黃巖島模式與中國海洋維權(quán)政策的轉(zhuǎn)向

張 潔

(中國社會科學(xué)院亞太與全球戰(zhàn)略研究院 北京100007)

2012年，菲律賓和日本先后在黃巖島與釣魚島挑起爭端。在應(yīng)對爭端的過程中，中國綜合運用行政、外交和經(jīng)濟等手段，并以軍事力量為后援，實現(xiàn)了對黃巖島的完全控制，而其后中國在釣魚島及其附屬水域與日本共同行使管轄權(quán)，大大改變了過去中國在上述兩島的被動局面。中國通過成功處理這兩次爭端形成的新的海洋維權(quán)方式被稱為“黃巖島模式”。

那么，與過去的維權(quán)模式相比，“黃巖島模式”具有哪些新特點?這一模式是否適用于未來解決其他被占的南沙島礁?這一模式的形成是否意味著中國海洋維權(quán)政策發(fā)生了根本性變革，即由過去的韜光養(yǎng)晦轉(zhuǎn)向積極有為?如果答案是肯定的，這種轉(zhuǎn)變是突變性的還是漸變完成的，引起這種轉(zhuǎn)變的原因是什么?未來，中國又應(yīng)該采取哪些舉措完善“黃巖島模式”，維護中國的海洋權(quán)益呢?這是本文試圖探討的主要內(nèi)容。

一 黃巖島對峙:過程、特征及其意義

黃巖島 (Scarborough Shoal)又名民主礁，位于東經(jīng)117°51'，北緯15°07'，屬于中沙群島的一部分，是中國的固有領(lǐng)土。但是由于各種原因，黃巖島及其附屬海域長期以來處于菲律賓的實際控制中。1999年5月，菲律賓軍艦在黃巖島附近追擊并撞沉一艘中國漁船，導(dǎo)致11名漁民落水。2009年2月，菲律賓眾議院通過第3216號法案 (House Bill 3216)，將黃巖島劃入菲律賓領(lǐng)土。

2012年4月11日，菲律賓軍艦“德爾皮拉爾”號攔截了在黃巖島附近作業(yè)的中國漁船并企圖抓扣漁民。正在附近定期巡航的中國海監(jiān)84、75船編隊聞訊后及時趕到事發(fā)地點，制止了菲軍艦的非法行為。隨后，中菲雙方不斷更換和增派船只在事發(fā)海域進行維權(quán)，對峙一直持續(xù)到同年6月初才告一段落，最終，中國成功地實現(xiàn)了對黃巖島及其附屬海域的實際管轄。

這次對峙有四個方面的特征尤其值得關(guān)注:第一，對峙發(fā)生在中沙群島。強調(diào)這一地理特征的含義是，黃巖島是中沙群島唯一露出水面的島礁，具有重要的戰(zhàn)略價值。而且，不同于南沙爭端涉及六國七方的復(fù)雜局面，對黃巖島提出主權(quán)聲索的只有中菲兩國，這部分可以解釋何以在對峙中其他東盟國家集體失聲，沒有公開聲援菲律賓。

第二，黃巖島處于無人居住狀態(tài)。雖然中菲雙方都對黃巖島提出了主權(quán)要求，但均未實際占有并進行移民。這意味著對峙雙方可以采取多種手段奪取島礁，尤其對于進攻一方來說，戰(zhàn)術(shù)選擇的空間更大。設(shè)想，如果島礁有人居住，那么兩國的攻防導(dǎo)致駐島人員死傷的可能性會大為增加，這有悖于國際法原則，也會損害本國的國際形象，提高為奪島付出的國際輿論成本。進行簡單的邏輯推理就可以明白，這也是中國在新一輪釣魚島爭端中要求日本堅持“三不原則”(不登島，不在島上進行任何資源或環(huán)境的調(diào)查，不在島上建任何建筑)并維持釣魚島無人居住狀態(tài)的重要原因。

第三，爭端形成了實際的據(jù)點對峙。在黃巖島對峙過程中，中菲兩國的船只進行了近距離接觸，這種地理空間上的長時間、直接的據(jù)點對峙在近年的海洋爭端中實屬罕見。更常見的情況是，海上摩擦在短時間內(nèi)發(fā)生并結(jié)束，之后爭議國就轉(zhuǎn)移到外交、經(jīng)濟或法理等領(lǐng)域隔空對仗，以島礁為據(jù)點的對峙，不僅持續(xù)時間長，而且造成擦槍走火的可能性大大增加，因而引起的國際關(guān)注和影響范圍也更廣。

第四，對抗性較強。這突出表現(xiàn)在黃巖島對峙的時間長，中菲雙方動用的維權(quán)手段多樣化。從2012年4月開始，中菲兩國的執(zhí)法船只在黃巖島附近海域僵持近兩個月，之后，菲律賓在香格里拉會議、東盟地區(qū)論壇以及亞歐首腦會議中仍然不斷挑起黃巖島話題，試圖給中國施加外交壓力。

在維權(quán)策略方面，中菲雙方在短時間內(nèi)、密集采取了多種手段，這在近年的南海問題中也是不多見的。菲律賓除了先后派出軍艦、海岸警衛(wèi)隊、環(huán)境監(jiān)測船等前往黃巖島外，在外交領(lǐng)域，利用美菲間外長與防長的2+2對話機制，竭力說服美國對菲提供安全保障，并在東盟地區(qū)論壇上拉攏周邊國家對抗中國。在法理方面，菲律賓正式命名黃巖島為“帕納塔格礁”(Panatag Shoal)。此外，菲僑還組織了“全球性”的反華游行，中菲黑客都攻擊了對方國家的網(wǎng)站。2013年1月，菲律賓將包括黃巖島在內(nèi)的“主權(quán)”爭議向國際法庭上訴，稱中國所謂的“假想九段線 (標注在中國新版電子護照地圖上)”，將大部分海域標為自己的領(lǐng)海，其中包括與中國鄰國距離很近的海域和島嶼［1］。這一舉措說明菲律賓仍不甘心，意在將爭議國際化和復(fù)雜化，利用外部力量向中國施壓。

作為回擊，中國也打出了一系列有力的“組合拳”，以加強行政執(zhí)法為主，包括漁政與海監(jiān)部門的船只定期巡航執(zhí)法和護漁護航，農(nóng)業(yè)部宣布在中沙海域?qū)嵭小靶轁O令”等;以外交和經(jīng)濟手段為輔，例如，通過外交途徑說服周邊國家不支持或聲援菲律賓，對菲律賓的香蕉進口采取制裁，民間組織抵制赴菲律賓旅游等等;此外，軍事力量雖然沒有直接介入，但無疑起到了安全保障和威懾作用。總的來看，在對峙中，中國的維權(quán)政策具有一致性和連續(xù)性，充分體現(xiàn)了堅定的維權(quán)意志，這是中國最終能在黃巖島對峙中取得勝利的根本原因。

表1 中菲雙方的主要維權(quán)手段

(續(xù)上表)

作為海上維權(quán)的成功案例，黃巖島對峙的重要意義顯而易見。第一，中國實現(xiàn)了對中沙群島的實際控制。南海海域由東沙群島、西沙群島、中沙群島和南沙群島組成。其中，東沙群島由中國臺灣地區(qū)控制和管理，西沙群島由中國大陸管理，中沙群島一度處于菲律賓的實際控制下，大部分南沙島礁仍然被多國非法占領(lǐng)。黃巖島對峙后，菲律賓船只撤出了附近海域，中國開始對中沙群島進行定期巡航，恢復(fù)了對這一水域的實際控制。雖然菲律賓仍不甘心，但是鑒于國家實力的差距，形勢逆轉(zhuǎn)的可能性不大。這意味著，雖然中國仍需應(yīng)對來自菲律賓關(guān)于黃巖島的外交壓力，但在實際控制方面，中國占據(jù)了主動態(tài)勢。未來，中國可以將更多的外交精力和資源集中于處理南沙問題。

第二，多重維權(quán)手段的首次成功演練。中國的涉海部門繁雜，長期存在“九龍鬧海”困局，即管理南海事務(wù)的職能管理部門諸多，由于設(shè)置重復(fù)、權(quán)責(zé)不清、缺乏有效的合作與協(xié)調(diào)，未能形成一支高效率的維權(quán)力量。但是在黃巖島對峙中，中國的海監(jiān)與漁政等行政執(zhí)法部門相互配合，外交抗議與經(jīng)濟制裁相得益彰，加上軍事力量作為后援，都為中國實施擠壓戰(zhàn)術(shù)，取得最終勝利作出了貢獻。這是對中國海洋維權(quán)能力與機制的一次有效檢驗，也是中國整合海洋維權(quán)力量的良好開端。2013年3月，為推進海上統(tǒng)一執(zhí)法，提高執(zhí)法效能，國務(wù)院宣布將現(xiàn)國家海洋局及中國海監(jiān)、公安部邊防海警、農(nóng)業(yè)部中國漁政、海關(guān)總署海上緝私警察的隊伍和職責(zé)整合，重新組建國家海洋局，由國土資源部管理。新建海洋局的職責(zé)主要包括，擬訂海洋發(fā)展規(guī)劃，實施海上維權(quán)執(zhí)法，監(jiān)督管理海域使用、海洋環(huán)境保護等。

第三，宣示了中國的維權(quán)意志，對其他爭議國構(gòu)成一定威懾。從2009年以來，南海問題迅速升溫、摩擦不斷，越南、菲律賓等國家不斷挑戰(zhàn)中國的底線，中國始終試圖平衡維權(quán)與維穩(wěn)的雙重目標，執(zhí)法舉措出現(xiàn)很大的搖擺性。直到黃巖島對峙后，中國的維權(quán)行動才開始明顯強化，并且在9月份開始的釣魚島爭端中，繼續(xù)采取積極作為的政策，對日本的“購島”行為給予了嚴厲的反擊。雖然國際社會認為這是中國試圖“重寫”領(lǐng)土領(lǐng)海爭端現(xiàn)狀的信號，加深了對中國的疑慮，但是，中國以實踐發(fā)出的、明確的維權(quán)信號，在一定程度上也遏制了爭端國家主動挑釁的心理，迫使其行為更加審慎［2］。

我們想強調(diào)的是，黃巖島對峙的發(fā)生具有相當(dāng)?shù)呐既恍裕?dāng)菲律賓軍艦試圖抓扣中國漁民時，恰好中國海監(jiān)船在附近海域巡航，因此才能及時趕到事發(fā)海域。但是，這一事件又具有必然性，正是因為中國海上力量得到了很大提升，在物質(zhì)力量和意志方面具有長期性的準備，故而能夠?qū)ν话l(fā)事件做出迅速反應(yīng)，并且在這場“持久戰(zhàn)”中完勝。因此，不變的是菲律賓長期在中沙群島抓捕中國漁民的非法行為，變化的是中國維權(quán)實力和意志的提升。這種變化從黃巖島對峙開始，是經(jīng)過漸變性累積后的一次質(zhì)變，是一個不可逆轉(zhuǎn)的過程。從這個意義上說，黃巖島對峙是一次影響深遠的海上摩擦，它或?qū)⒊蔀橹袊虾Ｕ叩囊粋€重要轉(zhuǎn)折點。

二 黃巖島模式:特點、局限性與發(fā)展趨勢

進入21世紀的第二個十年，領(lǐng)土領(lǐng)海爭端已經(jīng)成為中國周邊安全環(huán)境面臨的最主要挑戰(zhàn)之一。對于國際社會來說，中國在黃巖島對峙中的新動向，是對中國采取何種崛起路徑的又一次檢驗，對于中國自身來說，總結(jié)黃巖島對峙的成功經(jīng)驗，直接關(guān)系到今后中國海洋維權(quán)能力的提升［3］。因此，隨著黃巖島對峙的發(fā)展，媒體、學(xué)界等都敏銳地意識到這次對峙事件具有的標志性意義，相關(guān)討論與研究迅速跟進，逐漸形成共識，并以“黃巖島模式”概括中國海洋維權(quán)的新政策。

在黃巖島對峙處于高潮期間，《人民日報海外版》曾發(fā)文指出，如果中國忍無可忍，不介意和菲方共同創(chuàng)造一個“黃巖島模式”……面對這樣的對手，我們有足夠的智慧，也有足夠的手段，能夠不戰(zhàn)而屈人之兵，讓對方收手［4］。這是中國官方第一次提出“黃巖島模式”，雖然對其含義并沒有做出明確的界定，但以實力為保障，以威懾為策略，以逼迫菲律賓退讓為目標的戰(zhàn)略規(guī)劃不言而喻，這明顯區(qū)別于長期以來僅僅通過外交抗議處理海上摩擦的做法。正如美國學(xué)者傅泰林 (Taylor Fravel)做出的判定，圍繞黃巖島的爭端和沖突，會在多大程度上對中國的南海戰(zhàn)略產(chǎn)生影響還需拭目以待。但是，中國保衛(wèi)其對南海諸島主權(quán)和附屬海洋權(quán)利的決心非常堅定，特別是隨著南海的戰(zhàn)略價值與經(jīng)濟潛力進一步明朗化，中國在原則問題上進行讓步和妥協(xié)的可能性非常小;不過，隨著與有關(guān)各方互動的進一步增多，中國處理相關(guān)問題的手段可能會更加靈活。一方面，隨著實力的增長，中國將具備使用軍事手段解決南海問題的能力;另一方面，一個更加強大的中國可能會更加自信，因而也能更為有效地利用多種非軍事手段解決南海爭端［5］。

另外一些分析認為，對峙事件的解決方式將會為整個南中國海爭端建立一個黃巖島模式，他們設(shè)想這種模式存在上中下三策可以選擇，其區(qū)別在于中國戰(zhàn)略意志的強弱及其如何運用軍事力量。上策，以軍事手段控制被菲律賓侵占的、包括南沙群島的中業(yè)島在內(nèi)的所有島礁，形成有效占領(lǐng)的事實;中策，適當(dāng)控制黃巖島沖突的烈度，不以正規(guī)海軍力量介入，而是利用非海軍力量的行政船只在黃巖島常態(tài)化執(zhí)法巡航，并在島上建立漁業(yè)、科學(xué)考察等非軍事設(shè)施，從而造成中國對黃巖島長期控制的既成事實;下策，菲律賓撤出黃巖島，中國也自動撤出黃巖島。分析預(yù)言，以中國處理國際沖突的一貫手法，中策將會是首選［6］。

上述的研判與黃巖島對峙的發(fā)展保持了相當(dāng)?shù)囊恢滦裕鄬W(xué)者的觀點也與“中策”的分析趨同。一些學(xué)者從戰(zhàn)術(shù)角度總結(jié)，認為黃巖島模式是中國為保護自己的海洋權(quán)益采取的以現(xiàn)場執(zhí)法為主、外交手段為輔 (以經(jīng)濟手段策應(yīng))、軍事手段為后盾的策略，突出特征是改變了過去以外交抗議作為解決爭端的唯一手段［7］。也有學(xué)者認為，“黃巖島模式”的基本含義是，中國利用甚至催生偶然性海上爭端，借機將沖突擴大化，主要通過經(jīng)濟壓力，輔之以軍事威懾，逐步在爭端海域造成對中國有利的態(tài)勢，擴大中國海上力量的相應(yīng)存在，直至實現(xiàn)對爭端地域的實際控制。簡單而言，即是憑借實力的擠壓政策，是對之前數(shù)年中國奉行的韜光養(yǎng)晦策略的修正［8］。

基于各方的研究，我們認為，“黃巖島模式”至少包括四方面要點:第一，強調(diào)多樣化維權(quán)手段的配合運用，不再單純以外交手段為主;第二，強調(diào)中國不是爭端的挑起方，而是善于有效利用時機，將態(tài)勢向有利我方轉(zhuǎn)變;第三，強調(diào)以完全或部分實現(xiàn)對島礁的控制為維權(quán)斗爭的目標;第四，強調(diào)維權(quán)的非軍事化特征，避免以武力解決爭端。其中，實現(xiàn)對島礁的控制權(quán)是目標，主動維權(quán)意識和多樣化維權(quán)手段是模式的突出特征，不主動挑釁、不以軍事力量解決爭端是基本原則。

關(guān)于中國如何定位軍事力量在解決領(lǐng)土領(lǐng)海爭議中的作用，是國際社會、尤其是周邊國家普遍關(guān)心和憂慮的。針對黃巖島對峙，《解放軍報》明確指出，解決事件的外交空間仍然存在，黃巖島仍然在中國的管控之下，中國武裝力量始終是捍衛(wèi)國家主權(quán)和領(lǐng)土完整的堅強支柱［9］。這可以理解為，在“黃巖島模式”中，不使用軍事力量并不代表中國對硬實力的忽視或放棄，發(fā)揮軍事力量的威懾作用是中國海洋維權(quán)政策的重要組成部分。威懾性的軍事手段并不謀求力量延伸，而是旨在阻止任何國家在中國的主權(quán)范圍內(nèi)干預(yù)事務(wù)［10］。這種威懾的外交政策偏好與中國防御性的軍事戰(zhàn)略具有一致性，這就將南海沖突的烈度限制在有限范圍內(nèi)。但是，爭議國家也應(yīng)該清楚地知道，一旦在爭議中越過紅線，軍事因素?zé)o疑是中國外交底線的有力保障。

“黃巖島模式”形成于黃巖島對峙中，在釣魚島爭端中得到了很好的實踐、檢驗和完善。2012年9月，日本政府宣布對釣魚島的“國有化”，作為反擊，中國大大加強了維權(quán)力度，行政、外交、軍事等多種手段相互呼應(yīng)，漁政和海監(jiān)合作執(zhí)法，實現(xiàn)了在釣魚島及其附屬島嶼的領(lǐng)海、毗連區(qū)和專屬經(jīng)濟區(qū)的常態(tài)化維權(quán)巡航，改變了過去日本單獨對釣魚島實施管轄權(quán)的被動局面。

但是，這種自下而上、非預(yù)先性、在實踐中逐步形成的模式仍然存在很大的完善空間。我們知道，黃巖島和釣魚島有兩個很重要的共性，一是均屬無人居住島嶼。而在南沙群島，相關(guān)爭端國家不僅大肆占有島礁，而且這些年來不斷在被占島礁上進行移民和經(jīng)濟開發(fā)，這無疑增加了南沙爭端的復(fù)雜性，也使中國奪回被占島礁面臨很大的挑戰(zhàn)。二是黃巖島對峙和釣魚島爭端都屬于雙邊摩擦，即只存在中菲之間和中日之間，不直接涉及第三方。而南沙爭議包括六國七方，牽一發(fā)而動全身，這會使運用“黃巖島模式”改變南沙群島被占島礁現(xiàn)狀具有很高的敏感性和政策外溢性，可以預(yù)料，相關(guān)爭議國和域外國家都會做出更為強烈的反應(yīng)，或會形成和加強一致抗華的局面。因此，如何更好地在解決南沙爭議中運用“黃巖島模式”，在不使用武力的情況下，如何通過“擠壓”手段，改變中國維權(quán)不利的現(xiàn)狀，是一個值得深入研究的問題。此外，這一模式是否能夠在今后得到充分運用，取決于中國的實力建設(shè)，更取決于中國的政治意志。

三 中國海洋維權(quán)政策的轉(zhuǎn)變:漸進性與必然性

“黃巖島模式”標志著中國海洋維權(quán)政策的轉(zhuǎn)折，這種變化是一個漸進的過程，也具有內(nèi)在的必然性。長期以來，中國政府在南海問題上主張“主權(quán)在我、擱置爭議、共同開發(fā)”，尤其是2002年《南海各方行為宣言》簽訂后，無論是在政策宣傳方面還是維權(quán)實踐中，都以維護南海地區(qū)的和平與穩(wěn)定為主要目標。但是，這種單方面的善意得到的回應(yīng)是，被占的南沙島礁無法收復(fù)，油氣和漁業(yè)資源繼續(xù)被肆意掠奪。僅以漁業(yè)為例，南海自古以來就是中國的傳統(tǒng)作業(yè)漁場，但是，由于周邊國家對中國漁船、漁民的瘋狂扣押，導(dǎo)致中國在南海海域作業(yè)面積和捕魚量不斷下降。根據(jù)筆者2011年赴海南省調(diào)研統(tǒng)計所得，1994年共有約1000只中國漁船在南海海域捕魚，2010年下降到400多只，2011年只有233只;2010年中國在南海海域的捕魚量為4.4萬噸，2011年下降到2.6萬噸。因此，中國海洋安全形勢嚴峻，已經(jīng)刻不容緩，中國海洋維權(quán)政策調(diào)整的動因更多是來自外部的挑戰(zhàn)，是一種被動式應(yīng)對。關(guān)于這一點，國外學(xué)者存在不同的看法，他們中的多數(shù)認為，中國在南海問題上采取的深思熟慮、有系統(tǒng)的 (deliberate and systematic)擴張行動，是經(jīng)過高層領(lǐng)導(dǎo)集體的授意，不僅是針對越南和菲律賓的，而且也是中國處理地區(qū)與國際事務(wù)的真實寫照，是對國際規(guī)則的破壞與挑戰(zhàn)［11］。但是以柯慶生 (Thomas J.Christensen)和傅泰林為代表的另一些學(xué)者認為，中國的南海政策是一種被動式反應(yīng)，中國的初衷是通過宣示主權(quán)以顯示實力，采取威懾以維護地區(qū)和平，但是適得其反，周邊國家都認為中國的這種行為引發(fā)了地區(qū)不穩(wěn)定［12］。

中國海洋維權(quán)政策的調(diào)整始于2009年前后。對比分析2009年至今中國對歷次南海糾紛的處理可以發(fā)現(xiàn)，這一調(diào)整是漸進形成的，并且具有相當(dāng)程度的反復(fù)性和搖擺性。其演變進程大致可以劃分為韜光養(yǎng)晦期、政策搖擺期和積極作為期，而決定政策取向的主要因素是如何平衡維權(quán)與維穩(wěn)的雙重目標［13］。

2009年之前是中國海洋政策的韜光養(yǎng)晦期。這一時期，中國以維護周邊穩(wěn)定、發(fā)展國內(nèi)經(jīng)濟為主要目標，《南海各方行為宣言》的簽訂和中國采取的自我克制的外交政策都成為保持南海地區(qū)和平的穩(wěn)壓器。尤其是到了2008年，中國相關(guān)部門對周邊國家在西沙等海域非法作業(yè)的漁民只驅(qū)逐，不抓捕，執(zhí)法威懾力大大降低。同時，為了避免引起相關(guān)國家的強烈反對，中國還臨時取消了建立三沙市的計劃。但是，在這一時期，上述政策的外交效應(yīng)極大地減弱，外交上的退讓并沒有換來地區(qū)的穩(wěn)定，相反，相關(guān)爭議國家出于對迅猛增長的中國實力的疑慮和擔(dān)心，通過行政、立法等手段加快對已占島嶼的實際管理和控制，以及對油氣資源的非法掠奪。因此，中國韜光養(yǎng)晦和息事寧人的政策已經(jīng)無法完成維穩(wěn)目標，周邊安全環(huán)境日益面臨嚴峻挑戰(zhàn)。

2010—2011年是中國海洋維權(quán)的搖擺期。這一時期，維穩(wěn)與維權(quán)的目標出現(xiàn)了很大的沖突和張力，一方面隨著國家利益的擴展和南海形勢的嚴峻，維護領(lǐng)土領(lǐng)海主權(quán)的政治訴求明顯上升，這迫使中國采取更為堅定的維權(quán)行動。例如，在2010年，根據(jù)外媒的報道，中國將南海定義為國家核心利益，雖然這一說法從未經(jīng)中國官方正式確認，但是一時間“南海核心利益說”成為國際社會炒作的熱題，而且至今都被國際社會作為中國采取強硬外交政策的佐證［14］。2011年5月份，為了制止越南的侵權(quán)行為，中國漁政船割斷了在南海非法作業(yè)的越南船只的電纜線，這一沖突引發(fā)了越南民眾在河內(nèi)連續(xù)十周的反華游行。盡管中越雙方高層為此進行了密集會談，但是中國在外交上沒有采取任何具體的讓步措施［15］。

另一方面，爭取第二個十年的戰(zhàn)略機遇期，減少美國利用海洋爭端介入亞太安全事務(wù)，為實現(xiàn)和平崛起提供穩(wěn)定的外部環(huán)境仍然是中國外交的主要戰(zhàn)略目標，這就決定了中國的周邊外交必須確保維穩(wěn)，減少在南海出現(xiàn)的不和諧聲音。因此，在采取強硬措施后不久，中國的海洋政策便出現(xiàn)了回調(diào)。2011年7月，中國與東盟就落實《南海各方行為宣言》指導(dǎo)方針案文達成共識。雖然此舉的象征性意義被認為遠大于實質(zhì)性內(nèi)涵，但無疑說明中國和東盟都認識到了防止南海爭端擴大化的必要性［16］。2011年11月，中越簽署了《關(guān)于指導(dǎo)解決中華人民共和國和越南社會主義共和國海上問題基本原則協(xié)議》等文件，雙方同意通過和平談判解決爭端。雖然這些舉措旨在緩和緊張的雙邊關(guān)系與地區(qū)形勢，但是其結(jié)果是周邊國家更加肆無忌憚地侵犯中國合法利益。尤其是越南，在通過政治途徑緩和對華緊張態(tài)勢的同時，采取兩面下注的手段，積極加強與非南海爭端國的合作以抗衡中國。2011年6月，越南在其宣稱擁有主權(quán)的漢翁島(Hon Ong)專屬經(jīng)濟區(qū)附近海域舉行實彈演習(xí)。8月，美國“華盛頓”號核動力航母訪問了越南峴港。9月，越南和印度宣布聯(lián)合開發(fā)南海油氣田，其中有兩個區(qū)塊部分進入了中國管轄的海域內(nèi)，構(gòu)成對中國主權(quán)的侵犯［17］。應(yīng)該說，很大程度上，這種局面應(yīng)歸因于中國在南海問題上的目標不清晰，將維權(quán)與維穩(wěn)作為一對相互矛盾的關(guān)系來處理，從而導(dǎo)致其所采取的外交、經(jīng)濟、軍事等手段缺乏配合，整個維權(quán)政策缺乏一致性，無法對周邊國家發(fā)出清晰信號并構(gòu)成有效威懾。

從2012年開始，中國的海洋維權(quán)進入積極作為期。在這一時期，中國對維權(quán)與維穩(wěn)關(guān)系的認識發(fā)生了很大的變化，由于領(lǐng)海爭端極大地催生了國內(nèi)民族主義情緒的高漲，因而維穩(wěn)的含義具有了雙重性，即既要維護周邊環(huán)境的穩(wěn)定，也要維護國內(nèi)政局的穩(wěn)定。一定意義上，只有加強對領(lǐng)土領(lǐng)海的主權(quán)維護，才能實現(xiàn)國內(nèi)政局的穩(wěn)定和確保執(zhí)政黨的合法性。更重要的是，黃巖島對峙和釣魚島爭端以事實說明，只有積極維權(quán)，保持政策的連貫性與一致性，才能對爭端國家形成威懾，遏制相關(guān)爭議國采取過激行動，重新以對話的方式處理爭端，最終才能維護地區(qū)的和平與穩(wěn)定。

因此，這一時期，中國很好地打出了維權(quán)的“組合拳”，不僅較為成功地應(yīng)對了黃巖島對峙與釣魚島爭端，而且作為后續(xù)鞏固與配套措施，中國還宣布正式成立三沙市，統(tǒng)籌管理西沙、中沙和南沙的行政事務(wù);中海油兩次發(fā)布在南海海域的油氣開發(fā)招標;中國的第一艘航母“遼寧艦”也正式服役，等等。這些在行政、立法、經(jīng)濟、軍事、外交等領(lǐng)域采取的維權(quán)活動，傳遞出了鮮明的信號，表明中國將改變過去息事寧人的做法，采取更加積極有為的外交政策。

表2 2008—2012年中國海上政策的分期與主要事件

中國海洋維權(quán)政策是中國外交政策的有機組成部分，并且因為領(lǐng)土領(lǐng)海爭端的敏感性而成為中國外交政策轉(zhuǎn)型的“先鋒兵”。正是在這個意義上，國外對于中國海洋政策的變化高度敏感，他們普遍認為，中國對南海事務(wù)處理方式的變化，標志著中國的外交政策正在轉(zhuǎn)向過分強硬［18］。但是，我們認為，從中國自身來說，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，保護本國海外人員的安全、能源與重要戰(zhàn)略物資的海上運輸安全等都需要中國加強海上力量的建設(shè)，這種需求具有合理性。雖然中國的海上實力不斷增長，但是中國始終強調(diào)防御性的國防戰(zhàn)略。然而，由于認知差異和現(xiàn)實國家利益的不同，中國的良好愿望并沒有被周邊國家與域外大國所接受，近年來，周邊國家一方面在經(jīng)濟上享受中國發(fā)展的紅利，另一方面歡迎美國重返亞太，在安全上依賴美國，試圖利用美國制衡甚至遏制中國。因此，在未來5－10年，中國的海洋維權(quán)形勢仍將面臨很大的挑戰(zhàn)。

結(jié)論

“黃巖島模式”是一種維權(quán)的戰(zhàn)術(shù)選擇，而非戰(zhàn)略。從長期而言，戰(zhàn)術(shù)的成功運用必須有戰(zhàn)略作為指導(dǎo)，國家的戰(zhàn)略目標和戰(zhàn)略意志將決定實力如何被運用。隨著海上力量的發(fā)展，中國應(yīng)該盡快制定國家海洋戰(zhàn)略，更好地維護國家主權(quán)，同時處理好海洋爭端，為中國的和平崛提供良好的外交環(huán)境。

2012年11月，中共中央第十八次代表大會第一次會議的報告中指出，要提高海洋資源開發(fā)能力，發(fā)展海洋經(jīng)濟，保護海洋生態(tài)環(huán)境，堅決維護國家海洋權(quán)益，建設(shè)海洋強國［19］。這意味著，中國從陸地大國轉(zhuǎn)變?yōu)楹Ｑ髲妵呀?jīng)上升為國策，作為海洋強國，中國將在開發(fā)海洋、利用海洋、保護海洋、管控海洋方面加強綜合性實力建設(shè)，而加強海洋維權(quán)則是實現(xiàn)海洋強國目標的重要保障。

建設(shè)海洋強國，首先中國需要制定海洋基本法，以立法形式確定海洋主權(quán)的范疇，確定海洋在國家發(fā)展中的地位，以及實施海洋戰(zhàn)略的路徑選擇等問題。其次需要頂層設(shè)計，隨著海洋問題在中國國家安全中的重要性的提升，必須盡快建立有關(guān)海洋事務(wù)的中央工作小組，推動現(xiàn)有海洋管理機構(gòu)和力量的整合與重構(gòu)，統(tǒng)籌管理和運用中國的海上力量，形成有效合力，共同維護國家利益［20］。再次，進一步加強關(guān)于“黃巖島模式”的研究和完善，結(jié)合海洋爭議的具體情況，準確把握維權(quán)模式運用的時機與力度，為最終解決中國的東海與南海問題奠定基礎(chǔ)。

【注 釋】

［1］《菲律賓就“主權(quán)”爭議將中國告上國際法庭》，環(huán)球網(wǎng)，http://world.hanqiu.com/exclusive/2013－01/3571539.html，2013年1月22日。

［2］M．Taylor Fravel，“China's Island Strategy:Redefine the Status Quo”，The Diplomat，November 1，2012．

［3］例如，在2012年底中國太平洋學(xué)會召開的研討會中，東海艦隊的有關(guān)負責(zé)人就明確呼吁，國內(nèi)學(xué)者應(yīng)該加強對有關(guān)“黃巖島模式”的研究和總結(jié)，這對于未來中國海洋執(zhí)法具有重要的指導(dǎo)價值。

［4］秦宏:《面對菲律賓，我們有足夠手段》，《人民日報》海外版，2012年5月8日。

［5］〈美〉傅泰林: 《中國在南海問題上的立場與戰(zhàn)略》，《青年參考》2012年5月30日。

［6］《黃巖島模式》，(新加坡)《聯(lián)合早報》2012年6月27日。

［7］趙楚:《黃巖島模式應(yīng)為現(xiàn)場執(zhí)法為主 軍事打擊在后》，《中國新聞周刊》2012年5月17日，http://insight.inewsweek.cn/report－6370.html，2013年6月6日訪問。

［8］葉海林:《釣魚島事件對中國南海維權(quán)斗爭的影響》，廣東智庫論壇之“全球格局變化中的海洋戰(zhàn)略”，2012年11月10日。

［9］溫冰:《有理有利有節(jié) 贏得更大戰(zhàn)略主動》，《解放軍報》2012年5月12日。

［10］唐世平:《塑造中國的理想安全環(huán)境》，中國社會科學(xué)出版社，2003年，第226頁。

［11］Alice D．BA，“Staking Claims and Making Waves in the South China Sea:How Troubled Are the Waters?”Contemporary Southeast Asia，Vol.33，No.3，2011;Bonnie Glaser，“Beijing as an Emerging Power in the South China Sea”，House Foreign Affairs Committee Hearing:Congressional Documents and Publications，Sep 12，2012．

［12］［16］ M．Taylor Fravel，“China's Strategy in the South China Sea”，Contemporary Southeast Asia，Vol.33，No.3，2011．

［13］關(guān)于海洋問題與維穩(wěn)、維權(quán)的關(guān)系引起學(xué)術(shù)界廣泛的討論，可參見閻學(xué)通:《從南海問題說到中國外交調(diào)整》，《世界知識》2012年第1期;李向陽:《中國崛起過程中解決邊海問題的出路》，《現(xiàn)代國際關(guān)系》2012年第8期。

［14］ Alastair Iain Johnston，“How New and Assertive Is China's New Assertiveness?”，International Security，Volume 37，No.4，Spring 2013．關(guān)于“南海核心利益說”的來龍去脈，可參見張潔《南海爭端與中國周邊安全環(huán)境》，載張潔、楊丹志主編《中國周邊安全形勢評估 (2011)》，香港社會科學(xué)出版社，2011年。

［15］《中國與越南在南中國海事件上相互指責(zé)》，2011年5月30日路透社網(wǎng)站，http://cn.reuters.com/article/CNTopGenNews/idCNCHINA－4378420110530?feedType=RSS＆feedName=CNTopGenNews．

［17］《印度越南在南海開發(fā)油氣項目侵犯中國主權(quán)》，2011年9月22日《人民日報》。

［18］ Alastair Iain Johnston，“How New and Assertive Is China's New Assertiveness?”，International Security，Volume 37，No.4，Spring 2013;Michael D．Swaine and M．Taylor Fravel，“China's Assertive Behavior Part Two:The Maritime Periphery”，China Leadership Monitor，No.35，Summer 2011．

［19］胡錦濤:《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進，為全面建成小康社會而奮斗》，人民網(wǎng)，2012年11月8日。

［20］金永明:《中國制定海洋發(fā)展戰(zhàn)略的幾點思考》，《國際觀察》2012年第4期。