落實十八大精神 深化國土資源管理改革

王永生

黨的十八大報告共有86次提到“改革”這個詞，提出了“全面深化改革”的目標要求、“法治方式”的改革方法以及多項改革內容要求，對國土資源管理改革指明了方向。

一、十八大吹響了深化改革的號角

十八大報告在深刻剖析改革面臨的形勢基礎上，提出了改革的目標任務、方法要求以及改革內容。

從改革面臨的形勢看，十八大報告指出，當前資源環境約束加劇，制約科學發展的體制機制障礙較多，深化改革開放和轉變經濟發展方式任務艱巨。

從改革的目標任務看，十八大報告第一次將“全面深化改革”和“全面建成小康社會”作為兩個并列的目標，賦予了改革更加重要的歷史使命。要求堅決破除一切妨礙科學發展的思想觀念和體制機制弊端，構建系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟、更加定型。

從改革的方法要求看，十八大報告要求“運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾”，要求改革必須遵循“嚴格審批、局部試點、封閉運行、風險可控”的技術路線，規范有序地穩妥推進。

從改革的內容看，十八大報告分別從經濟體制、政治體制、文化體制、社會體制、生態文明制度五個方面都提出了改革要求。強調，要加快完善社會主義市場經濟體制，完善公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度，完善按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度，完善宏觀調控體系，更大程度更廣范圍發揮市場在資源配置中的基礎性作用，完善開放型經濟體系，推動經濟更有效率、更加公平、更可持續發展；加快推進社會主義民主政治制度化、規范化、程序化，從各層次各領域擴大公民有序政治參與，實現國家各項工作法治化；加快完善文化管理體制和文化生產經營機制，基本建立現代文化市場體系，健全國有文化資產管理體制，形成有利于創新創造的文化發展環境；加快形成科學有效的社會管理體制，完善社會保障體系，健全基層公共服務和社會管理網絡，建立確保社會既充滿活力又和諧有序的體制機制；加快建立生態文明制度，健全國土空間開發、資源節約、生態環境保護的體制機制，推動形成人與自然和諧發展現代化建設新格局。

二、十八大報告對國土資源管理改革提出的新要求

十八大報告對于國土資源管理改革也提出了明確要求，體現在一個“1+1+N”的框架結構中：

第一個“1”是指土地管理制度改革

十八大報告對土地管理制度改革主要表現在征地制度改革、農地確權、農村宅基地管理以及農村建設用地流轉四個方面。如征地制度改革，十八大報告就直接指出，要“改革征地制度，提高農民在土地增值收益中的分配比例”。

第二“1”是指礦產資源管理制度改革

十八大報告對礦產資源管理制度改革主要表現在地勘單位改革、地質找礦新機制構建、煤炭等礦種審批制度改革、礦產資源稅費制度改革、礦產資源綜合勘查與開發制度改革、促進鈾與頁巖氣等礦種勘查開發制度改革等。針對如何“全面促進資源節約”建設生態文明，十八大報告要求，加強礦產資源勘查、保護、合理開發。發展循環經濟，促進生產、流通、消費過程的減量化、再利用、資源化。

“N”是指國土資源管理綜合方面的改革

綜合類改革包括行政審批制度改革、宏觀調控體系建設、集中與分級分類相結合的管理新格局構建、資源有償使用制度改革、資源開發生態環境補償制度改革等。以“深化行政審批制度改革”為例，十八大報告強調，繼續簡政放權，推動政府職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義轉變。

三、落實十八大精神深入推進國土資源管理改革

落實好十八大精神，實現加快轉變經濟發展方式、實施創新驅動發展戰略、推進經濟結構戰略性調整、推動城鄉發展一體化、全面提高開放型經濟水平、全面建成小康社會等任務十分繁重，必須以深化改革為動力，釋放出改革的紅利。要努力提高改革決策的科學性，增強改革措施的協調性，不失時機地推進重要領域和關鍵環節的改革，不斷在制度建設和體制機制創新方面邁出新步伐。具體到深化國土資源管理改革，應該注重以下幾個方面：

1.解放思想，與時俱進，大力推進職能轉變

十八大報告在如何深化改革中，突出強調了兩點：一是“以更大的政治勇氣和智慧”推進改革；二是“不失時機深化改革”要求增強改革的緊迫感。2013年全國國土資源工作會議報告中指出，要更加注重服務監管，更加注重制度設計，更加注重經濟、法律、行政和科技手段的綜合運用，解決不愿改革、不敢改革、不會改革的問題。

2.統籌謀劃，系統考慮，完善改革頂層設計

當前國土資源管理改革面臨深化與攻堅，突出點在兩個方面：一是跟進國家行政管理體制改革；二是注重劃清政府和市場邊界。因此，必須完善國土資源管理改革的頂層設計，從系統性、整體性、協同性的“三性”統籌設計改革，保證改革創新有序推進、規范運作。一要加快對《土地管理法》和《礦產資源法》兩法的修訂進度；二要深化重點領域和關鍵環節的改革，包括征地制度改革、產權制度改革、審批制度改革、地質找礦新機制落實、礦政管理改革等；三要注重高層協調和推動，注重部門之間、司局和單位之間、部與地方之間的協調配合；四要強化平臺抓手，有力、有序、有效持續推動改革創新，狠抓重點工作落實；五要提升改革政策研究的水平，繼續圍繞改革創新，深化提升政策研究。

3.適應形勢，瞄準重點，著力實現制度創新

國土資源綜合管理方面，要適應行政管理體制改革要求，進一步改革資源管理方式，從重行政配置、項目審批、微觀管理向重市場調節、制度設計、宏觀管理轉變。既要加強監管和服務，嚴格資源數量管控，完善資源管理制度和標準，建立健全評價、考核和監管體系，又要重點加強礦產資源綜合利用，大力推進礦山環境恢復治理和地質災害防治，發展資源領域循環經濟，發揮資源生態服務功能。

土地制度改革方面，要著力適應新型城鎮化要求。一是不斷改革創新，妥善做好征地補償安置等工作，切實維護被征地農民合法權益；二是積極推進土地產權制度改革試點，力促形成產權明晰、權能明確、權益保障、流轉通暢、合理分配的農村集體土地產權制度；三是將農村土地流轉與增減掛鉤相結合，科學制定城鄉土地利用總體規劃，以增減掛鉤為抓手，促進農村小城鎮和中心村建設；四是加快推進土地管理制度和農村土地股份制改革兩項研究，為“四化”同步發展提供政策支撐；五是完善制度、以建促保、不斷探索建立耕地保護新機制；六是進一步深化推進節約集約用地制度建設，持續深入推進國土資源節約集約模范市縣創建活動，突出搭建節約集約供地評價考核的抓手和平臺，加快構建節約集約用地的管理框架體系；七是圍繞農村集體土地流轉和宅基地管理集中力量突破難點，以最大的改革共識保障宅基地的取得和退出，推動集體土地有序進入市場。

礦產資源管理制度改革方面，要適應全面建成小康社會與生態文明建設提出的資源保障與生態環境保護要求。首先，適應全面建成小康社會資源保障要求，加快培育地質找礦市場主體，努力推進地勘單位分類改革，完善地質找礦新機制，全面推進找礦突破戰略行動。其次，適應生態文明建設要求，建立國土空間開發保護制度，完善最嚴格的耕地保護制度，深化資源性產品價格和稅費改革，建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現生態價值和代際補償的資源有償使用制度和生態補償制度等。

4.鼓勵探索，試點先行，注重總結各地改革實踐經驗

要研究制定《國土資源領域改革試點指導意見》《國土資源重點領域改革指導意見》等文件，鼓勵各地的改革探索并規范各類改革試點。要按照國土資源管理改革頂層設計要求，遵循總結、擴大、深化、新設“四個一批”的部署，深入推進改革試點，有序推進國土資源重點領域和關鍵環節的改革創新。同時，注重將近年改革創新成果及時總結提升，通過制定規章和規范性文件予以固化，實現改革創新與依法行政的有效結合。

把國土資源管理改革引向深入是貫徹落實黨的十八大精神，實現國土資源管理方式轉變的重要抓手。十八大報告強調，解放思想、實事求是、與時俱進、求真務實，是科學發展觀最鮮明的精神實質。實踐發展永無止境，認識真理永無止境，理論創新永無止境。因此，我們一定要做到三個“勇于”、兩個“把握”即勇于實踐、勇于變革、勇于創新，把握時代發展的要求，把握國土資源管理的規律。積極探索、深入總結，真正釋放出國土資源管理改革的紅利，為保障發展、保護資源履行好我們應盡的職責。

（作者單位：北京大學地球與空間科學學院、中國國土資源經濟研究院）