國(guó)際現(xiàn)有公海保護(hù)區(qū)及其管理機(jī)制概覽

桂 靜 范曉婷 公衍芬 姜 麗

(國(guó)家海洋信息中心，天津 300171)

公海是位于200海里沿海國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)以外的國(guó)家管轄權(quán)之外的海域，20世紀(jì)末以來，海洋生物生境受到威脅，海洋環(huán)境不斷惡化，促使國(guó)際社會(huì)采取新的管理措施和手段。海洋保護(hù)區(qū)作為一種替代性的海洋資源管理方式被提出來。目前，雖然有關(guān)在公海建立海洋保護(hù)區(qū)還沒有成熟的法律框架，國(guó)際社會(huì)成員也還沒有形成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，但是相關(guān)實(shí)踐已經(jīng)開始，并且關(guān)注度在增長(zhǎng)。到目前為止，在全球范圍內(nèi)已經(jīng)有幾個(gè)公海保護(hù)區(qū)建立起來，它們是南奧克尼群島南大陸架海洋保護(hù)區(qū)、地中海派拉格斯(Pelagos)海洋保護(hù)區(qū)和大西洋公海海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)。現(xiàn)就各個(gè)保護(hù)區(qū)的建立、管理制度及潛在的戰(zhàn)略利益分別作一介紹，并對(duì)現(xiàn)階段公海保護(hù)區(qū)的管理特點(diǎn)及其戰(zhàn)略利益作一總結(jié)，以期對(duì)國(guó)內(nèi)相關(guān)研究有所裨益。

1 南奧克尼群島南大陸架海洋保護(hù)區(qū)

1.1 概況

2009年11月，第28屆南極生物資源保護(hù)委員會(huì)(CCAMLR)大會(huì)在澳大利亞召開，會(huì)上通過了一項(xiàng)措施，在公海上設(shè)立了一個(gè)海洋保護(hù)區(qū)——南奧克尼群島南大陸架海洋保護(hù)區(qū)。2010年5月，南奧克尼海洋保護(hù)區(qū)正式建立。

該保護(hù)區(qū)是一個(gè)凹形區(qū)域(如圖1)。具體說是在南極半島西部的凹形區(qū)域(Western Antarctic Peninsula-South Scotia Arc domain，WAPSSA)內(nèi)，面積約94000km2(超過了四個(gè)威爾士的面積)。這一保護(hù)區(qū)覆蓋了南大洋的大片區(qū)域，是CCAMLR區(qū)域內(nèi)最大的保護(hù)區(qū)，并且是世界上第一個(gè)完全位于國(guó)家管轄以外的公海保護(hù)區(qū)。

圖1 南奧克尼群島南大陸架海洋保護(hù)區(qū)

該保護(hù)區(qū)主要保護(hù)CCAMLR漁業(yè)分區(qū)第48.2分區(qū)內(nèi)的海洋生物多樣性。這一保護(hù)區(qū)將保護(hù)獨(dú)特的海洋學(xué)特征和信天翁，海燕、企鵝的重要覓食區(qū)。南奧克尼高地東部的海山群符合物種高富集區(qū)域的標(biāo)準(zhǔn)。之前南奧克尼群島內(nèi)就存在跨陸地和海洋的兩個(gè)保護(hù)區(qū)，即Southern Powell群島及鄰接島嶼，及North Coronation島。前者因其豐富的植被和相當(dāng)可觀的鳥類和哺乳動(dòng)物群而受到保護(hù)，該區(qū)域是南奧克尼群島自然生態(tài)學(xué)的代表，包括了核心資源的不斷擴(kuò)大的南極海狗群。后者是由于其海岸無冰且有大型的海鳥群落，覆蓋苔蘚的懸崖和永久冰原，這些構(gòu)成了南極海洋環(huán)境典型的近海灘生態(tài)系統(tǒng)。

1.2 管理機(jī)制和措施

英國(guó)在CCAMLR建立區(qū)域海洋保護(hù)區(qū)的討論中起到了主要作用。2009年11月召開的第28屆南極生物資源養(yǎng)護(hù)委員會(huì)大會(huì)上，英國(guó)提出了一項(xiàng)建立世界上第一個(gè)“公海”海洋保護(hù)區(qū)的提議，該提議得到了大會(huì)的同意。

南極生物資源養(yǎng)護(hù)委員會(huì)是根據(jù)《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》建立的一個(gè)條約組織。其職責(zé)是實(shí)現(xiàn)維持南極種群數(shù)量、種群的生境及其可持續(xù)發(fā)展的目的。為此，CCAMLR負(fù)有制定、通過和修訂養(yǎng)護(hù)措施的職責(zé)，這些養(yǎng)護(hù)措施應(yīng)當(dāng)以現(xiàn)有的最佳科學(xué)論證為依據(jù)，且CCAMLR應(yīng)充分考慮《南極條約》協(xié)商會(huì)議、漁業(yè)委員會(huì)制定或建議的任何有關(guān)措施或規(guī)定，以避免出現(xiàn)不一致的情形。(《公約》第九條(1)、(5))由此可見，CCAMLR是保護(hù)區(qū)措施的制定者、實(shí)施者和管理者。

據(jù)此，南奧克尼公海保護(hù)區(qū)作為養(yǎng)護(hù)措施之一(第九條第二款(七)項(xiàng))，CCAMLR需要對(duì)保護(hù)區(qū)措施執(zhí)行的有效性進(jìn)行持續(xù)跟蹤。由CCAMLR科學(xué)委員會(huì)依要求或主動(dòng)向CCAMLR提交對(duì)實(shí)施本公約目的的措施和研究進(jìn)行的評(píng)估、分析、報(bào)告和建議;(《公約》第15條(2)、(5)項(xiàng))。據(jù)此，科學(xué)委員會(huì)第五年進(jìn)行一次評(píng)估。同時(shí)，為檢查依據(jù)本公約建立的保護(hù)區(qū)措施的遵守情況，CCAMLR成員國(guó)指派觀察員和檢查員依委員會(huì)制定的條款和條件，在公約適用區(qū)內(nèi)從事海洋生物資源科學(xué)研究或捕撈的船舶上進(jìn)行觀察和檢查。(《公約》第二十四條第二款第二項(xiàng))。

針對(duì)南奧克尼公海保護(hù)區(qū)，CCAMLR制定了《管理計(jì)劃》:1、規(guī)定該保護(hù)區(qū)采取的保護(hù)措施包括:整理數(shù)據(jù)以描述11個(gè)重點(diǎn)海域的生物多樣性情況和生態(tài)系統(tǒng)過程、物理環(huán)境特征和人類活動(dòng);召開研討會(huì)審議不同的選址方法，供科學(xué)委員會(huì)進(jìn)一步審議。2、南奧克尼群島周圍的48.2分區(qū)禁止捕魚(主要是南極半島以北的所有鰭魚物種)和一切漁船的一切排污;禁止一切漁業(yè)船只(包括漁船、對(duì)漁船進(jìn)行支撐的船只、漁業(yè)加工船只、漁業(yè)運(yùn)輸船只等)在該區(qū)進(jìn)行任何形式的傾廢排污;禁止實(shí)施與任何漁業(yè)船只有關(guān)的轉(zhuǎn)運(yùn)活動(dòng);為監(jiān)測(cè)保護(hù)區(qū)內(nèi)的交通情況，鼓勵(lì)漁業(yè)船只在途徑該區(qū)前將其船旗國(guó)、船只大小、IMO編號(hào)、途徑路線等信息通知CCAMLR秘書處;為監(jiān)測(cè)或其他目的，參考CCAMLR科學(xué)委員會(huì)的意見，經(jīng)CCAMLR同意的前提下，與漁業(yè)有關(guān)的科研活動(dòng)才能實(shí)施，同時(shí)該科研活動(dòng)必須符合保護(hù)措施的要求;涉及海上人員安全的緊急情況時(shí)，保護(hù)措施不適用;CCAMLR提請(qǐng)其國(guó)民或船只在公約范圍內(nèi)活動(dòng)的非締約國(guó)注意本保護(hù)措施的實(shí)施;有關(guān)南奧克尼群島南大陸架海洋保護(hù)區(qū)的內(nèi)容應(yīng)在南極條約協(xié)商會(huì)議上傳達(dá);基于CCAMLR科學(xué)委員會(huì)的意見，本保護(hù)措施應(yīng)由委員會(huì)在2014年常規(guī)會(huì)議上回顧評(píng)議，此后，每隔5年評(píng)議一次。

1.3 潛在的戰(zhàn)略利益

南極海洋生物資源保護(hù)的目的在于通過南極海洋生物資源保護(hù)的管理制度，以合理利用、捕撈磷蝦和其他物種如銀魚、螃蟹等。南極海洋生物資源保護(hù)的重點(diǎn)放在生態(tài)系統(tǒng)的管理和保護(hù)，海洋保護(hù)區(qū)則是通過控制活動(dòng)的類型來保護(hù)重要領(lǐng)域以改善公海生物多樣性的措施。因此，南極海洋生物資源保護(hù)工作一直穩(wěn)步地向著這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)邁進(jìn)。

CCAMLR承諾2012年在南大洋建立一個(gè)典型的海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)。2009年CCAMLR科學(xué)委員會(huì)提出了為實(shí)現(xiàn)2012目標(biāo)的工作計(jì)劃，這就包括確定11個(gè)優(yōu)先領(lǐng)域，完成表征地區(qū)數(shù)據(jù)的收集，包括生物多樣性的格局、生態(tài)系統(tǒng)過程、物理環(huán)境特征與人類活動(dòng)。這11個(gè)南大洋區(qū)域包括了作為南極保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)的備選評(píng)估區(qū)域，南奧克尼群島南部水域即是其中之一。

南奧克尼群島南大陸架海洋保護(hù)區(qū)的建立體現(xiàn)著諸多潛在的戰(zhàn)略利益，主要包括:首先，生態(tài)利益。如何確保更好地管理南大洋磷蝦種群是CCAMLR面臨的重要議題。磷蝦漁業(yè)需要分配更廣泛的區(qū)域，而不是集中在一個(gè)地區(qū)。作為保護(hù)措施之一就產(chǎn)生了南奧克尼南大陸架群島保護(hù)區(qū)。從長(zhǎng)期確保漁業(yè)捕撈活動(dòng)不對(duì)磷蝦種群和捕食者產(chǎn)生不利影響來看，保護(hù)區(qū)的建立是一個(gè)重要的步驟。其次，海洋科研利益。保護(hù)區(qū)的建立有望為磷蝦漁業(yè)提供足夠的數(shù)據(jù)，以用于評(píng)估磷蝦漁業(yè)對(duì)脆弱的南極生態(tài)系統(tǒng)的影響。因此，海洋保護(hù)區(qū)也有潛在地為研究自然生態(tài)系統(tǒng)的變化提供科學(xué)數(shù)據(jù)的作用，并提供機(jī)會(huì)了解南極海洋生態(tài)系統(tǒng)的自然動(dòng)態(tài)。再次，國(guó)際合作利益。保護(hù)區(qū)的建立與管理很好地體現(xiàn)著南極海洋環(huán)境保護(hù)方面的合作精神。2002年聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展世界首腦會(huì)議確認(rèn)了要在2012年前建立有代表性的保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)的目標(biāo)。南奧克尼群島南大陸架海洋保護(hù)區(qū)的建立對(duì)于為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)而進(jìn)行的南極海洋生物資源保護(hù)的努力是一個(gè)重大貢獻(xiàn)。

但是，以上的潛在戰(zhàn)略利益還有一定的有限性，例如，南極保護(hù)區(qū)的科學(xué)研究利益范圍有限，主要局限于磷蝦資源。

2 地中海派拉格斯(Pelagos)海洋保護(hù)區(qū)

2.1 概況

1976年《地中海防止污染公約》于1995年6月修訂為《保護(hù)地中海海洋環(huán)境和沿海區(qū)域公約》，即《巴塞羅那公約》(Barcelona Convention)，同時(shí)通過了《特殊保護(hù)區(qū)域議定書》(Protocol on Specially Protected Areas to the Barcelona Convention)。該議定書于1999年生效，適用于整個(gè)地中海區(qū)域，包括其海底、底土和公海。據(jù)此議定書建立地中海包括公海在內(nèi)的具有重要性的特別保護(hù)區(qū)域(SpeciallyProtectedAreasof Mediterranean Importance，SPAMIs)清單。如果該區(qū)域部分地或全部位于公海，公海保護(hù)區(qū)的建立由相關(guān)的兩個(gè)或更多毗鄰國(guó)家建立。據(jù)此，1999年11月25日法國(guó)、意大利和摩納哥在羅馬簽署了《建立地中海海洋哺乳動(dòng)物保護(hù)區(qū)協(xié)議》，該條約于2002年生效。根據(jù)該條約，由法國(guó)、意大利和摩納哥共同建立了地中海派拉格斯(Pelagos)海洋保護(hù)區(qū)。

該保護(hù)區(qū)是世界上第一個(gè)涵蓋公海海域的海洋保護(hù)區(qū)。該保護(hù)區(qū)的西部是Point Escampobariou(Giens半島西部:43°01＇70″N，06°05＇90″E)與 Cape Falcone(位于撒丁島西海岸:40°58＇00″N，08°12＇00″E)連線，東部是Cape Ferro(位于撒丁島東北海岸:41°09＇18″N，09°31＇18″E)與 Fosso Chiarone(位于意大利西部海岸:42°21＇24″N，11°31＇00″E)連線。保護(hù)區(qū)面積約為 8.75 萬 km2，相當(dāng)于兩個(gè)瑞士的國(guó)土面積，覆蓋法國(guó)、意大利和摩納哥水域及部分公海，其中約53%位于周邊國(guó)家管轄海域范圍之外。

圖2 地中海派拉格斯海洋保護(hù)區(qū)示意圖

這一海洋保護(hù)區(qū)所在海域是眾多小型和大型鯨類以及海豚的主要捕食區(qū)，它們的密度比地中海其他海域要高兩到四倍。該保護(hù)區(qū)將為鯨和海豚等海洋瀕危物種提供良好的保護(hù)。

2.2 管理機(jī)制和措施

根據(jù)《建立地中海海洋哺乳動(dòng)物保護(hù)區(qū)協(xié)議》，該保護(hù)區(qū)由法國(guó)、意大利和摩納哥這三個(gè)國(guó)家共同協(xié)調(diào)對(duì)該海域進(jìn)行監(jiān)管。該保護(hù)區(qū)設(shè)有常設(shè)秘書處，秘書處于2006年設(shè)立，幫助締約各方執(zhí)行相關(guān)管理計(jì)劃，并通過確定重要主題的聯(lián)合會(huì)議協(xié)調(diào)各方行動(dòng)。2007年秘書處搬至位于意大利利古里亞區(qū)腹地的熱那亞。根據(jù)《特殊保護(hù)區(qū)域議定書》，三國(guó)具有決定采取何種管理形式。

根據(jù)《建立地中海海洋哺乳動(dòng)物保護(hù)區(qū)協(xié)議》，三國(guó)將采取適當(dāng)?shù)拇胧ㄟ^保護(hù)海洋哺乳動(dòng)物及其生境防止任何由于人類活動(dòng)導(dǎo)致的直接或間接的消極影響，以確保養(yǎng)護(hù)現(xiàn)狀。為此，保護(hù)區(qū)的管理從以下兩個(gè)方面展開:(1)各締約方之間，以及與其他有關(guān)組織之間政策和管理項(xiàng)目的協(xié)商及協(xié)調(diào)。有關(guān)組織包括《黑海和地中海鯨保護(hù)協(xié)議》(Agreement on the Conservation of Cetaceans of the Black and Mediterranean Seas，ACCOBAMS)、地中海綜合漁業(yè)委員會(huì)(the General Fisheries Commission for the Mediterranean，GFCM)等。保護(hù)區(qū)也是旨在實(shí)現(xiàn)各種技術(shù)、科學(xué)、教育和法律資源的協(xié)同配合，協(xié)調(diào)海區(qū)內(nèi)廣泛的經(jīng)濟(jì)和自然利益。(2)締約方之間的信息交流。為了確保該協(xié)議所包含的措施的實(shí)施，締約方呼吁特別是對(duì)海洋污染負(fù)有責(zé)任的機(jī)構(gòu)。他們同意交換所有有關(guān)的記錄信息。(3)制定更具體的行動(dòng)計(jì)劃。已經(jīng)建立綜合性的《Pelagos保護(hù)區(qū)管理計(jì)劃》(the Pelagos Sanctuary management plan)，并配合以相應(yīng)的《執(zhí)行計(jì)劃》(implementation plan)、《監(jiān)測(cè)計(jì)劃》(monitoring plan)、生態(tài)學(xué)和社會(huì)-經(jīng)濟(jì)研究項(xiàng)目等予以實(shí)際貫徹，以及進(jìn)行有效性的評(píng)估。

《Pelagos保護(hù)區(qū)管理計(jì)劃》基于更廣泛的生態(tài)系統(tǒng)一級(jí)的管理理念，強(qiáng)調(diào)對(duì)不僅包括局地鯨數(shù)量及其生境的認(rèn)知，還包括鯨數(shù)量生態(tài)學(xué)及其生命支持系統(tǒng)的認(rèn)識(shí)。為此，保護(hù)區(qū)管理計(jì)劃緊密結(jié)合ACCOBAMS考慮其管轄以內(nèi)及以外的所有面臨的威脅和受到的影響。此外，該管理計(jì)劃還致力于加強(qiáng)了解，即這些物理生物學(xué)相互作用是如何一年一年地影響生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)及物種分布的。

該保護(hù)區(qū)內(nèi)采取的主要保護(hù)措施包括:1、加強(qiáng)對(duì)保護(hù)區(qū)內(nèi)污染源的控制。將對(duì)污染和噪聲采取更嚴(yán)格的防范措施;2、對(duì)捕魚業(yè)的規(guī)定更嚴(yán)厲，特別是要禁止使用拖網(wǎng);3、協(xié)議各方合作旨在階段性地對(duì)海洋哺乳動(dòng)物狀況及其生境等進(jìn)行評(píng)估;4、協(xié)議各方應(yīng)當(dāng)在保護(hù)區(qū)內(nèi)開展監(jiān)測(cè)活動(dòng)，加強(qiáng)對(duì)各種污染形式的抵制;5、其他措施。例如，禁止有意地捕獲或故意干擾;其他休閑類活動(dòng)的控制。

2.3 潛在的戰(zhàn)略利益

地中海派拉格斯海洋保護(hù)區(qū)的設(shè)立，首先的意義在于它對(duì)地中海公海生物資源保護(hù)上的示范效應(yīng)。《管理計(jì)劃》中規(guī)定的目標(biāo)最初是保護(hù)海洋哺乳動(dòng)物種群及其生境，但是有可能擴(kuò)展到該地區(qū)鯨類的保護(hù)，以及利古里亞海物理-生物過程的生產(chǎn)力提升有關(guān)的更廣泛的生態(tài)系統(tǒng)一級(jí)的保護(hù)。生態(tài)系統(tǒng)一級(jí)管理目標(biāo)的確認(rèn)，為該保護(hù)區(qū)的管理提供了切實(shí)的方向，從而有助于《執(zhí)行計(jì)劃》以及評(píng)估其有效性的《監(jiān)測(cè)計(jì)劃》的設(shè)計(jì)、調(diào)整。除了《管理計(jì)劃》預(yù)想的生態(tài)學(xué)項(xiàng)目和社會(huì)-經(jīng)濟(jì)研究項(xiàng)目外，還需要建立比上述一般的保護(hù)區(qū)目的更可量化的切實(shí)的目標(biāo)。由此，使得更寬泛的管理目標(biāo)與現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)計(jì)劃聯(lián)系起來，這些可量化的目標(biāo)將有助于幫助確認(rèn)那些對(duì)達(dá)到管理目標(biāo)有重要意義的生境、過程和威脅。同時(shí)，這項(xiàng)工作將促成在更寬泛的地中海范圍內(nèi)的研究。因此，派拉格斯保護(hù)區(qū)《管理計(jì)劃》和可量化的《監(jiān)測(cè)計(jì)劃》的建立對(duì)于確保該保護(hù)區(qū)的有效管理，以及利古里亞海鯨類的長(zhǎng)期保護(hù)非常重要。這種雙重措施將為保護(hù)區(qū)的長(zhǎng)期管理，以及評(píng)估保護(hù)區(qū)有效性的指導(dǎo)方針提供必需的信息基礎(chǔ)。此外，相關(guān)的海洋學(xué)、生態(tài)學(xué)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素的大量信息也使派拉格斯保護(hù)區(qū)與區(qū)外其他鯨類和生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)形成一體，從而未來的利古里亞海長(zhǎng)期的鯨類保護(hù)，或者說是對(duì)公海生態(tài)一級(jí)的有效管理將受益于此。換句話說，派拉格斯保護(hù)區(qū)的管理機(jī)制為公海生物資源的保護(hù)提供了一種潛在模式。

其他的戰(zhàn)略利益還體現(xiàn)在:一是生態(tài)利益。建立海洋保護(hù)區(qū)能潛在地增加保護(hù)區(qū)內(nèi)的生物數(shù)量、提高物種的平均體積大小并通過使物種達(dá)到更大體積來增加繁殖產(chǎn)量。有相當(dāng)有說服力的證據(jù)表明封閉區(qū)的物種豐度和生物量有所增加。派拉格斯海洋保護(hù)區(qū)的成立就是基于在利古里亞海中發(fā)現(xiàn)大量長(zhǎng)須鯨和許多其他的鯨種類，且現(xiàn)有鯨類正面臨巨大的威脅。二是經(jīng)濟(jì)利益。海洋保護(hù)區(qū)如果保護(hù)得當(dāng)，這里的魚類數(shù)量會(huì)逐漸復(fù)蘇，臨近海域的海鮮產(chǎn)量也會(huì)增加，并拉動(dòng)本地社區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。事實(shí)證明，海洋保護(hù)區(qū)的建立可以拉動(dòng)包括漁業(yè)、旅游業(yè)等在內(nèi)的本地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。三是，海洋保護(hù)區(qū)通過減少對(duì)營(yíng)養(yǎng)結(jié)構(gòu)的影響，提高棲息地的環(huán)境質(zhì)量，增加社會(huì)整體的穩(wěn)定，創(chuàng)建或加強(qiáng)生態(tài)旅游等非開采性用途，減少資源用戶之間的沖突，并創(chuàng)建具有內(nèi)在價(jià)值的領(lǐng)域和為科學(xué)研究提供基線系統(tǒng)。這些都是保護(hù)區(qū)非常重要的潛在利益。

3 大西洋公海海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)

3.1 概況

2008年，來自15個(gè)國(guó)家的代表聯(lián)合在法國(guó)布列斯特的會(huì)議上承諾，保護(hù)大西洋中央海脊最為脆弱、資源豐富但同時(shí)也還有很多區(qū)域未曾開發(fā)的部分。承諾中，30萬平方公里的海脊地區(qū)和之上的洋面都被宣布為海洋保護(hù)區(qū)域。2008年， 《保護(hù)東北大西洋海洋環(huán)境公約》(The Convention for the Protection of the Marine Environment of the North-East Atlantic，OSPAR)委員會(huì)秘書處與國(guó)際海底管理局秘書處聯(lián)系，商談向委員會(huì)提交關(guān)于建立大西洋中脊查理·吉布斯斷裂帶海洋保護(hù)區(qū)的建議。2010年9月20-24日，在挪威卑爾根召開的OSPAR委員會(huì)部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議上，成員國(guó)采納了6項(xiàng)決議和6項(xiàng)建議。采用了建立并管理查理·吉布斯斷裂帶南部保護(hù)區(qū)的提議—— “查理·吉布斯斷裂帶南部海洋保護(hù)區(qū)”，海底和上覆水域位于國(guó)家管轄海域范圍以外。大西洋中脊查理·吉布斯斷裂帶海洋保護(hù)區(qū)連同周邊的Milne海隆、Altair海山、Antialtair海山和Josephine海山以及亞速爾群島公海以北大西洋中脊等6個(gè)海洋保護(hù)區(qū)(如圖3)，組成了大西洋第一個(gè)國(guó)家管轄海域以外公海海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)。這些保護(hù)區(qū)自2011年4月12日起生效。

圖3 東北大西洋海洋保護(hù)區(qū)位置

該保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)主要保護(hù)大西洋中脊的海山、脆弱的深海和物種以及生物棲息地。在這個(gè)區(qū)域當(dāng)中，生活著珊瑚、海綿等要附著在粗糙堅(jiān)硬表面上的生物，同時(shí)還有鯨類、鯊魚和其他多種魚類，冷暖水流的交匯還使得此地成為浮游生物的樂園。近年來日益興旺的深海捕魚業(yè)對(duì)此區(qū)域影響強(qiáng)烈。其中受影響最嚴(yán)重的是羅非魚，因?yàn)樗枰?0年才能性成熟，壽命能夠達(dá)到100年之久，過度捕撈就會(huì)嚴(yán)重影響這個(gè)物種。宣布成為海洋保護(hù)區(qū)域之后，在該區(qū)域的北部，深海捕撈已經(jīng)被禁止，而其他區(qū)域的海底山也會(huì)展開季節(jié)性的禁漁。

3.2 管理機(jī)構(gòu)及保護(hù)措施

查理·吉布斯南部斷裂帶、米爾恩海隆復(fù)合區(qū)是以海床和上覆水域的生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)為保護(hù)范圍，因此這兩個(gè)保護(hù)區(qū)的管理適用《保護(hù)東北大西洋海洋環(huán)境公約》。而其他四個(gè)海洋保護(hù)區(qū)則有所不同。它們只對(duì)有關(guān)海域的生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)負(fù)有保護(hù)和養(yǎng)護(hù)的責(zé)任，其海底則涉及與葡萄牙采取的海底保護(hù)措施進(jìn)行協(xié)調(diào)和補(bǔ)充的問題。為何呢?因?yàn)?009年5月11日葡萄牙根據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》向大陸架界限委員會(huì)提交了外大陸架界限的申請(qǐng)。葡萄牙所申請(qǐng)的外大陸架就包括這四個(gè)海洋保護(hù)區(qū)的海底。雖然距離大陸架界限委員會(huì)作出審查結(jié)果有相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間，但不排除確認(rèn)葡萄牙外大陸架的可能。因此，這四個(gè)保護(hù)區(qū)的海底今后有可能位于葡萄牙的外大陸架上，其管理則由《保護(hù)東北大西洋海洋環(huán)境公約》及葡萄牙政府相互協(xié)調(diào)進(jìn)行管理。

《保護(hù)東北大西洋海洋環(huán)境公約》設(shè)立了東北大西洋環(huán)境保護(hù)委員會(huì)。該委員會(huì)由15個(gè)締約國(guó)政府的代表和代表歐盟的歐盟委員會(huì)組成，他們之間進(jìn)行合作以保護(hù)東北大西洋的海洋環(huán)境。在設(shè)立海洋保護(hù)區(qū)的同時(shí)，《保護(hù)東北大西洋海洋環(huán)境公約》也提出進(jìn)行管理的建議，這些建議包括提高認(rèn)識(shí);積累資料;海洋科學(xué)，包括在《保護(hù)東北大西洋海洋環(huán)境公約》海域的深海和公海適用《負(fù)責(zé)任的海洋研究行為守則》;新的事態(tài)發(fā)展，包括需要進(jìn)行海洋環(huán)境影響評(píng)估和環(huán)境戰(zhàn)略評(píng)估;第三方的參與。有關(guān)決定和建議確認(rèn)，海洋保護(hù)區(qū)內(nèi)進(jìn)行或可能進(jìn)行的漁業(yè)、航運(yùn)和礦產(chǎn)資源的勘探和開采等各種人類活動(dòng)根據(jù)其他主管機(jī)關(guān)的相關(guān)框架接受管理。

3.3 潛在的戰(zhàn)略利益

從公海保護(hù)區(qū)建立的實(shí)踐來看，不論是依公約還是若干國(guó)家之間的協(xié)議建立的，其實(shí)際管理最終還是要具體到某些國(guó)家的實(shí)際管轄之下。特別是有些國(guó)家還對(duì)部分公海保護(hù)區(qū)覆蓋范圍主張管轄權(quán)，如上述的Altair海山，Antialtair海山，Josephine海山以及亞述爾群島北部大西洋中脊保護(hù)區(qū)的海底，葡萄牙已經(jīng)向大陸架界限委員會(huì)提出外大陸架申請(qǐng)，如果得到批準(zhǔn)，這些公海保護(hù)區(qū)就位于沿海國(guó)家外大陸架之上，那么葡萄牙將對(duì)這部分區(qū)域擁有管轄權(quán)。這種管轄權(quán)成為該國(guó)與區(qū)域性國(guó)際組織協(xié)調(diào)或者說與參與公海保護(hù)區(qū)管理的資本，葡萄牙通過在管理過程中強(qiáng)調(diào)自身的利益從而使其管轄權(quán)得以“延伸”也不無可能。因此，可以說海洋保護(hù)區(qū)對(duì)沿海國(guó)來說有一定的管轄利益。

4 研究小結(jié)

通過以上三個(gè)國(guó)際上現(xiàn)有的公海保護(hù)區(qū)及其管理的概述，可以看到現(xiàn)階段公海保護(hù)區(qū)及其管理有以下幾個(gè)特點(diǎn):

4.1 均是依據(jù)區(qū)域性海洋公約建立的

當(dāng)前已經(jīng)建立的公海保護(hù)區(qū)，都是以區(qū)域性條約或國(guó)家間的協(xié)議為基礎(chǔ)的，前者如南奧克尼群島南大陸架海洋保護(hù)區(qū)、大西洋公海海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)，后者如地中海派拉格斯公海保護(hù)區(qū)。其實(shí)，所謂國(guó)家間的協(xié)議也是以區(qū)域性公約為前提和基礎(chǔ)的，是在區(qū)域性公約的倡導(dǎo)下締結(jié)的。

4.2 涉及與相關(guān)沿海國(guó)管理政策的協(xié)調(diào)

現(xiàn)有公海保護(hù)區(qū)既有全部位于公海上的，也有部分涉及到國(guó)家管轄范圍內(nèi)的海域或海底。對(duì)于全部位于公海的保護(hù)區(qū)，一般情況下由所依據(jù)的區(qū)域性海洋公約組織進(jìn)行管理，例如，南奧克尼群島南大陸架海洋保護(hù)區(qū)就是完全依賴于“南極生物資源養(yǎng)護(hù)委員會(huì)”這一區(qū)域性組織，并按照《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》賦予的職責(zé)開展管理。而涉及相關(guān)國(guó)家管轄范圍的公海保護(hù)區(qū)，情況還有所不同。派拉格斯公海保護(hù)區(qū)涉及三個(gè)沿海國(guó)的水域，而南奧克尼群島南大陸架海洋保護(hù)區(qū)則涉及公海海底的可能為葡萄牙擁有的外大陸架區(qū)域。但葡萄牙已經(jīng)承諾將這些區(qū)域的海底和底土指定為海洋保護(hù)區(qū)。對(duì)于這兩個(gè)海洋保護(hù)區(qū)，就需要由區(qū)域性組織與相關(guān)沿海國(guó)相互協(xié)調(diào)進(jìn)行管理。例如，派拉格斯公海保護(hù)區(qū)是由三國(guó)通過簽訂協(xié)議共同管理，而這種協(xié)議也是置于地中海的區(qū)域性公約即《巴塞羅那公約》及其《特殊保護(hù)區(qū)域議定書》框架之下，因此需要三國(guó)與聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署的《地中海行動(dòng)計(jì)劃》相互協(xié)調(diào)。同樣就是大西洋公海海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)中的四個(gè)保護(hù)區(qū)也需要由東北大西洋海洋環(huán)境保護(hù)委員會(huì)與葡萄牙協(xié)調(diào)管理。

4.3 都存在潛在的戰(zhàn)略利益，但有所側(cè)重

公海海洋保護(hù)區(qū)的建立對(duì)于國(guó)際社會(huì)有著多重的潛在利益。無可置疑的是，生態(tài)利益是其最直接的潛在利益，經(jīng)濟(jì)利益則是一種由生態(tài)利益帶來的間接性的潛在利益。管轄利益、科研利益、及國(guó)際合作也是保護(hù)區(qū)的主要潛在利益。而相應(yīng)的潛在利益也在不同的公海海洋保護(hù)區(qū)不同程度地存在。此外，地中海派拉格斯海洋保護(hù)區(qū)的實(shí)踐體現(xiàn)出來的公海保護(hù)區(qū)對(duì)于區(qū)域性海洋環(huán)境保護(hù)的制度利益及示范效應(yīng)不可忽視。在該海洋保護(hù)區(qū)建立之前，沒有相應(yīng)的管理框架(法律框架)能夠?yàn)榈刂泻９Ｖ械暮Ｑ笠吧锉Ｗo(hù)提供充分的保障機(jī)制。派拉格斯海洋保護(hù)區(qū)及其執(zhí)行機(jī)制為更廣泛意義上的利古里亞海保護(hù)區(qū)的建立提供了潛在的制度典范。

［1］聯(lián)合國(guó)海洋法公約［M］.北京:海洋出版社，1996.

［2］趙薇娜.公海環(huán)境保護(hù)與公海海洋保護(hù)區(qū)之辨［C］.高之國(guó)，張海文，賈宇.國(guó)際海洋法發(fā)展趨勢(shì)研究［A］.北京:海洋出版社，2007.

［3］劉惠榮，韓洋.特別保護(hù)區(qū):公海生物多樣性保護(hù)的新視域［J］.華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2009(5):141-145.

［4］北半球第一個(gè)公海自然保護(hù)區(qū)成立［EB/OL］.(1999-11-27).http://www.sina.com.cn.

［5］南極生物資源養(yǎng)護(hù)公約在公海上設(shè)定第一個(gè)海洋保護(hù)區(qū)［J］.國(guó)外極地考察信息匯編，2009(16):1.

［6］中國(guó)常駐聯(lián)合國(guó)副代表劉振民大使在第61屆聯(lián)大審議海洋和海洋法議題上的發(fā)言 ［EB/OL］.(2006-12-07).http://www.fmprc.gov.cn/ce/ceun/chn/zgylhg/flyty/hyfsw/t348882.htm.