我國中小城市城市增長動力機制探究

楊海華

摘要：城市增長是各種社會經濟活動在特定城市地域上的空間投影和具體體現。深入對城市增長的動力機制研究，對于摸清城市增長的發展脈絡具有十分重要的意義。本文以鹽城為案例，對鹽城城市增長的動力機制進行了探討。

關鍵詞：城市增長；空間結構；動力機制

城市是社會生產力發展到一定階段的產物，城市空間是城市社會經濟活動的載體，而城市的增長和演化是城市和區域社會經濟發展的空間投影和具體體現。城市增長問題是探究城市化進程的全新視角。自改革開放以來，工業化發展大大推動了我國的城市化進程。從1978年至2011年，我國城市數目從193個增加到659個，增加了4倍，而城市人口由1.7億人增加到6.9億人，2012年我國城市化水平已經超過50%。這些數據表明我國的城市增長已經進入了快車道。

但是城市增長不應該被視為單純的自發行為，其增長過程有利有弊。一方面城市理性增長對城市功能有效發揮和資源要素合理配置產生積極作用，但另一方面城市無序蔓延會對城市土地、生態環境、社會結構等產生不利影響。因此，積極把握城市增長規律，努力探求城市增長軌跡，應該作為城市政府城市管理工作的重要內容。

一、城市增長概述

城市作為交叉性很強的學科，不同學科對城市增長概念的理解角度各有偏重。本文主要從地理空間擴展的角度來認識和理解城市增長。

城市增長是城市化過程的外化表現，其本質是城市聚集-擴散效應傳導機制作用下城市空間擴展的結果。簡而言之，城市增長即是一個城市從產生到發展不斷外拓的演變過程：集聚地-城鎮-小城市-中等城市-大城市-特大城市-城市群-城市密集區。王宏偉等認為城市增長是指城市建設用地規模逐步擴展，用地結構逐步變化，地域表現出作為經濟發展的載體功能，成為居民生產生活的幽雅環境的過程。

就單一城市而言，城市增長主要體現在該城市規模的外拓和城市內涵的增長等方面。城市規模的外拓側重城市數目上的增長，主要表現市區面積增加尤其是建成區面積增大、人口數量增加等等，而城市內涵的增長側重于城市質量的提高，主要體現在城市更新和改造、城市基礎設施和公共服務的完善等方面。

城市增長動力因素是多方面的，總體上講，城市增長的動力機制主要來自于市場內部生成和政府外部推動等兩個方面。王開泳認為城市經濟的發展是推動城市增長的內生力量和根本動力，而城市規劃、技術進步和社會人文類型等是城市空間結構演變的外生力量。張京祥等則認為我國城市空間的擴展和演化是在地方政府企業化主導下進行，城市的增長只不過是地方政府為獲取經濟利益和政治利益的工具。也有學者以個體城市作為研究案例展開研究，比如吳宏安等指出西安城市增長的驅動力因素主要來自于經濟快速增長、固定資產投資增加、城市人口膨脹和交通基礎設施的發展等；蘇建忠等認為廣州城市蔓延的主要動力來自于經濟發展、大型項目建設、機動化和道路建設、外圍郊區房地產開發和行政區劃調整等因素。

二、鹽城城市增長的動力機制

通過回顧鹽城城市增長的演變過程，我們會發現鹽城城市的快速增長主要是在政府力量的推動下進行的。具體來講，行政區劃調整、政府規劃等是鹽城城市增長動力的重要來源。

1.行政區劃調整

行政區劃調整是指在一個國家的領土上，在綜合考慮地理條件、歷史條件、經濟聯系等狀況的基礎上，根據政權架構和職責履行的需要，對行政管理區域的劃分和調整。它是城市發展的資源要素地域性重新優化配置的必然要求，在表現形式上主要有行政地域名稱、范圍、行政等級層次及行政中心的重新配置。

行政區劃調整是鹽城城市增長的最重要的動力來源。為了實現做大、做強、做優、做美區域中心城市目標，鹽城進行了一系列大規模的行政區劃調整。1996年，撤銷鹽城市郊區，設立鹽都縣。一方面將老城區內的鹽都縣遷往離老城區更遠的地區，建設鹽都新區。2001年鹽都新區實質性啟動以來，市政府累計投入20億元用于基礎設施建設，建成區面積達到20平方公里，初步構建了基礎設施完善、配套設施到位、工業項目熟地成片的城市格局。另一方面將原郊區的南洋、青墩等5個鄉鎮和伍佑鎮的三墩村及其以北部分劃歸鹽城市城區管轄。城區面積就近蔓延。

2004年，鹽城市城區變更為亭湖區，下轄原鹽城市城區以及原鹽都縣的步鳳、伍佑、便倉3個鎮，同時射陽縣鹽東、黃尖兩鎮并入。隨后撤銷鹽都縣，設立鹽城市鹽都區。2006年，鹽城城南新區建設啟動。按照總體規劃要求，未來城南新區將是一個擁有60多萬人口的新城區，成為鹽城市新的行政、商業、文化、教育中心和新型居住區。

20多年通過頻繁的行政區劃調整，鹽城市將原城市行政管轄區附近的近郊縣、鄉、鎮納入城市行政區范圍，城市行政管轄面積得到大幅度增加，尤其是建成區面積由最初的20平方公里猛增至120平方公里，增加了近6倍。

行政區劃調整一方面強化了鹽城中心區的集聚能力和規模效益，更好地發揮對郊區腹地的輻射和帶動作用，基礎設施建設的布局和新的辦公場所的空間鋪開使得城市快速蔓延。另一方面明確了城市中心區和新區之間的城市功能定位，一定程度上保證了鹽城市的城市建設不再圍繞著老城區攤大餅似的向外擴張，有利于確立真正意義上的中心區和新區互動的以組團式架構為主的跨越式城市發展方向。

2.城市規劃的引導

城市規劃是國家與城市政府通過空間引導的方法，對城市的發展方向、規模、形態進行有序的控制和引導。其本質在于明確未來城市發展的總體性的功能定位。通過編制城市總體規劃明確一定時段內的城市功能定位對一個城市的空間增長會產生重要政策導向。

1995年《鹽城市城市總體規劃修編綱要》明確鹽城市的城市性質為“江蘇沿海中心城市，灘涂、海洋工程開發基地，新四軍抗日革命勝利紀念地”，初步提出了鹽城東向出海的戰略設想，預示著東擴南進將是未來鹽城城市增長的方向。

《鹽城市城市總體規劃（2003-2020）》明確城市增長的方向為：重點向南，適度向西，推進河東，優化城北。主城區劃分為城中、城南、城西、城北、河東六大片區，形成“一城六片”的總體布局結構，城市框架進一步拉開。

《江蘇沿海地區區域發展規劃》將鹽城定位為我國東部沿海現代化工商特大城市。在沿海大開發戰略的背景下，鹽城市城市增長跳出了以往單純立足于中心城市的局限，而是謀求真正意義上的大市區發展，即鹽城都市區、縣市區、城鎮為主的多元互動的城市發展格局，實現鹽城城市的組團式發展。

3.舊城改造與新城建設雙輪驅動

鹽城建市之初，城區面積20平方公里，建成區面積僅為10.3萬平方公里。鑒于改革開放初期城市資源有限，當時我國采取控制城市膨脹的城市發展戰略，嚴格要求地方控制城市增長、鼓勵適當發展中小城鎮。鹽城作為剛建立的地級市，市區規模的擴張受到嚴格限制，截止到1990年市區面積幾乎沒有發生變化，整個城市空間增長是相對緩慢的。

在城市規模既定的情況下，此階段鹽城城市建設偏重于城市更新和舊城改造。圍繞著建軍路和解放路中軸線，鹽城市在這一時期大力實施環境綠化建設，對建軍中路、大慶路等主要干道進行綠化、美化配套工程，對建軍西路實施景觀改造，對人民公園等公共娛樂場所進行了設施更新和完善。同時對中心區主要街道解放北路、人民中路等進一步拓寬，并對附近舊房實施改造，適當向高層發展。相繼新建通榆、城西等住宅小區，并做好相關教育和商業資源的配套。

隨著城市規模限制的放開，鹽城城市建設加快，尤其是江蘇沿海大開發戰略實施以后，鹽城城市增長突飛猛進。新城建設和舊城改造并重，全面提升城市增長的質量。一方面，新城建設全面推進，拓展城市空間。加快城南新區片區建設，完成了鹽瀆公園組團、內港湖組團開發，改善了城市形象。同時著力加快鹽都西南片區、亭湖河東新區、城西片區、城北片區和開發區中心區的城市基礎設施建設，集中布局行政辦公、教育、商貿、生活服務等功能區，通過合力建城和分區建城等方式實現新城的有序開發。另一方面加大舊城改造力度，完善城市功能。啟動先鋒島綜合開發，打造先鋒島水體景區，開工建設蘇寧、同曦國際購物廣場和建軍路地下商業街，加快建設商業大廈、人民商場重建、擴建，構建建軍路核心商業區，增強了城市中心區的商業集聚功能。同時繼續實施老舊小區整治和后街巷道改造，對水上新村、東閘新村、小海新村等小區進行成片改造，啟動城中村改造項目。

4.交通和道路基礎設施建設

一般來講，交通和道路是城市增長的軸線，城市增長空間走向依托交通和道路基礎設施的拓展。

鹽城市區先后建成和完善82條城市主次干道，總長度到達90.99千米，總面積達到508萬平方米，人均道路8.47平方米，超過了省級文明城市的標準水平，市區道路網絡基本形成。另外，2010年5月鹽城環形快速公交開始正式投入運營，總長度為115公里，由解放路BRT以及開放大道BRT等為環、B支1以及B支2等五條支線組成，市區“田”字形快速公共交通網絡基本成型。市區交通基礎設施的不斷完善有利于降低中心區與新區之間的通勤成本，促進了中心區與新區的對接，從而迅速拉開了城市空間框架，同時也大大改善了城市整體發展面貌。

鹽城通過鹽淮高速公路大豐港至鹽城段、大豐港鐵路支線等重大基礎設施的推進建設，努力打造鹽城-大豐半小時都市圈，促進了鹽城城市的外圍增長。

三、小結

鹽城城市增長的演變過程是我國中小城市城市化進程的一個縮影。從建市至今，鹽城城市空間呈現加速增長的趨勢。另外，鹽城的城市增長是在政府力量的推動下進行的，其動力來源主要來自于行政區劃調整和城市規劃等一系列行政制度和政府政策因素。但城市增長歸根結底還是要依賴于聚集和擴散的市場機制。因此，鹽城城市增長能否具有可持續性取決于地方城市政府在市場和政府兩者之間的職能界定。

參考文獻

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[基金項目：鹽城師范學院哲學社會科學課題項目“鹽城市城市蔓延及調控機理研究”的階段性成果之一（編號：11YCKW027）]

（作者單位：鹽城師范學院社會學院）