污水的處理一直沒有完善的技術和統一的標準，污水處理的設施不安全、過程不規范，處理結果差強人意，污水處理的道路也顯得崎嶇而漫長。此外，武漢市的城市規劃側重于用地的物質規劃，而忽視了水資源的綜合規劃以及與用地規劃之間的配合及協調。如城市人口規模超過了水資源承載能力的極限，城市用地方式和布局忽視供水和水污染控制的成本及水資源的合理配置，或者是沒有把水資源的涵養加入城市規劃的議程中等等[5](p78-82)。武漢市在其未來的發展中，協調好城市規劃與水資源的規劃是解決其水危機的必經途徑。

五、借鑒國外相關經驗，化解武漢市水資源危機的有效途徑

在全球水資源日趨緊張的形勢下，各國都在積極探索解決水資源危機的有效途徑。美國、日本等發達國家的一水多用、污水資源化道路以及管理機制和體系的建立，均對我們提高水資源管理水平具有借鑒意義。

（一）重視對現有資源的充分利用。

重視對現有資源的充分利用一方面是雨水的充分利用。相關部門應該在降雨豐沛的月份及時收集雨水。以色列在收集雨水時先充分地預測雨水的流量，安排好雨水的流向，使雨水能夠充分滲流至地下，在供水不足的時候有計劃地抽取地下水。[6](p70-74)德國通過街道、停車場和通道收集的雨水通過雨水管道進入地下貯水池，經過簡單的處理用于沖洗廁所和澆灑庭院。另一方面是污水的資源化。污水資源化的道路已經成為武漢市解決水資源不足現狀的必經之路。美國的污水資源化經歷了“水開發—水管理—可持續水管理”三個階段的水管理理念的轉變，研究并建立了較為完備的水權、水市場以及基于水區的政策和管理體系，同時污水處理的技術路線向適合國家污水資源化的戰略發展，實現了由單項技術向技術集成轉變。[7]武漢市可以嘗試先開發先進的技術或者是國家給予技術支持對污水進行大規模的處理以確保水需求得到滿足，而且在技術的開發上要改變那種單純的針對某些污染物去除而設計的消毒流程，將現有的技術進行綜合、集成。尤其是要對提供給老百姓的飲用水進行深度處理，如增加臭氧活性炭。

（二）重視城市管網的維護和水資源危機意識的培養。

武漢市當局應該積極給與財政上的支持，采用流量測定法、探聲測定法等技術對管道進行維修管理。減少跑、冒、滴、漏損失，同時加大管道維修人員隊伍的建設。美國洛杉磯市供水部門中有十分之一人員專門從事管道檢漏工作，使管網漏損率降至6%。日本東京自來水局建立了一支700人的“水道特別作業隊”，為的是發現早期漏水從而進行修復。其次，加大對管道鋪設和維修的投資力度。馬塞諸塞州水資源管理局針對波士頓區域48個社區的供水組織投資了2100萬美元用于管道的維修，將波士頓區的系統供水損失降低了10%，同時為了從根本上防止漏水，以不銹鋼管道取代了舊的鑄鐵管道。[8](p34-35)日本東京當局通過改善破舊化的設施，實施防震對策提高都市的防震能力；通過改善合流式下水道，建立舒適的水環境，如東京灣的水質改善和臺場海邊公園的水質凈化工程；通過下水道污泥的減量化和處理的集約化，建立安全和高效的下水道事業。當然，水資源危機意識的培養以及節水設備的積極研制及大力推廣也是武漢市在節水道路上不可缺少的一環。居民應該樹立水危機意識，變傳統的“靠水吃水”的觀念為“治水吃水”觀念，認識到缺水及水污染已經成為阻礙武漢市建設可持續發展城市的重要影響因素，要從自我做起開始節約用水，保護水資源從而在整個社會養成合理用水的良好社會風氣。只有在人們的水危機意識得以樹立的基礎上，相關的水資源綜合利用工程才可以有計劃地進行控水、蓄水和調水。政府部門應該以身作則首先使自身具備強烈的危機意識，做到在水資源危機實際到來之前各項危機管理工作已經有組織、人員、措施、經費上的應對準備。近年來，國外很多廠家已經研制出節水型的家用器具，這些器具裝在家里可以節約20%的生活用水。武漢市可以直接從國外引進節水設備或是增加投資，加大研發力度制造出新的設備進行先試點再免費普及。對于拒接安裝節水設備而仍然超量用水實行加價、罰款。

（三）建立危機管理機制。

水資源危機管理機制的構建應從設立危機管理的常設機構開始。它可以由以下人員組成：決策層負責人、執行層總負責人和一些其他分管的負責人。這些成員應保證緊密聯系，當水危機發生時，該機構自然轉型為領導核心。同時應該建立應急儲備和危機預警系統，尤其是針對城市供水。在供水水源的監測上，提出城市供水水源水量與水質監測站網方案以提高引用水源自動監測和實時監測的能力。在應急預警上，編制應急預警的有關技術標準，包括預警條件、發布程序等。出現緊急用水情況也是在緊急用水救援時需要考慮的應急工作內容之一。因此，臨時儲水設施、運水工具等需要儲備，信息舉報制度需要建立，緊急救援的信息渠道需要保持暢通。最后才是建立健全各項危機防范制度，針對供水系統中易受污染及破壞的薄弱環節，采取有效的措施消除隱患，把自然因素或是人為因素對供水系統安全的危害減小到最低的限度，以防止類似危機的再次發生。[9]

（四）重視政府管理體系及政策法規層面的支持。

在水資源危機的有效化解過程中，政府有效的管理體系和政策法規的支持必不可少。政府的管理體系首先應該有一個良性的經營運作機制，美國田納西河流域管理局除了有政府撥款進行資金支持外，還通過開發水利水電等盈利項目獲得收入，發行債券以面向社會籌措資金的方式配合運營。武漢市可以通過完善其融資手段等經濟手段對流域進行綜合管理。其次，應該有公眾參與的流域開放體系，法國的流域委員會內政府和專家代表、選民代表和用戶代表各占三分之一。武漢市也應該吸收各利益的相關方參與到流域的管理當中來，解決各方利益和行為沖突，增強社會各界對流域管理的信心。

在政策法規方面，制定水價是提高用水效率防止水資源浪費的有力措施。許多國家如澳大利亞、加拿大、以色列、菲律賓等國都對城市居民用水采取累進水價政策，給每戶每月用水規定一個基本水量，在此界限內按優惠價格收費，超出部分按較高價格收費，超出越多價格越高。韓國甚至對非居民用水如一些豪華浴也實行累進制水價，浴室用水在200立方米之內的單價為0.73美元，而用水超過3000立方米的單價則翻倍[10](p44-46)。武漢市應當充分考慮原水、水資源費、人工成本、電費等硬性成本建立一個價格聯動機制，利用經濟杠桿促進水資源的有效利用。水資源保護涉及的社會面十分廣泛，牽涉的利益非常復雜，且各國的水資源管理體制也不一致，因此有必要以法律作為必要的支撐。美國早在1974年就通過了專門的《美國安全飲用水法》，確保了從水源到水龍頭的整個過程中飲用水安全。德國為了保護地下水的水源，逐步完善了《地下水水源保護區條例》。武漢市除了要積極開展水資源節約、保護、配置及明確水權方面的立法工作，更重要的是在立法中能夠明確責任主體與職責范圍，如各級水行政執法人員和水部門相關人員需要對危害江河湖泊的行為及事件進行嚴格禁止和處理，從而將水資源的保護落實到實處。同時，強調水資源的統一管理與分級管理、流域管理與區域管理相結合，做到立法讓管理有法可依。當然，執法與立法是并重的。武漢市還可以借鑒美國眾聯邦機構開展多個項目如在馬科姆縣消除大腸桿菌來源，對伊利湖進行混雜草管理和蘆葦控制以及在休倫湖進行降低暴雨雨水對地鐵海灘的影響的研究，來幫助大湖區進行環境修復和管理的做法，配以項目的開發和實施，同時給予制度的保障。

（五）嘗試跨界治理，引江濟湖。

由國外的經驗可知，水資源的跨界治理是必要并且可行的。為保護水源，美加兩國早在1909年就邊界水域利用的問題簽訂了水域條約。由國際聯合委員會和五大湖流域的管理委員會共同參與組成的管理小組強調要在水資源管理符合相關法律法規的前提下，委員會要積極投入污染治理，管理好水資源。同時還成立了美國第一個跨界的環保基金會——大湖區保護基金會為五大湖生態環境的改善提供強大的財力支持[11](p78-81)。事實上，武漢市有類似的做法，就是將湖泊通過港渠連接起來，將江水引入湖水把原先的湖水替換掉，使湖水能夠重新變清澈，環境能夠得到改善。然而，這種引江濟湖的做法要想不影響長江的水質還需要參與連通的六大湖泊積極改善自身的水質，開展生態的自我修復。武漢市相關水務部門應借鑒美國五大湖的治理經驗嘗試先建立一個長江武漢段的水資源管理基金會，利用市場手段和基金杠桿調動公眾參與的積極性，將公眾吸引到水資源的保護管理中。為水資源的統一規劃、管理以及逐步協調和配合打下基礎。

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