論我國全民健身公共服務“憑單制”供給

張瑞林，王曉芳，王先亮

（1.吉林體育學院，吉林 長春 130022；2.昌吉學院 體育系，新疆 昌吉 831100；3.山東大學 體育學院，山東 濟南 250061）

伴隨市場化改革和政府職能轉變的推進，公共服務市場化、社會化趨勢日益明顯，“政府購買”成為全民健身公共服務供給的重要市場化模式，在調動社會力量、社會資源的積極性以及提高全民健身公共服務供給保障方面發揮了有效作用。但是，“政府購買”的弊端也逐漸凸顯：“政府購買”制度化程度不高、監督評價機制不健全，全民健身公共服務供給體制內循環現象依然存在，最終導致供給質量不高、供給效率較低、群眾滿意度不足的嚴重問題。高斌等[1]與胡科等[2]的研究都反映了政府購買全民健身公共服務存在的上述問題。作為公共服務市場化運作的另一市場化制度安排——憑單制，既具有政府購買模式的優勢，也能避免上述弊端，但是憑單制在我國全民健身公共服務領域尚未被有效采用，因此，研究并應用憑單制成為全民健身公共服務有待解決的重要命題之一。

1 憑單制概述

1.1 憑單制的起源及內涵

憑單制起源于美國經濟學家弗里德曼公共教育市場化改革的主張，其力主在公共教育領域實施憑單制，后來在理論研究和實踐運行的基礎上，學者們將憑單制定義為政府為幫助特定的人購買特定的產品或服務而采用的發放有價證券的方法[3]。憑單制包括4層內涵：憑單制運行的目的是提高公共服務供給的質量和效率，為公眾提供更好的公共服務；憑單補貼的內容是公共服務，政府應供給的公共產品或服務，如全民健身公共服務；憑單的發放對象是消費者，具有特定需求的特定公眾群體；憑單的形式是有價證券，該證券具有在特定組織進行消費的功能，最終由政府部門為證券買單。

1.2 憑單制的作用機理

政府購買公共服務是公共服務市場化改革的重要方式，但政府購買公共服務是政府通過直接補貼公共服務生產者或組織使其為公眾提供公共服務，易導致公共服務生產者或組織圍繞如何獲取政府補助開展工作，而忽略公眾的公共服務需求。因此，政府購買模式在公共服務生產者、政府以及兩者之間缺乏監督和公眾意愿的體現，在保證公共服務質量和公眾滿意度等方面存在制度設計的缺陷。而憑單制改變了政府直接補貼生產者的局面，轉而采用有價證券補貼消費者，消費者通過消費券“用腳投票”公共服務的生產者或組織，公共服務生產者或組織只有獲取更多消費券方能獲得政府的相應補貼和經費，這必將促進公共服務的生產者或組織努力提高服務質量和公眾滿意度以獲取公眾手中的憑單。憑單制作用機理如圖1所示[4]。

圖1 憑單制作用機理

2 全民健身公共服務憑單制運行的可行性

2.1 全民健身公共服務憑單制的需求

1)優化全民健身公共服務供給模式的需要。

(1)政府全包時期(1949—1994年)。計劃經濟時代的全民健身服務由政府負責安排與供給，政府屬于“全能型”政府，通過財政撥款、提供編制、賦予合法性等手段直接創辦全民健身公共服務組織與生產者，即體育事業單位和體育社團。體育事業單位、體育社團直接對各級政府負責，負責完成上級部門交辦的任務，只有如此體育事業單位才能夠獲得生存空間，特定的歷史環境塑造了它們“二政府”的特殊身份。在這種特定的歷史階段，政府對資源的全面控制以及形成的集體福利制度賦予了政府極強的動用行政資源的能力，通過集中供給方式能夠滿足當時相對單一的體育健身需求。但由于國家控制了各類全民健身事業資源，成為事實上社會服務的唯一舉辦者、事業單位的唯一所有者，而公民只是被動接受者，是被嚴重忽略的一方[5]。盡管在計劃經濟時期，各級政府也提出了加強事業單位與服務對象聯系的要求，如體育要面向群眾，堅持業余、自愿、小型、多樣，然而事業單位與服務對象的聯系是建立在行政計劃命令基礎之上的，事業單位難以通過優質服務贏得包括政府在內的各類組織與個人更多的資源支持。因而，部分事業單位不必根據服務對象的需求組織安排公共事業服務，同時也缺乏提高服務質量贏得群眾滿意度的持續動力。

(2)政府購買時期(1995年至今)。自1995年《全民健身計劃綱要》中首次提出了體育社會化和產業化的要求開始，國家相關部門不斷出臺的政策明確了未來全民健身工作的指導思想是：國家與社會共同興辦體育事業的格局，走社會化、科學化和產業化的發展道路，努力構建群眾性多元化體育服務體系[6]。因此，促進全民健身公共服務供給模式多元化，尋求與經濟社會發展相適應的公共服務體制安排是近年來全民健身公共服務供給研究的熱點問題。起源于西方國家的“政府購買服務”作為政府提供公共服務的一種新理念、新機制和新方法，近年來已被各級地方政府不同程度應用于全民健身公共服務領域，也取得了一定的成果，但由于前文所述原因，“政府購買”仍然難以跳出“體制內循環”的不公平競爭機制，使“政府購買”這一有效的供給模式無法實現其應有的價值。

總之，上述兩種全民健身公共服務供給模式有一個共同特征，即均建立在計劃、集權的基礎之上，無法真正體現全民健身公共服務對象——公民的實際需求，也就無法真正實現全民健身公共服務的根本目標。

2)促進體育管理體制轉型的需要。

長期以來我國群眾體育主要采用集中式的行政管理模式，并在很多時候成為政治訴求的附屬品，而集中式行政管理導致的機構臃腫、人浮于事、效率低下等弊端顯而易見，投入的成本比契約化管理要大得多。為改善這種不利局面，政府必須要轉換角色，政府應是全民健身公共服務的規劃者和決策者，運用市場機制選擇公共服務的供給主體，通過購買的方式把體育公共服務轉交給非政府體育組織提供和生產，使政府從公共服務的直接生產者轉為購買者、監督者。在購買服務的過程中充分考慮公眾訴求，最終實現全民健身公共服務目標。憑單制改革無疑是對多年來僵化計劃模式的沖擊和顛覆，這也是適應我國體育管理體制改革的必然要求。

3)整合體育公共資源的需要。

通過憑單制進行的市場化改革，并不期望群眾體育資源總量的大幅增加，而在于提高資源配置效益，激發公共資源、私人產權、市場和競爭的力量，提升全民健身公共服務水平，從而為公民提供更有效率、更高質量的全民健身公共服務。如推進公共體育場館、學校體育場館的對外開放等，不僅促進了場館開放，并且為場館開放提供了相應財政補助。憑單制對全民健身公共服務供給不足問題的消解原理在于，服務生產者通過滿足群眾健身偏好而獲得生存發展的空間，促進了我國全民健身公共服務供給的多元化和實效性，最終建立起以滿足群眾需求為主導的全民健身公共服務市場化運作體制機制。

2.2 全民健身公共服務憑單制的條件保障

1)政策支持。改革開放以來，我國頒布了一系列與全民健身相關的法規和政策，如《體育法》(1995年8月29日頒布)、《全民健身計劃綱要》(1995年6月20日)、《體育產業發展綱要》(1995年6月16日)、《體育彩票公益金管理暫行辦法》(1998年9月)、《2001—2010年體育改革與發展綱要》(2000年12月)等。2002年8月，中共中央、國務院發布《關于進一步加強和改進新時期體育工作的意見》，2003年6月，國務院頒布《公共文化體育設施條例》，2006年7月國家體育總局制定了《“十一五”群眾體育事業發展規劃》，2009年9月頒布《全民健身條例》，2010年3月國務院發布《國務院辦公廳關于加快發體育產業的指導意見》，2011年2月國務院發布《國務院關于印發全民健身計劃(2011-2015年)的通知》，2011年4月國家體育總局發布的《體育事業發展“十二五”規劃》等。這些政策、法律、法規的相繼出臺，雖然在實踐中存在落實不足、執行不到位的問題，但在政策層面上掃除了我國體育領域公共部門與私營部門合作的法律制度障礙，為社會組織、市場主體全民健身公共服務提供了政策支持，為全民健身公共服務憑單制提供了有利的法律制度環境。

2)實踐空間。改革開放以來我國經濟、政治、社會生活以及文化觀念發生了巨大變化，極大推動了全民健身事業的發展，體育非營利組織日益發展、健身產業不斷增長，為全民健身公共服務供給主體多元化提供了可能。在未來一段時間內，隨著體育基礎設施的完善，公眾健身需求的多元化發展，政府全民健身公共服務供給的重心必然會從增加健身場地設施轉移到如何利用已有的資源有效提供公共服務上來。憑單制的采用意味著公眾可以利用憑單自主選擇健身公共場所，自主選擇不同體育非營利組織提供的健身服務，自主選擇健身市場提供的優質健身服務。如此一來，只有服務質量優、健身效果好的體育組織才能得到政府財政的補貼，從而獲得更好的發展空間。全民健身事業、健身產業的發展以及健身服務市場主體的成熟為全民健身公共服務憑單制的應用創造了更多可供選擇的空間和機會。

3 我國全民健身公共服務憑單制的建立

3.1 建立完善的全民健身公共服務憑單制運作機制

全民健身公共服務憑單制是指公眾利用政府部門發放的健身憑單在政府組織、非營利組織和市場組織等主體之間選擇并消費健身憑單的全民健身公共服務供給制度安排。全民健身公共服務憑單制作為一種全新的制度設計，能夠實現全民健身公共服務決策和供給的分離，消費者可以利用憑單實現對全民健身公共服務供給主體的選擇，供給主體利用消費者的憑單從公共部門中獲得提供產品和服務的各種補助，從而有效約束了生產者的行為，提高全民健身公共服務的供給效率。全民健身公共服務憑單制運作機制如圖2所示。憑單制直接補貼消費者(特定或不特定公民)而非服務生產者(體育營利組織、非營利組織等)，充分體現了公眾的健身需求，降低了政府全民健身公共服務供給成本，能夠有效預防政府尋租，最終提高了政府全民健身公共服務的供給質量和效率，為公眾營造良好的健身環境，增加國民生活幸福指數。

圖2 全民健身公共服務憑單制供給與消費機制

3.2 明確憑單制運作目標，做好憑單制推廣工作

全民健身公共服務供給憑單制運作目標為：通過公眾自主選擇和市場競爭機制，提高全民健身公共服務供給的質量與效率；整合并充分利用國家所有體育資源，提高全民健身資源的配置效益；充分體現公眾健身需求，提升全民健身公共服務供給的實效性和針對性；有效改善全民健身環境，促進全民健身公共服務的均等化和人性化。不同地區全民健身公共服務憑單制的目標可根據當地實際突出自身特色，并有所側重對不同憑單模式進行選擇。全民健身公共服務憑單制良性運行以信息對稱為前提，只有實現信息的對稱，才能保證公民的知情權和對健身服務供給主體的有效選擇。為此，應在正式實施憑單制前1年左右的時間，通過媒體如電視臺、電臺、報紙、期刊等廣為宣傳，向人們宣傳全民健身公共服務憑單制應用的意義和相關知識，一方面廣泛鼓勵健身服務供給主體參與全民健身公共服務的提供，另一方面積極鼓勵公眾選擇效果好、質量優的健身服務供給主體。此外，還應加強對憑單發放、憑單兌換、憑單審計等信息的公開，促進社會對全民健身憑單制運行的監督。

3.3 合理認定全民健身憑單資格

1)消費者資格認定。全民健身憑單消費者的資格認定可采用 3種方式：(1)效率導向型。不針對特定群體，將全民健身憑單發放給所有符合條件的公民(一般是本地區常駐居民)，公民可持健身憑單自由選擇健身服務組織，不足部分自己補足，目的是憑借公民的自主選擇權和市場機制達到優勝劣汰的目的，從而提高健身服務供給的效率，提升健身服務質量。(2)公平導向型。針對特定群體，將憑單發放給本地區健身弱勢群體，旨在幫助沒有經濟能力健身的弱勢群體從事健身，體現社會的公平正義。(3)效率兼公平導向型。將憑單設置為不同的面值或不同人群發放不同數量的憑單，根據公民個體的經濟能力或健身需求的強烈程度發放憑單，經濟能力強的群體發放面值低或數量少的健身憑單，經濟能力弱的群體發放面值大或數量多的健身憑單，這樣可以兼顧公平和效率。不同地區可根據實際情況選用其中一種模式，也可綜合運用上述3種方式[4]。

2)生產者資格認定。全民健身公共服務供給者主要分為3大類：政府等公共部門的健身場所(政府部門、學校、事業單位的健身設施)、體育非營利組織和體育營利組織。憑單制運行中，政府等公共部門的健身場所，可選取健身場地設施質量和管理較好的政府部門、學校等單位對外開放。體育非營利組織的資格認定可采用3個評價標準：體育組織是否進行社團登記注冊、是否經常開展活動、經常參加活動人員的數量。體育營利組織的資格應定為中低檔健身俱樂部，判斷中低檔健身俱樂部的標準可根據當地百姓平均收入，普通會員年費為當地居民人均可支配收入的5%左右。這3類生產主體可分為3個健身服務層次，即自主鍛煉、有專業志愿人員指導的鍛煉、個性化優質服務的鍛煉，第1層次，自主鍛煉是指通過社會組織為公眾提供基本的健身場所和器材，旨在滿足最基本的健身需求；第2層次，有組織、有指導、有場地、有活動的全民健身服務，主要由社會非營利體育組織提供；第3層次，針對個體健身需求，主要是由體育營利組織提供的個性化健身服務。

3.4 科學設計健身憑單，嚴格考核、監督

體育行政部門可根據當年度群眾體育財政投入和當地社區居民經濟收入等具體情況，制定憑單發放與使用的相關政策、確定憑單面值及數量，并在不同時期根據財政投入調整憑單總額。憑單面值可統一也可不統一，應根據當地政策和經濟社會條件而定。憑單的發放可通過社區居委會發放至目標人群，并記錄在案。目標人群根據自身健身需求持健身憑單自主選擇健身組織或場所，超出憑單范圍的費用差額部分自己補足。各類健身組織或場所則可以憑借收到的健身憑單定期得到政府相應補貼或經費資助。

在憑單發放階段要確保社區居委會按憑單政策要求發放給目標人群，并詳細記錄領取人并簽字備案后在網站或公告欄公布；對于被認定的全民健身公共服務供給主體，政府群眾體育相關部門要經常檢查其日常活動的開展情況，并設立公眾意見反饋網站或接待站，定期進行全民健身公共服務供給主體的資格審核、評價并及時告知公眾。

全民健身公共服務憑單制能夠優化資源配置，增加公眾的自主選擇權，對我國全民健身事業的發展有很強的現實意義。但在憑單制方案設計和政策執行過程中，理論和實踐都有待在效率和公平之間尋求到一種良性的平衡，循序漸進。在憑單制的設計上，需要明確國家體育行政機關、地方政府、體育社會組織、事業單位與公眾等不同主體間的相互關系，強調各利益主體的法制化意識，明確各自的權、責、利，完善相關的監督機制，以達到降低成本，實現公共利益最大化的目的。

[1] 高斌，井志俠，秦紀強，等. 上海靜安區中小學體育場館對外開放的政府購買模式分析[J]. 滁州學院學報，2011，13(2)：73-75.

[2] 胡科，虞重干. 政府購買體育服務的個案考察與思考——以長沙市政府購買游泳服務為個案[J]. 武漢體育學院學報，2012，46(1)：43-51.

[3] 彭未名. 新公共管理[M]. 廣州：華南理工大學出版社，2007：119.

[4] 李紅霞. 理解憑單制：淵源、機制、模式及運用[J].中共天津市委黨校學報，2005(2)：91-93.

[5] 趙立波. 我國公共事業管理體制轉型初論[J]. 中國海洋大學學報：社會科學版，2005(6)：72-76.

[6] 郝艷艷. 公共體育服務供給中政府與非政府組織的互動研究[D]. 蘇州：蘇州大學，2010.