加強和創新流動人口服務管理研究

楊波

摘要：當前流動人口人數多、規模大、且多為農民工，引起的社會問題較為嚴重。流動人口服務于管理工作又存在著服務理念有待加強、部門聯動亟須推進、信息資源亟待整合及人員素質亟須提升的問題。以實際出發，為加強和創新流動人口服務和管理，建議如下：堅持以人為本理念、完善合力推進機制、加強基礎信息管理、健全教育培訓體系。

關鍵詞：建議；工作問題；人口現狀

改革開放以來，流動人口群體不斷發展壯大，由此引發的社會問題日益嚴重，流動人口已成為我國社會發展變遷中最突出的社會現象之一。新形勢下如何加強管理工作和創新流動人口服務，已成為當前和今后相當一段時間內研究的重要課題。

一、當前流動人口的基本現狀

1.規模大，人數多

改革開放30年來，隨著我國社會經濟的迅速發展，流動人口的數量不斷增加。據統計，2010年我國流動人口總量為2.21億人，占到世界流動人口總量7.4億的四分之一多。動態監測顯示，在勞動年齡人口中，1980年以后出生的新生代流動人口占到42.8%。未來30年，還將有3億多農村人口進入城鎮。就寧波市江東區而言，截止2011年6月30日24時，共有在冊流動人口總數136342人（其中港澳臺328人、國外1120人），同比增加1.38萬人，增幅為11.26%，創歷史新高。流動人口中男性69929人，占總數的51.28%，女性66413人，占總數的43.44%，兒童8989人，占總數的6.59%。人口流動已成為現階段經濟、社會、人口轉型過程中的突出特點。在發達國家的發展歷史上也從未遇到過這樣大的流動人口規模，這對中國未來社會的長期穩定發展形成了巨大的沖擊。

2.流動人口多為農民工

據《中國流動人口發展狀況報告2010》統計數據顯示，截止2009年中國流動人口已達到2.11億，其中78.7%為農業戶口，以青壯年為主。就江東區而言，29545個來自浙江省內的流動人口中，大多來自經濟相對落后的農村地區；來自省外的105351個流動人口中，也大多來自安徽、江西、四川、湖南等省份的農村地區。由于城鄉之間經濟發展的不平衡，巨大的收入差距是大量農村剩余勞動力涌入城市的主要原因。隨著時間的推移，甚至有些已經成了事實上的城里人，他們在城市的滯留時間越來越長，這就需要城市將流動人口納入城市規劃體系和城市公共服務體系之中。

3.居住環境令人擔憂

黨的改革開放政策和社會主義市場經濟體制的建立，使得大量農村剩余勞動力涌向城市務工經商。但受經濟條件的限制，流動人口多居住在條件相對差的城郊結合部和城中村，甚至有些人住在建筑工地的工棚里，如我區流動人口居住在福明轄區的最多，共有37719人，占27.66%。這些地方衛生、環境較差，治安問題突出。流動人口的落腳點也主要以出租房屋為主，據統計我區居住在租賃房屋的共有121484人，占89.1%；居民家中的有6739人，占4.94%；單位內部的有5531人，占4.05%；工地現場的有2031人，占1.48%。

4.社會問題較為嚴重

流動人口在城市生活、消費、工作、納稅、創造財富，為城市經濟增長做出貢獻，卻不能享受與戶籍居民同等的社會公共資源、各種福利待遇和城市發展的各項成果，這些歧視性的管理制度有悖于社會公平的目標，也由此帶來了一系列的治安等社會問題。據統計，流動人口在全國各地公安機關所抓獲處理的各類違法犯罪嫌疑人員中占到了40%以上，嚴重影響了社會治安秩序，有些地方甚至到了50%以上，我區今年上半年共處理了各類違法犯罪嫌疑人員488名，其中流動人口便有278人，占到了56.9%。

5.滯留時間日趨延長

在多元文化的作用下，北京、上海、廣州等特大城市目前聚集有數百萬的流動人口，人口流動的趨勢日益明顯，致使這些城市的實際人口規模迅速膨脹。這些流動人口進入大城市，初衷多是到大城市賺點錢，然后回家。但是隨著時間的推移和條件的變化，融入城市的趨勢逐步顯現，期望能在開放、發達、繁華的大都市長期居住、生存下去，已有相當多的流動人口不再滿足于過封閉落后的農村生活。如我區暫住一個月以下的流動人口僅占1.67%，一個月至一年的占24.67%，而一年以上的共有102472人，占到總數的75.15%。

二、流動人口服務于管理工作存在的問題

1.服務理念有待加強

現階段，各地在流動人口服務管理工作中仍然存在著重控制、重管理、輕服務的現象，較少從有利于服務流動人口的角度去考慮，對流動人口的管理偏重于預防和打擊犯罪，在制定流動人口政策目標時，偏重于從有利于職能部門行使管理職能的角度出發。流動人口在城市缺乏社會認同感，在流動人口被管理和管理關系上客觀形成了沖突隱患。

2.部門聯動亟須推進

流動人口服務、管理是一個系統工程，需要上下聯動，地域部門之間的有機配合。然而目前的情況是，人口輸出地與輸入地的教育、公安、民政、社保等部門缺乏有效的協調配合，無法達到預期的成效，從而導致針對流動人口服務、管理的“綜合網絡”不暢通。同時，負責流動人口管理的勞動、計生、公安、工商等多個部門共同管理，管理機構重疊、分散管理的問題仍較突出，管理中的盲點仍然存在，由此引發的社會治安等問題影響著經濟發展和社會穩定。

3.信息資源亟待整合

一般而言，一項信息資源的利用程度和共享程度越高，其發揮的效用就越大。長期以來，基本上由各職能部門獨自享有作為公共資源的人口信息。民政、公安、勞動等部門都各自建有流動人口信息庫，相互之間缺乏協調與合作，加上行政管理體制和管理權限等方面的問題，未能發揮各部門的技術優勢和資源優勢。如我區由于某些技術原因，各部門信息共享系統始終沒有建立。目前各個部門的信息系統存在信息采集輸入不及時、信息質量不高、信息資源不能共享、信息綜合利用效率低等問題，難以為黨委、政府決策提供有效依據。

4.人員素質亟須提升

外來務工人員大多來自全國各地的農村，特別是有相當一部分來自貧困的山區。這些地方文化基礎薄弱、教育設施簡陋，只有初中、小學甚至文盲的人員比例較高。當前，隨著經濟結構的戰略性調整，經濟增長方式由粗放型向集約型轉變，由此對外來務工人員素質的要求也大大提升。就我區而言，傳統產業通過改造提升，正加快向高科技含量、低資源能耗消耗、低污染排放的方向發展，這就需要一批具有熟練生產技能并能在生產過程中不斷創新的新型技術工人與之相適應。因此，外來務工人員只有通過綜合素質的提升，才能不斷適應產業結構轉型升級加快的需求。

三、加強和創新流動人口服務和管理的幾點建議

1.堅持以人為本理念

流動人口服務管理必須牢固樹立以人為本的理念，在管理中體現服務，在服務中實施管理，堅持服務與管理并重。要把流動人口服務管理作為一項重要的民生工程，切實維護好流動人口合法權益，不斷完善人性化、親情化服務功能。要建立和完善群眾利益訴求表達機制，努力疏通、拓寬民意訴求表達渠道。要改善生活就業環境，大力整治流動人口集中居住點環境，加大資金、人力投入和基礎生活設施建設；要及時排查妥善處理勞動糾紛和化解矛盾糾紛，做好勞動爭議仲裁和調解工作；要加大對拖欠農民工工資的清欠力度，依法嚴厲打擊侵害流動人口合法權益的違法犯罪活動，努力營造和諧穩定的治安環境。

2.完善合力推進機制

流動人口管理部門條塊分割、分頭管理，嚴重制約了政府對流動人口的宏觀調控功能。政府應著力于構建網絡型的無縫政府，整合政府所有的部門、人員和其他資源，即可打破傳統的部門界限和功能分割的局面。就我區而言，要充分發揮區、街道外來務工辦的統籌謀劃和指導協調作用，整合各成員單位的資源力量。對于公安、勞動、計生、教育等涉及業務較多的職能部門，要嘗試建立專職協調員，或者建立專門的協調辦公室，切實形成領導小組各成員單位齊抓共管的工作局面。此外，流動人口管理是政府的重要職能，但政府不能包攬一切。要將社區內各種組織“組織化”，即協調組織之間和它們與職能部門之間的關系。以及整合社區人力資源和技術資源，建立多元整合的社區組織網絡和協調機制，并形成穩態的治理結構，形成以政府為引導、以社區為載體，充分發揮社區中介組織、社區自治組織、居民群眾以駐街企事業單位的多元主體作用，逐漸在互動的過程中進行權力、資源和信息的重新分配。

3.加強信息基礎管理

及時準確地掌握流動人口信息，必須把綜合信息平臺建設作為完善流動人口服務管理體系的重要基礎來抓，是做好流動人口服務管理工作的前提。一是要拓展服務功能，加強資源整合。目前公安機關的信息平臺最為先進，信息網絡也比較完善，可依托原有的公安暫住人口管理信息系統，利用政府信息網絡資源，進行升級改造，使之成為統一的流動人口綜合信息平臺。各部門可以通過這個平臺，拓展服務功能，實現信息互通、資源共享，對流動人口數據進行綜合應用。二是要強化動態管理，規范信息采集。全面掌握流動人口基本情況，要統一制發表格、采集信息、錄入系統。要通過定期、不定期的排查，及時更新信息，提高流動人口的登記率、人戶一致率和信息的準確率，掌握流動人口的動態變化。三是要明確工作責任，建立相關制度。建立健全流動人口信息動態更新制度、分析通報制度、管理臺賬制度，按照“誰出租、誰負責”“誰經營、誰負責”“誰用工、誰負責”的原則，努力在信息互通中實現資源共享，規范企業用工和房屋租賃活動，在部門聯動中實現管理互補。

4.健全教育培訓體系

外來人口的教育關系到城市的經濟建設、社會穩定，乃至提高整個國民素質的大問題，十分重要。對此，我們要切實將流動人口納入地方成人教育規劃，從實際出發撥出一定的外來流動人口教育經費或通過政府協調由用人單位承擔一定的培訓費用，以成人學校或有關企業作為流動人口的培訓基地。要采取集中辦班、分散辦班、送教上門與個別輔導相結合的方式，對于法律等共性的教育內容，可以街道、工地、工廠為單位集中進行培訓；對于專業性較強的教學內容，可集中到企業、工地甚至班組辦學。要積極開展安全生產教育、操作技能培訓、社會生活教育等內容廣泛的多種培訓教育，切實使他們成為既遵紀守法又掌握一定生產技能的勞動者，從而使他們在參與城市建設中不斷提高和發展自己。

（作者單位：寧波市獻血辦公室）