關于干部重大事項報告制度的探索與研究

鄒建明 蔡悅

摘要：干部重大事項報告制度是新時期加強對領導干部的管理與監督，促進黨風廉政建設和思想作風建設的重要舉措。報告制度為各級領導干部筑起了一條廉潔自律的防線，有利于增強領導干部的組織紀律觀念，有利于密切黨群關系、干群關系，有利于樹立優良的黨風政風。本文在實際調研的基礎上，總結了現階段我國干部重大事項報告制度在執行中面臨的實際障礙，通過對制度實施必要性和可行性的分析，提出了完善、落實該制度的具體建議。

關鍵詞：重大事項報告；財產申報；反腐倡廉

干部重大事項報告制度作為反腐敗的重要舉措，被證明是有效規范公務員行為的一項基本制度和國際慣例。上世紀80年代開始，我國就開始逐步摸索建立相關制度。從1987年王漢斌秘書長建議建立國家工作人員申報財產制度開始，到1988年的《國家行政工作人員報告財產和收入的規定草案》，再到2010年的《關于領導干部報告個人有關事項的規定》，公務人員申報內容從單一的財產擴大到包括財產、主要社會關系、公務活動等在內的各類重大事項，財產申報也在長期的實踐中逐步發展為內涵更廣泛的重大事項報告，這標志著我國已初步建立了統一的干部重大事項報告制度。

一、我國干部重大事項報告制度面臨的主要障礙

1.來自既得利益群體的阻力

根據國家社科規劃《新世紀懲治腐敗對策研究》課題組所做的一項調查表明：93%的調查對象認為目前實行財產申報制度的阻力主要來自于領導階層，領導階層中一些尚未暴露的腐敗分子作為權力的擁有者和腐敗的受益者，支持實行財產申報制度無異于搬起石頭砸自己的腳。其實早在1994年，第八屆全國人大常委會就將《財產申報法》正式列入立法規劃，但到現在仍無實質性的進展，其真正癥結在于公務員群體對之缺乏認同感并由此產生實際阻力。制度變遷必然會造成原有利益格局的調整，而舊體制的受益者由于受利益的驅動極易對改革缺乏動力甚至轉化為改革的阻力。

2.配套制度不健全導致的反腐漏洞

配套制度不健全帶來的問題在我國執行干部財產申報及重大事項報告制度的實際過程中非常突出，例如，實名制并未覆蓋社會所有金融領域，市場活動中大額現金活動頻繁，監管存在困難；不動產登記制度不完備，作為物權法重要配套法規之一的不動產登記法尚未出臺，這為財產轉移提供了法律盲區；稅收制度不全面，未開征遺產稅和贈與稅，這也為巨額財產的漏報提供了可能。鄧小平同志曾經指出：“制度是決定因素。制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面?！敝挥邢嚓P的配套制度逐步完善并發揮實效，才能保證干部重大事項報告制度落到實處，發揮其在反腐倡廉工作中的重要作用。

3.重大事項報告制度無法可依

我國《財產申報法》遲遲未能制定；2006年出臺的《公務員法》又未對公務員財產申報、重大事項報告做出規定。2010年的《領導干部報告個人有關事項的規定》是促進國家工作人員廉潔自律的良好制度創新，但這只是部門規章而不是國家的法律法規；這只是黨內的自我監督，而不是來自人民的監督。與法律的權威性、獨立性和強制性相比，其穩定性不強、效力層次較低、適用范圍較窄、原則性系統性不足、可操作性差。世界上大多數國家和地區都是以法律為手段來保障公務人員報告制度的執行。只有將相關政策措施及時上升為法律，以法律的形式保障其實施，才能最大限度地達到反腐倡廉的預期效果。

二、實施干部重大事項報告制度的必要性和可行性分析

在我國，實施干部重大事項報告制度的確仍存在諸多障礙，甚至有學者總結出“維護隱私權論”“監督無效論”“成本過高論”“條件不具備論”等消極觀點。然而，實施上的困難只是由于缺乏完善的制度支持，不能成為報告制度的絆腳石。近年來，我國法治進程不斷加快，民主政治建設日趨完善，人民群眾的民主法制意識不斷提高，實施干部重大事項報告制度完全有緊迫的必要性和現實的可行性。

1.實施干部重大事項報告制度的必要性

從國家對國民的責任而言，實施干部重大事項報告制度，可以直接加強對公務人員的監督和約束。其從主觀上有助于遏制一些公務人員的貪欲，使其在實施犯罪行為前“三思而后行”，一定程度上規范了公務人員的政治倫理道德；客觀上有助于社會大眾了解公務人員的基本情況，包括財產、婚姻等重大事項，避免惡性循環，有利于恢復公眾對政治的信心。

從國家對國際社會的義務而言，實施干部重大事項報告制度是積極履行我國所應承擔的國際公約義務的必要途徑。我國于2003年12月10日簽署了《聯合國反腐敗公約》，該公約第五十二條第五款規定：“各締約國均應當考慮根據本國法律對有關公職人員確立有效的財產申報制度，并應當對不遵守制度的情形規定適當的制裁?！币虼?，建立完備的財產申報、重大事項報告制度，也是我國作為《聯合國反腐敗公約》締約國應承擔的一項基本義務。

2.實施干部重大事項報告制度的可行性

從法理上分析，干部重大事項報告制度并不違背作為公民基本權利之一的隱私權。受現代權利觀念的影響，個人隱私權得到越來越大的重視。以侵犯個人隱私權為由來阻止財產與有關事項的公開就成為了既得利益群體最主要的依托。根據現代法治要求，公務人員受委托行使公共權力，當其隱私權與公眾知政權發生沖突時，公眾知政權應高于公務人員隱私權；當國家利益與公民利益發生沖突時，后者應當服從于前者。公務員較之一般公眾更容易獲得國家資源和信息，其行為更容易招致公眾的疑惑和不信任感，這就要求公務員須承擔說明不是利用國家資源和信息為己謀利、權錢交易和不廉潔行為的義務。因此，將干部重大事項報告制度予以落實是非常必要和現實的。

3.實施干部重大事項報告制度已成社會共識

從目前社會公眾心理期待的層面來看，通過完善干部重大事項報告制度建設，建立反腐倡廉的制度環境，正成為我國社會公眾的共識。一項民意調查表明，超過90%的受訪民眾支持盡快建立官員財產申報制度。可以說，干部重大事項報告制度的出臺已經具備了深厚的民意基礎，民眾對其在反腐敗中的作用期待值很高。公眾的期待正是建立完善相關制度的社會心理基礎。

三、加快完善、落實干部重大事項報告制度的建議

1.轉變思想、營造氛圍

在革命、改革、建設的各個歷史時期，我黨之所以能贏得人民的擁護，是因為黨總是代表著中國最廣大人民的根本利益。腐敗破壞社會的公平與正義，直接危害人民的根本利益，是攸關生死存亡的大事。實行干部重大事項報告制度，可以避免腐敗現象的滋生和蔓延，維護廣大人民的根本利益。然而在我國實行干部重大事項報告制度有其特殊的復雜性，幾千年的中華傳統文化奉行“財不露白”的個人隱私保護主義。因此，要想全面推進干部重大事項報告制度，必須得有文化環境的營造和社會心理的充分準備。要加強干部的思想教育，重申“全心全意為人民服務”的服務意識，切實改造執政者的權力觀、地位觀、利益觀和價值觀，提高對報告制度的認同感；要在全社會形成反腐倡廉的道德共識和社會責任感，不斷增強廉潔自律的公共倫理意識，為干部重大事項報告制度的構建和實施營造良好的社會道德倫理環境和氛圍。

2.分步實施、逐步完善

原中央紀委副書記劉錫榮曾經表示，“申報不可能一步到位，但只要認準這個方向，我們的制度就能實施開。我理解這項制度是分步走，漸進式的?！比魏沃贫榷际窃诎l展中完善的，我國的干部重大事項報告制度經歷了從無到有、從單一財產申報到重大事項報告的根本性進展，將隨著社會的發展、民主的進步進一步完善。財產申報應該首先從高級公務員即領導干部開始，然后結合公務員職位分類管理原則，逐級確定普通公務員中需要進行申報的職位，按職位申報。申報內容、公示范圍也應有序推進，以最具現實性的內容為主，不易確定的海外資產、無形資產等留待以后完善。

3.聯動推進、形成合力

要全面有效的貫徹實施干部重大事項報告制度，除了在全社會營造相應氛圍及完善報告制度本身之外，還需要有其他相關制度的配合和支持。首先，擴大金融實名制的活動范圍。我國現行的《個人存款賬戶實名制規定》確立了儲蓄實名制，但實名制應當擴展到所有類型的金融交易。只有這樣，才能杜絕干部財產申報變成“合法財產申報”，才能使隱匿非法財產困難重重，使查處變得更為簡單，使個人收入的來源更加透明，使腐敗行為難以遁形；其次，完善不動產登記制度。我國《物權法》只對不動產預告登記制度做了相應規定，不夠全面完善。只有對不動產登記適用范圍、登記效力、登記機關、登記程序等都作出明確規定，才能有效地防止官員漏報或瞞報不動產，確保財產申報制度有效運行；第三，實施全民信用卡制度。全民信用卡讓大額現金在市面上流通受限，銀行可以更有效地監管資金流動，這比單純的由國家機關（一般是紀委）監管干部財產更具有天然的技術優勢，更有利于推進干部重大事項報告制度的良好運行。

4.完善立法、有法可依

現階段，我國實行的《關于領導干部報告個人有關事項的規定》仍然屬于黨的政策，應當將干部重大事項報告制度上升到法律的高度。孟德斯鳩說過：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不變的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到遇到有界限的地方才休止?！倍删褪窍拗茩嗔Φ淖畹偷拙€。因此，為了推進建立干部重大事項報告制度，必須抓緊制定和完善有關法律，為其提供法律依據。首先，應盡快制定《財產申報法》等特定法律法規。要細化、明確各類申報事宜，包括申報主體、申報范圍、申報種類與時限、受理申報登記機構、申報材料的公開途徑以及責任追究等內容，使之法律化、規范化、程序化；其次，完善與報告相關的法律法規。比如《刑法》中可增設與“國家工作人員巨額財產來源不明罪”相對應的“拒不申報財產罪”“財產申報不實罪”等，構成一個更為完整嚴密的刑罰體系，這將有利于財產申報制度的實施，更有利于打擊和預防腐敗。

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