越南革新開放以來城市化進程中的問題及其解決措施評析

韋 紅

(華中師范大學(xué)政治學(xué)研究院 武漢430079)

越南革新開放后，逐漸改變此前遏制城市化的傾向，開始重視城市發(fā)展在國民經(jīng)濟中的作用，越南的城市化水平得以提高。在越南，擁有超過4 000名定居者和非農(nóng)部門就業(yè)大于65%的地區(qū)即被定義為城市。1990年，越南的城市人口比例只有20.3%，到2010年則上升為28.8%［1］。越南的城市化水平與東南亞其他國家相比仍處于較低水平，其在城市化進程中出現(xiàn)的問題不容小視，為此越南政府采取了各種措施來應(yīng)對，其間的經(jīng)驗教訓(xùn)值得總結(jié)。

目前國內(nèi)學(xué)界對越南城市化問題的研究極少，只有兩篇論文涉及這一主題①參見陳寧:《越南的城市化進程》，《南洋問題研究》1998年第3期;賴德勝:《越南城市人口變動述評》，《東南亞縱橫》1991年第3期。。其中陳寧的《越南的城市化進程》主要是從移民的視角來論述越南城市化進程，并對其城市化前景過于樂觀，未能洞察其中存在的問題;賴德勝的《越南城市人口變動述評》則主要對20世紀(jì)90年代以前越南城市人口的變動進行述評，但未探討這種城市人口變動所帶來的問題和影響。國外學(xué)者的相關(guān)研究亦不多見，有限的研究主要是從可持續(xù)發(fā)展的視角對某一地區(qū)城市問題進行微觀研究①參見 David Drakis-Smith，Chris Dixon，“Sustainable Urbanization in Vietnam”，Geoforum，Vol.28．No.1，1997;Li Tana，Peasants on the move:rural-urban migration in the Hanoi region，Singapore:Institute of Southeast Asia Studies，1996;Hoang Xuan Thanh，Dinh Thi Thu Phuong，Thu Huong，“Urbanization and rural development in Vietnam's Mekong Delta:Livelihood transformations in three fruit-growing settlements”，May 2008，http://pubs.iied.org/pdfs/10555IIED.pdf?，等等。，而對于越南政府為解決這些問題所采取的措施較少關(guān)注。本文將從宏觀上分析越南城市化進程中的問題，并對越南政府為解決這些問題所采取的措施進行客觀評價。

一 越南城市化進程中的問題

1.城市發(fā)展不均衡，兩極格局明顯

越南城市有六個等級，分別處于中央政府或省或區(qū)管轄之下②根據(jù)2001年越南頒布的第72號法令，越南城市分為六等，即特等城市、一等城市、二等城市、三等城市、四等和五等城鎮(zhèn)。特等城市有河內(nèi)、胡志明市;一等城市有峴港、海防、芹苴市等;二等城市有下龍、頭頓市等;三等城市有會安等。特等城市和一等城市是省級市，二、三等城市主要是一些省的中心城市，四等、五等城鎮(zhèn)大多數(shù)是鄉(xiāng)村地區(qū)的中心。。特等城市和一等城市均衡地分布在南北兩地，二三等城市較多地分布在南方，而大小城鎮(zhèn)主要分布在北方和中部地區(qū)。雖然總體來看，越南的城市布局相對均衡，但是由于國土呈長條S狀分布，且政府對南北兩極城市發(fā)展的重視，越南形成了北以河內(nèi)、南以胡志明市為城市中心的兩極結(jié)構(gòu)。根據(jù)1989年的人口普查，有1，274萬人即全國人口的19.8%屬于城市人口，其中8.5%(108萬人)定居在河內(nèi)，24.9%(317萬)定居在胡志明市。除了這兩大城市外，只有三個城市的人口超過30萬人，即峴港 (Da Nang)、邊和 (Bien Hoa)和海防 (Hal Phong)，而后兩個城市分別與胡志明市和河內(nèi)市緊密聯(lián)系［2］。2009年的人口普查數(shù)據(jù)仍然顯示胡志明市和河內(nèi)市人口規(guī)模居全國城市前兩位，胡志明市人口是712萬多人，河內(nèi)市人口近645萬人［3］。

越南的城市人口嚴(yán)重集中在南北兩大中心，而南方的城市化要高于北方。在南部，胡志明市是最大的城市，人口也最多，占越南總?cè)丝诘?0%和越南工業(yè)區(qū)人口的一半，吸引了85%的外國投資項目［4］。2000年，胡志明市及其周邊地區(qū)吸收外資占全國總額的57%。外商偏好該地區(qū)的原因是該地區(qū)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)及工商業(yè)基礎(chǔ)較完善，交通便利，經(jīng)營者觀念靈活，靠近主要市場而且市場化程度較高，國際化程度及勞動力素質(zhì)較高等。外商的這種選擇偏好一定程度上影響了越南的城市化特征。一方面，原本產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)良好的地區(qū)吸引了更多的外來資金和外來務(wù)工人員，促進了本地區(qū)的城市化發(fā)展;另一方面，正由于大部分的開發(fā)和投資仍然只集中于舊的重點經(jīng)濟區(qū)，造成了全國城市化發(fā)展不平衡。在北部，河內(nèi)覆蓋面積有7，800平方公里，其中帶有30－50公里的輻射帶和抵達海防的經(jīng)濟區(qū)走廊。自1986年以來，越南人均GDP從少于100美元上升至2，490美元，而河內(nèi)和胡志明市的人均GDP則遠遠超過其他城市，全國超過50%的工業(yè)產(chǎn)值產(chǎn)自這兩大城市［5］。由于城鄉(xiāng)間社會經(jīng)濟發(fā)展水平的巨大差異，鄉(xiāng)村移民主要都流入這兩個最大城市，其中胡志明市是主要移民地。不同的收入和較多工作機會是移民的主要動因，根據(jù)胡志明市警察局統(tǒng)計，2002年有125萬合法移民到胡志明市，其中86萬人處于勞動力年齡［6］。從1989到2009年間，河內(nèi)和胡志明市人口增加了1.5倍，占全國城市人口的1/3［7］。這種移民運動一方面對促進城市經(jīng)濟和社會文化生活方面有著積極作用，但另一方面也對城市的教育、基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、工作機會和環(huán)境產(chǎn)生巨大的壓力。

2.城市環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施不堪重負(fù)

大量移民進入城市導(dǎo)致越南城市人口突然間大量增長，城市基礎(chǔ)設(shè)施不堪重負(fù)，交通擁擠、環(huán)境污染和住房短缺等問題日益嚴(yán)重，新建的學(xué)校、市場、醫(yī)院、公園遠遠不能滿足需要。據(jù)統(tǒng)計，每天有300，000立方米的工業(yè)污水流入胡志明市的運河。在海防，每天有270立方米的固體廢物放置在一個簡單的垃圾場上，沒有經(jīng)過處理，也沒有任何現(xiàn)場防護。越南每天產(chǎn)生9000立方米的垃圾，但只有5%被收集起來。空氣污染也在惡化。在胡志明市和海防，二氧化硫和粉塵的污染程度分別是通常認(rèn)為可接受標(biāo)準(zhǔn)的5倍和7倍［8］。在大部分城市中心和主要干道上，交通擁堵正成為人們關(guān)注的問題。在河內(nèi)，私家車增長迅速，這與其高密度人口和有限的公路網(wǎng)極不相稱。2009年，如果除掉水域及未開發(fā)的土地，河內(nèi)的人口密度是188人/公頃。在許多街區(qū)，道路面積不超過總建筑面積的20%，人均擁有道路面積11平米［9］。在如此狀況下，汽車數(shù)量的快速增長對城市交通構(gòu)成極大的挑戰(zhàn)。其他衛(wèi)生設(shè)施也不能滿足城市人口的需要。2009年人口普查數(shù)據(jù)顯示，有0.5% －6%的城市家庭用不上清潔水，有0.3% －5.1%的城市家庭沒有自己的衛(wèi)生間［10］。

城市住房問題亦日益嚴(yán)重，幾乎2/3的越南城市地區(qū)包括貧民窟和破舊的房子都需要修理或改善。在河內(nèi)，幾乎1/3的人口居住在人均不足3平方米的房子里 (300，000人的人均住房不足兩平方米);在胡志明市48，000個貧民窟中，60%的房屋被歸類為半永久性的，并且5%的人口無家可歸。河內(nèi)1954年的人均居住面積為6平方米，到1993年下降了1/3;在胡志明市，這一數(shù)字降至5平方米，降幅為20%。國家每年對新住房建設(shè)的貢獻率也在下降，僅僅從1991年到1995年，它的份額就已經(jīng)從25%下降到16%［11］。盡管市場體制已經(jīng)顯著地改善了住房面積，但房價也在迅速上升。1990年至1993年間，河內(nèi)和胡志明市市中心的商業(yè)或零售的房地產(chǎn)價格增長了500%。兩個城市的周邊地區(qū)布滿了投機性房地產(chǎn)［12］。2001年，越南城市地區(qū)的貧民窟人口達到920萬，是城市人口的47%［13］。房地產(chǎn)因素導(dǎo)致越南的基尼系數(shù)不斷上升，2008年高達0.43。“貧富差距的最大原因在于資產(chǎn)部分而非每年的收入。當(dāng)工人、租房者和最近到城市的移民繼續(xù)看到他們的工資和收入被通脹侵蝕時，長期居住在城市的居民則已經(jīng)從‘房地產(chǎn)賭場’中獲取暴利。” “如果你碰巧在河內(nèi)或胡志明市擁有一間房屋或土地，那你就是贏家。沒有資產(chǎn)的城市居民，特別是來自鄉(xiāng)村的移民工人，就是輸家。他們的租金和生活成本暴漲，生活水平急劇下降。”［14］越南的城市管理和公共服務(wù)已嚴(yán)重落后于城市化步伐。

3.城市貧困和貧富差距拉大問題日益突出

雖然城市經(jīng)濟發(fā)展能帶來居民收入的提高，如在20世紀(jì)90年代，河內(nèi)地區(qū)的人均收入比全國平均水平高20%，胡志明市則高27%，但是并非所有人都能分享城市經(jīng)濟發(fā)展的成果，城市貧困和貧富差距拉大問題日益突出。在20世紀(jì)70年代后期，越南窮人與富人收入差距達到3－4倍;在80年代，差距增長到了6－8倍;1993年，這種差距在農(nóng)村地區(qū)達到20倍，城市地區(qū)則高達40倍［15］。城市的平均收入盡管在90年代有所增長，但這主要是由于收入最高的那1/5的人口大量增加，通常他們都與外國企業(yè)有聯(lián)系。在收入等級的另一端則是那些已經(jīng)處于貧困之中或越來越趨向于貧困并且規(guī)模在擴大的家庭群體，因為他們必須在國家援助和補貼正在縮小的情況下，滿足基本需要。在主要城市，每天都能看到大規(guī)模臨時性勞動力市場，人們清晨在指定地點集合，希望能被聘為臨時工。總之，越南城市中貧富群體之間的收入差距在不斷擴大。據(jù)越南國家統(tǒng)計總局2004年對海防市的調(diào)查，收入最低的20%的家庭月平均收入水平為12.7萬越盾/人，這種收入相當(dāng)于收入最高的20%的家庭人均月收入的1/4。胡志明市的調(diào)查結(jié)果表明，最富者的平均收入 (即20%的最高收入群體)是人均每月95.6萬越盾，即相當(dāng)于最窮的20%的群體(平均每人每月收入15.6萬越盾)的人均月收入的 6.6 倍［16］。

越南城鄉(xiāng)貧富差距問題亦十分突出。2008年，越南農(nóng)村和城市的貧困率分別是18.7%和3.3%，農(nóng)村地區(qū)貢獻了93.4%的貧困人口，貧困人口中的90%是農(nóng)業(yè)人口。85%最富裕的群體是城市人口，而同時最貧困群體的一半來自農(nóng)村人口［17］。最近的一次調(diào)查顯示，越南的貧富差距進一步拉大。2010年越南人均月收入達到138.7萬越盾(67.5美元)，最富的群體人均月收入達到340萬越盾 (165美元)，而最窮的只有36.9萬越盾 (18美元)。貧富差距由2008年的8.9倍上升到2010年的 9.2 倍［18］。

4.農(nóng)村耕地流失現(xiàn)象嚴(yán)重，無地農(nóng)民成為貧困主體

由于政策制度不健全、官員腐敗等原因，越南在城市化進程中，耕地流失現(xiàn)象嚴(yán)重。據(jù)統(tǒng)計，城市中心人口每年增加115萬，同時幾乎有100平方公里的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為城市用途。土地的非農(nóng)化在大城市郊區(qū)、公路旁和省級鎮(zhèn)里非常明顯。根據(jù)自然資源和環(huán)境部的報告，自20世紀(jì)90年代以來，越南13個省中有192個主要工業(yè)區(qū)和工業(yè)群，這導(dǎo)致292.14平方公里的土地轉(zhuǎn)為城市用途，而這些土地的84%先前是用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的。據(jù)估計，到2030年，越南城市人口每年絕對增長將達到170萬，同時，每年將有170－200平方公里的土地轉(zhuǎn)為城市用途［19］。大量肥沃的土地被高爾夫球場和房地產(chǎn)等項目擠占。在越南64個省市中，有49個省市在過去5年間耕地面積減少80%，這些耕地大部分被高爾夫球場和房地產(chǎn)項目所侵占。目前，越南有141個高爾夫球場，分布在39個省市，占用耕地4.93萬公頃，其中1，626公頃是肥沃土地。調(diào)查顯示，2003—2008年間，耕地流失共影響了約250萬越南農(nóng)民的生活［20］。作為世界稻米第二大出口國，越南的稻田正被城市化所吞噬。2010年10月，越南農(nóng)業(yè)部發(fā)布報告稱，當(dāng)年可能有5%的稻田被填平。目前越南共有400萬公頃稻田，農(nóng)業(yè)部希望在2020年將水稻田保持在380萬公頃［21］。

據(jù)研究，“每當(dāng)一公頃耕地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)用地時，平均就有10個農(nóng)業(yè)工人失去工作。在2001—2005年，越南耕地的流失導(dǎo)致250萬人 (其中包括628，000個家庭和950，000個農(nóng)業(yè)工人)生活受到影響。在失去土地的家庭中，只有13%的家庭獲得較高收入，而53%的家庭處于較低收入之列。”［22］大城市周邊的土地開發(fā)價值較高，但轉(zhuǎn)讓相關(guān)土地的農(nóng)民通常只能獲得相當(dāng)于土地農(nóng)業(yè)產(chǎn)出價值的補償。因此，越來越多未獲得足夠補償?shù)霓r(nóng)民開始以抗議或靜坐等方式來維護自己的權(quán)益。征地拆遷所造成的社會矛盾成為近幾年困擾越南政府的一大難題。據(jù)統(tǒng)計，目前越南全國舉報上訪總量的60%都與土地問題有關(guān)，甚至在敵對勢力挑唆下不時出現(xiàn)大規(guī)模的聚眾請愿事件，影響了國內(nèi)政治社會的穩(wěn)定［23］。另外，為了滿足城市消費需求，大批農(nóng)田被集中起來種植經(jīng)濟作物，如高檔水果等，一些農(nóng)民由此失去土地。如2002年，湄公河三角洲有29%的農(nóng)村人口沒有土地，而1993年只有17%的農(nóng)村人口無地。無地農(nóng)民成為農(nóng)村貧困人口的主體［24］。

5.城市化吸收農(nóng)村勞動力能力低，農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)問題突出

在農(nóng)村耕地流失現(xiàn)象嚴(yán)重的情況下，越南農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)問題十分嚴(yán)峻。目前越南農(nóng)村人口仍占全國人口的76%，其中一半在20歲以下。由于人多地少，新增的農(nóng)村青年人口獲得土地越來困難［25］。1993年的越南《土地法》賦予農(nóng)民土地交換權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、出租權(quán)、繼承權(quán)、抵押權(quán)等五種權(quán)利，2003年《土地法》將土地使用期限最長延至70年，這些規(guī)定雖然提高了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，但同時也引發(fā)獲取土地緊張問題。再加上城市化對農(nóng)地的占用，農(nóng)村無地人群在不斷擴大。

城市化本可以為農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)發(fā)揮作用，然而越南城市化在此方面的作用卻十分有限。在過去幾十年城市化快速發(fā)展中，農(nóng)業(yè)部門對越南GDP的貢獻率從1983年的50%下降到2009年的17%，然而1981—1999年間在農(nóng)業(yè)部門就業(yè)的人口仍高達70%。盡管2000—2009年間農(nóng)業(yè)部門就業(yè)份額下降到54%，但仍然遠遠高于其鄰國，與農(nóng)業(yè)對GDP的貢獻不相稱［26］。這說明城市化進程并沒有有效地吸收農(nóng)業(yè)部門剩余的勞動力。之所以如此，原因在于國有企業(yè)和外資企業(yè)是越南城市工業(yè)的主力，而它們大多是資本密集型企業(yè)，就業(yè)創(chuàng)造能力較弱。1990—2009年，越南工業(yè)部門對GDP的貢獻從25%上升到42%，而同期工業(yè)部門的就業(yè)比例上升卻相對較慢，從11%上升到20%。外資企業(yè)更是如此。到2009年，外資已占越南總投資的25.5%，但在外資企業(yè)就業(yè)的勞動力只占到總就業(yè)的3.5%［27］。因此，城市的失業(yè)率要高于農(nóng)村的失業(yè)率。2009年的人口普查顯示，在城市地區(qū)，15歲及以上的人群失業(yè)率達到4.6%，而鄉(xiāng)村地區(qū)是 2.3%［28］。

即使農(nóng)村剩余勞動力有幸在城市中找到工作，但是由于自身素質(zhì)及國際經(jīng)濟大環(huán)境的影響，農(nóng)民在城市就業(yè)難以得到保障。如在2008年全球金融危機中，越南農(nóng)村剩余勞動力遭遇了前所未有的困境。越南農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略政策研究院2009年在一份《經(jīng)濟衰退給農(nóng)村勞動力就業(yè)和生活帶來的影響》的調(diào)查報告中說，最大的問題是多數(shù)農(nóng)村打工者難以在城市站穩(wěn)腳跟。2009年，越南國內(nèi)各工業(yè)區(qū)約30%的務(wù)工人員被迫返鄉(xiāng)［29］。由于農(nóng)村打工者難以在城市中立足，因此他們對城市的認(rèn)同很薄弱。根據(jù)學(xué)者對在越南河內(nèi)的農(nóng)村移民研究發(fā)現(xiàn)，這些移民在城市里仍保持著鄉(xiāng)村認(rèn)同，“居住在家鄉(xiāng)和居住在河內(nèi)”二者區(qū)別變得模糊，鄉(xiāng)村的價值理念和精神被無形地帶到了城市之中，以致學(xué)者認(rèn)為，到首都的這些鄉(xiāng)村移民流并不意味著城市化，而是意味著城市鄉(xiāng)村化［30］。

二 越南的應(yīng)對措施

面對城市化進程中出現(xiàn)的各種問題，越南政府最終認(rèn)識到越南仍是一個地區(qū)差異很大且社會經(jīng)濟發(fā)展不平衡的農(nóng)業(yè)國。為此，越南采取了一系列措施來解決城市化進程中出現(xiàn)的問題，以實現(xiàn)城鄉(xiāng)可持續(xù)發(fā)展。

1.重新進行目標(biāo)定位，大力推進農(nóng)村工業(yè)化和城鎮(zhèn)化

為避免不切實際的快速工業(yè)化和過度集中城市化所帶來的各種問題，2001年越共“九大”明確提出要把實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的工業(yè)化和現(xiàn)代化放在國家實現(xiàn)工業(yè)化和現(xiàn)代化的首要位置。在此目標(biāo)定位下，越南采取了一系列措施大力推進農(nóng)村經(jīng)濟現(xiàn)代化。

第一，調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，鼓勵農(nóng)民離農(nóng)不離鄉(xiāng)。為了讓農(nóng)民更多地留在故鄉(xiāng)，越南積極調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，主要措施就是把推動農(nóng)村小城鎮(zhèn)建設(shè)與農(nóng)村小工業(yè)區(qū)、高科技農(nóng)業(yè)區(qū)建設(shè)結(jié)合起來，在小城鎮(zhèn)和工業(yè)區(qū)周邊就近規(guī)劃和建設(shè)大型農(nóng)業(yè)原材料生產(chǎn)基地的配套服務(wù)基地，推動農(nóng)產(chǎn)品市場化、規(guī)模化和商品化。在政府的引導(dǎo)下，越南農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生了積極變化，從事工業(yè)、建筑業(yè)、服務(wù)業(yè)的戶數(shù)比例上升。2001年，從事工業(yè)、建筑業(yè)的比例占5.8%(1994年為1.6%)，從事服務(wù)業(yè)的占11.2%(1994年為6.4%)。2001年，各種工業(yè)、建筑業(yè)、服務(wù)業(yè)單位比1994年增長9%。從事農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水產(chǎn)業(yè)的戶數(shù)結(jié)構(gòu)也發(fā)生了變化，從事水產(chǎn)業(yè)、林業(yè)的戶數(shù)增多，從事農(nóng)業(yè)的戶數(shù)下降。1994年從事水產(chǎn)業(yè)的戶數(shù)占農(nóng)、林、水產(chǎn)戶數(shù)的2.3%，占農(nóng)村總戶數(shù)的1.9%，到2001年上述比例分別為3.5%和2.8%［31］。盡管農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整效果明顯，但是農(nóng)村各地區(qū)之間的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整仍存在不平衡問題。實際上只有1/4的地區(qū)從事工業(yè)的單位比例達到5%以上 (東南部和紅河平原)，仍有1/2地區(qū)從事工業(yè)的單位比例在3%以下。農(nóng)村各地區(qū)之間的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整存在很大差別。2001年東南地區(qū)從事工業(yè)和服務(wù)業(yè)的戶數(shù)比例為32.8%(1994年為18.2%)，西北各省從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的戶數(shù)比例只占5.3% (1994年為2.8%)［32］。為了進一步推進農(nóng)村工業(yè)化，解決地區(qū)發(fā)展不平衡問題，2005年9月越南農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展部農(nóng)林產(chǎn)品加工局頒發(fā)關(guān)于發(fā)展“一村一業(yè)”公文指令，大力開展離農(nóng)不離鄉(xiāng)的“一村一業(yè)”運動。按照要求，每個村至少要發(fā)展一個特色產(chǎn)業(yè)。發(fā)展勢頭良好的村特色產(chǎn)業(yè)，將獲得中央財政扶持。這一運動促進了農(nóng)村規(guī)模化特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，拓寬了農(nóng)民收入渠道，使得農(nóng)民能夠離農(nóng)不離鄉(xiāng)。然而越南農(nóng)村經(jīng)濟現(xiàn)代化仍面臨著一些問題，“工業(yè)和服務(wù)業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略還未展現(xiàn)出與農(nóng)業(yè)工業(yè)化、現(xiàn)代化的關(guān)系，這就是為什么未能給農(nóng)戶帶來收入、未能利用農(nóng)村農(nóng)產(chǎn)品市場優(yōu)勢的原因;沒有適當(dāng)?shù)恼吆捅O(jiān)管系統(tǒng)來促進農(nóng)村地區(qū)人力資源，教育和培訓(xùn)程度依然很低，勞動力未能滿足農(nóng)業(yè)工業(yè)化和現(xiàn)代化需要;對鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展的投入不高，貧困率雖然降低很快但依然很高，城市和鄉(xiāng)村、平原和山區(qū)的差距繼續(xù)拉大。”［33］

第二，鼓勵莊園經(jīng)濟模式，解決農(nóng)村剩余勞動力再就業(yè)問題。為了能夠真正突破小農(nóng)經(jīng)濟的框架，促進農(nóng)業(yè)向產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化方向發(fā)展，2000年越南政府專門做出規(guī)定:凡有經(jīng)濟實力和經(jīng)營能力的個人，可以跨地區(qū)、跨行業(yè)，到農(nóng)村承包和租用土地，從事“莊園經(jīng)濟”。莊園主租用無論屬于國家的還是農(nóng)戶個人的土地，租期最長可達50年，并享有不同的優(yōu)惠待遇。越南對莊園經(jīng)濟的規(guī)模進行了具體的規(guī)定:各莊園的土地面積要大于單個農(nóng)戶土地面積，大部分地區(qū)一般必須在3－5公頃以上;養(yǎng)牛的莊園，其存欄頭數(shù)必須在50頭以上，豬必須在100頭以上，家禽必須在2，000只以上;林業(yè)莊園林地必須達到10公頃以上;水產(chǎn)養(yǎng)殖莊園，水上面積必須在兩公頃以上。莊園主必須具有相關(guān)知識和經(jīng)驗，并要使用新的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)直接指導(dǎo)和參加莊園生產(chǎn)［34］。在政府的鼓勵下，莊園經(jīng)濟在越南農(nóng)村遍地開花。到2005年底，越南全國約有13萬個莊園，主要經(jīng)營農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)、林業(yè)、經(jīng)濟作物、水產(chǎn)養(yǎng)殖等。莊園經(jīng)濟的普遍推廣吸收了大量的農(nóng)村剩余勞動力。據(jù)越南農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展部的統(tǒng)計，全國莊園雇用了60萬農(nóng)村勞動力。這些被雇用的勞動者，大部分是自由移民者、失業(yè)者、家庭困難者及窮人［35］。莊園經(jīng)濟雖然在加速農(nóng)村工業(yè)化和市場化、解決農(nóng)村剩余勞動力就業(yè)方面做出了貢獻，但在實施過程中也產(chǎn)生了其他一些問題，如莊園主大量積聚土地，使得一部分農(nóng)民失去了賴以生存的土地，造成一部分人富裕起來而另一部分人卻陷入貧困化境地，階級分化和貧富差距拉大。還有一些莊園主毀林開荒，破壞了農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境。

2.制定合理的城市發(fā)展戰(zhàn)略，努力解決城市化兩極格局的弊端

為了更好地規(guī)劃和管理城市發(fā)展系統(tǒng)，1998年越南勾勒出至2020年的城市發(fā)展戰(zhàn)略框架。越南將全國城市系統(tǒng)分成10個地區(qū) (見表1)，每個地區(qū)根據(jù)其自然環(huán)境和社會經(jīng)濟條件的特點制定特別的發(fā)展政策。其導(dǎo)向是:發(fā)展大中小不同層次的城市，要在地區(qū)之間和城市化與新農(nóng)村發(fā)展結(jié)合進程中創(chuàng)造一種平衡發(fā)展;根據(jù)國家、地區(qū)和當(dāng)?shù)貙哟蔚某鞘邢到y(tǒng)，界定城市的法定功能，設(shè)置相關(guān)的經(jīng)濟、人口、社會發(fā)展和環(huán)境保護目標(biāo)。

表1 越南城市系統(tǒng)中地區(qū)和地區(qū)中心分布表

越南這一城市發(fā)展戰(zhàn)略框架的制定，很大程度上是為了避免人口過分集中在南北兩個特大城市所帶來的弊端，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展和社會發(fā)展的同步。為此，越南進一步提出重視發(fā)展山區(qū)城市，大力發(fā)展沿海城市，逐步形成以大城市為中心、輻射帶動中小城市群快速發(fā)展的合理格局。特別是在沿海地區(qū)，越南強調(diào)要“加快城市化，形成強大的海洋經(jīng)濟中心，發(fā)展多種形式的服務(wù)業(yè)，特別是高附加值的服務(wù)業(yè)，如進出口、旅游、漁業(yè)、石油天然氣、運輸?shù)犬a(chǎn)業(yè)。”［36］在河內(nèi)周邊，則設(shè)立系列衛(wèi)星城市，一方面可以防止人口過分集中在河內(nèi)市，另一方面則可形成有競爭力的核心城市群。在《2010年—2020年越南北部重點經(jīng)濟區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃》中，河內(nèi)“結(jié)合北升龍、南升龍、菩提 (嘉林)、安園、靈潭等地以形成衛(wèi)星城區(qū)和新城市區(qū);同時結(jié)合和樂、春梅、河?xùn)|、山西、興安、浦諾 (Pho Noi)、迷靈 (Me Linh)、永安、北寧、府李 (Phu ly)等各相鄰城市，以便形成核心城市群。”［37］

盡管越南努力發(fā)展不同層次的城市，推動地區(qū)間的均衡發(fā)展，但是由于河內(nèi)和胡志明市長期形成的獨特地位，越南仍對這兩大城市寄予重望，明確表示要繼續(xù)發(fā)揮河內(nèi)和胡志明市作為南北地區(qū)經(jīng)濟、文化、科技中心的作用，集中發(fā)展人力資源、普及信息、傳播知識、開發(fā)技術(shù)、促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，形成生產(chǎn)規(guī)模，在生產(chǎn)中心與外圍市場的結(jié)合中產(chǎn)生良好效應(yīng)。《2010年—2020年越南北部重點經(jīng)濟區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃》明確規(guī)定:“將河內(nèi)發(fā)展為無愧于祖國的心臟、政治中心，文化、科學(xué)教育、經(jīng)濟和國際服務(wù)的中心;繼續(xù)落實好政治局2000年12月15日第15/NQ－TW號決定和國會常務(wù)委員會2000年12月28日 (第29/2000/PLUBTVQH10號)的河內(nèi)首都法令，以使河內(nèi)達到現(xiàn)代化水平;集中對市區(qū)進行深度投資。”［38］《2010—2020越南南部重點經(jīng)濟區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃》則強調(diào): “將胡志明市建成全國的通信、運輸、財政、金融、旅游等高質(zhì)量服務(wù)中心，并達到國際水平;貿(mào)易要達到國際水準(zhǔn)，并成為整個南部發(fā)展的動力。”［39］由此看來，越南城市化的兩極格局在短期內(nèi)很難改變。

3.設(shè)立城市發(fā)展的社會民生指標(biāo)，提高城市居民的生活質(zhì)量

根據(jù)城市發(fā)展戰(zhàn)略框架，越南對城市發(fā)展不僅僅提出經(jīng)濟指標(biāo)，還提出一系列社會民生要求，以解決城市化進程中環(huán)境污染、貧富差距、失業(yè)等問題。如河內(nèi)市就從經(jīng)濟、社會、城市與環(huán)境三大方面提出2011年經(jīng)濟社會發(fā)展的14項指標(biāo)，其中包括新增就業(yè)崗位13.7萬個;貧困家庭比2010年減少1.8%;潔凈水增加10萬立方米/天;100%城鎮(zhèn)人口用上潔凈水，84%農(nóng)村人口用上符合衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的水;各郡、縣級市生活垃圾回收處理率達98%，各縣達75%。胡志明市也在社會、環(huán)境和都市建設(shè)方面設(shè)立了16個指標(biāo)，提出要為26.5萬人創(chuàng)造就業(yè)機會，其中12萬個為新就業(yè)機會，勞動力接受職業(yè)培訓(xùn)的比例達61%，按新的收入標(biāo)準(zhǔn)將貧困率下降至5.4% (1200萬越南盾/人·年)［40］。為了改善城市低收入人群的居住條件，2010年河內(nèi)市建成了首批低收入者住房，具有河內(nèi)市常住戶口或長期暫住戶口且收入低于河內(nèi)人均收入水平者均可申請。針對環(huán)境污染問題，河內(nèi)提出在2015年前將污染企業(yè)全部搬出市區(qū)，投入大量資金治理轄區(qū)湖泊，免費為每個縣興建1－2個廢舊品處理點，對興建廢舊品處理點的鄉(xiāng)村提供2億越南盾的補貼，為購買廢舊品收集和回收運輸工具提供全額補貼。2013年5月，越南批準(zhǔn)了《至2030年瑞江—德江流域居民區(qū)和工業(yè)區(qū)排水和污水處理系統(tǒng)規(guī)劃》。按規(guī)劃，越南將在瑞江—德江流域的工業(yè)區(qū)建設(shè)24家生活污水處理廠。其中，河內(nèi)市12家，和平省1家，河南省2家，寧平省4家，南定省4家。預(yù)計至2020年將投資90萬億盾(折合約43億美元)，至2030年將達108萬億盾(折合約 52 億美元)［41］。

4.完善土地管理機制，保障城市化進程中的農(nóng)民利益

針對城市化進程中出現(xiàn)的農(nóng)地流失、農(nóng)民利益受損的問題，越南也采取了一系列措施保護農(nóng)民利益。

首先，對城市和工業(yè)用地進行合理規(guī)劃和限制。在越南的城市發(fā)展戰(zhàn)略中，特別提到城市建設(shè)要最小程度地使用農(nóng)業(yè)用地，特別是種植水稻的土地，最大化地利用城市中空置或沒得到充分利用的土地，鼓勵使用丘陵。《2010年—2020年越南北部重點經(jīng)濟區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃》明確規(guī)定:“將工業(yè)逐漸向18號和21號公路沿線走廊的坡地和荒地轉(zhuǎn)移，減少占用耕地，以將其留作農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，避免將太多的工業(yè)集中到平原地區(qū)的城市和居民區(qū)。”［42］越南 《2011—2020 年經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略》中也特別強調(diào):“把繼續(xù)革新、建設(shè)組織模式和發(fā)展與市場機制相適應(yīng)的經(jīng)濟合作模式，特別是把稻田轉(zhuǎn)變成其他目的的土地與保護稻農(nóng)及地方利益同時進行。”［43］

其次，通過法律規(guī)范土地征用賠償問題。越南早在1994年就出臺了第90號法令，設(shè)計了征地賠償?shù)膬r格參考指標(biāo);1998年河內(nèi)市出臺了第22號條例，在政府機關(guān)設(shè)立拆遷委員會以協(xié)助主要市政建設(shè)項目的實施;2003年的新《土地法》，則整合了此前一系列關(guān)于征地賠償標(biāo)準(zhǔn)和程序的法令條例，并將被征收人的獲取賠償權(quán)第一次以制度化的形式確立。相應(yīng)地，中央和地方政府紛紛出臺法令和條例，將此賠償權(quán)的實施細化。越南2003年《土地法》和相關(guān)法令條例的設(shè)立將“公用”土地征收過程透明化，而對于非“公用”土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓則交由市場，政府干預(yù)最小化。河內(nèi)市在大型公共建設(shè)項目中設(shè)立拆遷與賠償委員會，賦予了作為主要利益相對人的被征收人話語權(quán)，并將三方利益相對人的合意提到了關(guān)鍵的位置［44］。一系列法律法規(guī)的出臺，使得越南征地日趨規(guī)范，被征地者的利益也逐漸得到保護。另外，政府還對失地農(nóng)民進行就業(yè)培訓(xùn)，解決其再就業(yè)問題。

三是加大對違規(guī)征地的查處力度。面對城市化進程中出現(xiàn)的違規(guī)征地事件，越南政府明確表示要加強反腐力度，嚴(yán)懲掠奪農(nóng)民土地行為，保護農(nóng)民權(quán)益。政府設(shè)立了專職土地監(jiān)察員，檢查各級政府管理土地和有關(guān)組織、個人執(zhí)行政策法律的情況，一旦發(fā)現(xiàn)違規(guī)，監(jiān)察員可按權(quán)限進行處理，或建議國家職能部門處理。越南對公務(wù)員在土地管理中的違法違規(guī)行為做了具體的處分規(guī)定。2012年初海防市出現(xiàn)了一起暴力征地事件，總理阮晉勇公開譴責(zé)了地方政府，兩名地方官員因此被撤職。

盡管越南政府采取了種種手段來規(guī)范城市化進程中的土地開發(fā)和征用行為，但相關(guān)政策仍有不夠完善的地方，如土地征用補償不盡合理，“目前越南征地的補償金大約是每平方米30－90萬盾，而被征地者再買地建房，價格是150萬乃至上千萬盾，出現(xiàn)了嚴(yán)重的價格倒掛現(xiàn)象。”［45］另外，對違規(guī)使用土地者執(zhí)法還不夠嚴(yán)明。這些使得土地征用拆遷問題仍是越南城市用地擴展的最大障礙。

總之，越南針對快速城市化進程中出現(xiàn)的問題，采取了一系列措施。這些措施有些產(chǎn)生了預(yù)期效果，有些則效果不明顯，有些甚至在執(zhí)行過程中產(chǎn)生了新問題。不管成功與否，越南政府在解決城市化問題中的一些獨特做法及經(jīng)驗教訓(xùn)都值得借鑒和思考。

【注 釋】

［1］Le Q.Khanh，“A Perspective on Urban Development and Urbanization in Vietnam”，http://www.iseas.edu.sg/aseanstudiescentre/1clc－asc－pr_khanh.pdf

［2］David Drakis-Smith，Chris Dixon，“Sustainable Urbanization in Vietnam”，Geoforum，Vol.28，No.1，1997，p.24.

［3］《越南最新人口統(tǒng)計數(shù)字》，2009年8月17日，http://www.bbwdm.cn/show_info.asp?id=218885

［4］Ton Nu Quynh Tran，“The Urban Development Paths of Vietnam and Tanzania－Challenges Confronting these Two Countries”，14 June，2012，http://www.trackingdevelopment.net/resources/docs/Ur%20Dev%20Path.pdf

［5］Nguyen To Lang，“Viet Nam”，in Brian Roberts and Trevor Kanaley eds.，Urbanization and Sustainability in Asia:Case Studies of Good Practice，Asian Development Bank，2006，p.370.

［6］Ton Nu Quynh Tran，op.cit.．

［7］Ministry of Planning and Investment，General Statistics Office，“Migration and Urbanization in Vietnam:Patterns，Trends and Differentials”，2011，https://vietnam.unfpa.org/webdav/site/vietnam/shared/Census%20publications/7_Monograph－Migration－Urbanization.pdf，pp.66－67．

［8］David Drakis－smith，Chris Dixon，op.cit.，p.33．

［9］World Bank，“Vietnam Urbanization Review:Technical AssistanceReport”，November，2011，https://openknowledge.worldbank.org/bitstream/handle/10986/2826/669160ESW 0P1130Review000Full0report.pdf?sequence=1，pp.130－132．

［10］Ministry of Planning and Investment，General Statistics Office，op.cit.，p.102．

［11］ David Drakis-smith，Chris Dixon，op.cit.，p.34，p.35．

［12］ David Drakis-Smith，Chris Dixon，op.cit.，pp.33－35.

［13］Nguyen To Lang，op.cit.，pp.379.

［14］ “Vietnamese income gap widens”，11 August，2011，http://www.aseanaffairs.com/vietnam_news/economy/vietnamese_income_gap_widens

［15］David Drakis-Smith，op.cit.，p.30.

［16］ Nguen Xuan Mai，“Urban Poverty in Vietnam and Subjects of the Poverty reduction Processs”，10 June，2012，http://www.ide.go.jp/English/Publish/Books/Asedp/pdf/

073_cap6.pdf

［17］Tuyen Tran and Tinh Doan，“Industrialization，Economic and Employment Structure Changes in Vietnam during E-conomic Transition”，26 November，2010，http://mpra.ub.uni－ muenchen.de/26996/1/MPRA_paper_26996.pdf，p.11．

［18］“Vietnam's rich－poor gap widens－at 9.2 times”，11 August，2011，http://english.vietnamnet.vn/en/society/10055/vietnam－s－rich－poor－gap－widens－ － －at－9－2－times.html

［19］Nguyen To Lang，op.cit.，pp.375－376.

［20］李京力:《越南狂建高爾夫球場土地流失嚴(yán)重》，2010年1月21日，http://www.china－up.com:8080/international/message/showmessage.asp?id=922

［21］《越南宣稱未來人均GDP超過3000美元》，2010年10月12日，http://business.sohu.com/20101012/n2755 54931.shtml

［22］Tuyen Tran and Tinh Doan，op.cit.，p.10．

［23］張向斌: 《越南發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村的舉措和經(jīng)驗》，《科學(xué)社會主義》2006年第1期，第101頁。

［24］Hoang Xuan Thanh，Dinh Thi Thu Phuong，Nguyen Thu Huong，“Urbanization and rural development in Vietnam's Mekong Delta:Livelihood transformations in three fruit-growing settlements”，May 2008，http://pubs.iied.org/pdfs/10555II ED.pdf?，p.11.

［25］《越南人口分布》，中華人民共和國駐越南社會主義共和國大使館經(jīng)濟商務(wù)參贊處網(wǎng)站，2009年2月24日，http://vn.mofcom.gov.cn/aarticle/ddgk/zwrenkou/200902/2 0090206061530.html

［26］Tuyen Tran and Tinh Doan，op.cit.，p.6．

［27］Tuyen Tran and Tinh Doan，op.cit.，p.7，p.9．

［28］Ministry of Planning and Investment，General Statistics Office，op.cit.，p.103．

［29］同 ［20］。

［30］Li Tana，Peasants on the move:rural-urban migration in the Hanoi region，Singapore:Institute of Southeast Asia Studies，1996，p.45.

［31］〈越〉黎氏英云著，農(nóng)立夫譯:《越南農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)狀》，《東南亞縱橫》2002年第8期。

［32］同 ［28］。

［33］Pham Quang Dieu，“Agriculture Sector of Vietnam:Policies and Performance”，2006，http://www.reduniversitaria.es/ficheros/Pham%20Quang%20Dieu.pdf，p.10．

［34］《越南新興的“莊園經(jīng)濟”》，人民網(wǎng)，2005年11月3日，http://world.people.com.cn/GB/1030/3823882.html

［35］谷源祥: 《越南莊園經(jīng)濟的發(fā)展及其存在的問題》，《學(xué)術(shù)探索》2005年第5期。

［36］〈越〉《2011—2020年經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略》，載裴越北主編:《深入理解第十一次全國代表大會與越南共產(chǎn)黨條例文件》，河內(nèi):時代出版社，2011年，第98頁。

［37］《2010—2020年越南北部重點經(jīng)濟區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃》，2009年 10月 7日，http://yuenan.8.forumer.com/a/20102020_post15.html

［38］同 ［37］。

［39］《2010—2020年越南南部重點經(jīng)濟區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃》，2004年10月18日，http://yuenan.8.forumer.com/a/20102020_post16.html

［40］廣西社會科學(xué)院編: 《越南國情報告 (2011)》，社會科學(xué)文獻出版社，2011年，第165、172頁。

［41］《至2030年越南排水系統(tǒng)將投資52億美元》，中華人民共和國駐越南社會主義共和國大使館經(jīng)濟商務(wù)參贊處網(wǎng)站，2013年5月10日，http://vn.mofcom.gov.cn/article/jmxw/201305/20130500121210.shtml。

［42］同 ［37］。

［43］〈越〉《2011—2020年經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略》(趙衛(wèi)華譯)，載裴越北主編:《深入理解第十一次全國代表大會與越南共產(chǎn)黨條例文件》，河內(nèi):時代出版社，2011年，第69－98頁。

［44］周明全: 《公民參與是和諧拆遷的靈丹妙藥》，2010年8月30日，http://www.ynxxb.com/content/2010－8/30/N92756700608_4.aspx

［45］楊然:《越南土地資源與房地產(chǎn)開發(fā)管理政策論析》，《南方國土資源》2011年第11期。