莫讓保健食品在流通環節“變了味”

文 黃武衛 張俐 武愛香

2010年8月，國家食品藥品監督管理局正式印發《保健食品經營企業日常監督現場檢查工作指南》（以下簡稱《指南》），這是繼《中華人民共和國食品安全法》發布實施以來，國家對保健食品經營和廣告發布進行有效監管的重要舉措。但是，由于當前廣大消費者仍然對保健食品消費的基本知識知之甚少，加之很多保健食品經營者不從規范渠道進貨，不注意正確儲存和養護產品，并且在銷售中大搞虛假宣傳，因而使廣大消費者的健康安全受到威脅，保健食品的聲譽受到損害。在此嚴峻形勢下，藥品監督管理部門應怎樣破解對保健食品監管的“人少、事多、責任大”難題，確保監管到位？筆者謹以此文對北京市順義區保健食品市場現狀及存在問題進行梳理、分析，探索破解監管難題的有效途徑。

保健食品經營情況復雜

據統計，目前順義區共有580家在冊的保健食品經營企業，其中的282家持有有效的《食品衛生許可證》，包括商場、超市、專賣店、批發公司、藥店、診所、信息咨詢部等。其他在冊的保健食品經營企業，一部分是由于經營不善被迫關停，或隨著城市化改造和村莊拆遷自然退出；另一部分是因許可過期未延續，或遷址后未重新申請許可，轉讓后未辦理相關變更手續，喪失了經營資格。此外，還有一些保健食品經營企業因經營條件達不到標準，已被北京市藥品監督管理局順義分局勸退或不予辦理行政許可，另有一些企業始終未到順義藥監分局申請保健食品經營許可，卻一直或間斷性地進行違法銷售活動。更有一些外區域的保健食品推銷人員，采用授課體驗、免費義診等方式，在轄區流動性地向群眾推銷保健食品。

保健食品經營模式多樣

保健食品的經營一般包括廣告宣傳、促銷推廣、交易行為、售后服務四個環節，而交易行為發生前又是問題的多發區。保健食品的經營模式源于保健食品生產企業，它將產品經營分成兩類(或相互結合)。一是直營，即由保健食品生產企業自己組建員工隊伍，直接進行一線市場操作；二是生產企業的銷售工作通過尋找、外包給代理商(經銷商)，代理商(經銷商)在約定的區域承擔產品銷售活動完成。經營模式不同，經營環節的風險點也會有差異，如果經營環節出現問題，其主要責任主體也是不一樣的。如果通過直營方式進行銷售，生產企業需要自己做宣傳，需要直接面對消費者，有的還會自建銷售門店，如果經營環節出現問題，主要責任主體就是生產企業本身；如果生產企業選擇了代理或經銷商，代理或經銷商就可以通過自己的方式向消費者經營產品，不受生產企業控制，一旦出現問題，主要責任主體就不一定是生產企業了。

采用不同的產品銷售模式，其主要風險點也各有不同。有店鋪類的企業通常可參照《指南》進行檢查，而那些沒有店鋪類的(如以互聯網為經營方式)企業，其銷售行為的多變就會成為市場上的“自由基”，影響市場整體穩定。

審批許可管理是普遍做法

《指南》要求，著重針對“制度及落實情況”、“產品的標識、標簽”、“產品保質期”、“供貨商資質核查”、“進貨驗收”、“產品臺帳”、“從業人員體檢情況”、“場地衛生及產品碼放”、“庫房衛生及儲存環境”、“店內宣傳”等10個方面開展日常監督。順義區保健食品監管也是按照北京市藥品監督管理局的工作任務要求，實行審批許可管理。

根據現行政策要求，藥監順義分局對保健食品經營的行政審批是從許可環節開始，培養、強化申請企業的產品質量責任意識，向開辦人員宣傳相關的政策，對提交的材料不完整或現場準備不合格的申辦企業不予許可，把住許可第一關，引導企業走好入門第一步。

在申辦企業取得許可后，將收到順義分局下發的《關于保健食品經營企業開展保健食品追溯系統錄入工作的通知》，要求企業在取得《食品衛生許可證》后兩周，上線核對完善本企業基本信息、錄入所經營的保健食品產品數據。分局則從電子追溯系統管理端口進行督查，了解企業產品經營的情況，利用網上系統實施動態管理。

每逢節日或有重大活動，藥監順義分局都會根據保健食品市場實際情況，及時組織安排市場巡查，重點檢查經營產品的進貨渠道、產品標識、產品的購進臺賬，突出抓好特殊時期的保健食品監管。

此外，在日常監管中，藥監順義分局堅持定期召開保健食品監管工作會議，及時分析保健食品市場現狀，有計劃地組織相關法律法規和知識培訓，促使企業人員提高保健食品質量意識。藥監順義分局還要求保健食品經營企業及時遞交“保健食品質量安全承諾書”，引導企業人員樹立產品質量負第一責任的意識；建立企業短信平臺及時發布通知，為企業提供相關產品質量信息，促使企業及時開展自查，保證產品質量安全。藥監順義分局還十分重視對保健食品市場的監督檢查，注意有針對性地加強監督抽驗，注意協調地方政府，組織藥品安全員協助對保健食品經營企業進行檢查，發現重大問題及時報藥監部門查處，提高了市場巡查覆蓋率，通過現場監督檢查和政府協查的報表，及時匯總檢查結果。

對于在日常監督、巡查，專項檢查、監督抽驗等工作中發現的企業經營的不合格產品及違法行為，由藥品稽查部門依據《中華人民共和國食品安全法》、《國務院關于加強食品等產品安全監督管理的特別規定》及時進行查處，凈化市場環境，維護良好的流通秩序。

現行監管模式下的典型問題

因保健食品有其特定的保健功能，在經營許可上與普通食品分開進行審批。但在實際工作中，開辦條件并無高于普通食品的審批標準，申報企業也不需作特別準備就能夠提出并通過審核。以藥監順義分局為例，全年的審批通過率在98%以上，企業申報的“門檻”明顯偏低。

在日常執法檢查中，執法人員總能在大型超市、商場的外租柜臺、個別藥店，特別是在成人保健店內發現一定數量的保健食品。經核查，多為仿冒保健食品批準文號的偽劣產品。一種問題產品被查處清理過后，再次檢查又有另一種問題產品出現。這些仿冒的保健食品產品，標識內容失實，夸大功效，常常帶有“決不反彈，七天見效”等絕對性的詞語。不僅如此，例如一些減肥功能保健食品，一些企業在媒體上刊登夸大產品功能、功效的廣告，鼓吹產品效果；還有的企業通過組織講座、義診等形式，明示或暗示產品具有治療作用，誤導群眾消費。

隨著新的電子商務經營模式的出現，網絡經營保健食品成為銷售新渠道。按照傳統的管理方式，即《北京市保健食品衛生許可證管理辦法（修訂稿）》的要求，需對保健食品經營企業的辦公地址(可能還是臨時的)進行核查、許可、發證。但面對有名無實的經營地址，監管工作勢必面臨“找誰監管、如何監管”的問題。不難想象，互聯網將成為監管工作的最大盲區。

細化監管確保保健食品“不變味”

保健食品經營企業規模小、產品雜、監管難等問題存在的一個重要原因，就是目前保健食品經營企業許可“門檻”設置較低。取得了經營許可的企業有的僅經營很少品種的保健食品，有的長期停止了經營活動，甚至不再經營保健食品。這不僅給監管帶來困難，更潛藏著諸多安全隱患。如在經營人員自身素質、經營企業最低人員數量、門店經營企業營業時間等方面進行細化控制，特別是企業索證材料收集留存方面，要作為關鍵項目進行評定，對不符合要求的申辦企業堅決不予通過。此外，可以嘗試對取得了經營許可的企業在一定時間內進行復核，對于復核不合格的企業也能夠考慮吊銷其保健食品經營許可。

保障廣大群眾的健康安全不僅是政府監管部門的責任，也是全社會的共同責任，藥監順義分局經常走進鄉村、社區，開展科學合理選擇、使用保健食品的宣傳活動，以普及性原則，通俗易懂的方式，提升公眾對保健食品的理性消費和真偽辨別能力。

在規范保健食品宣傳方面，行業協會代表本行業全體企業共同利益，作為政府與企業之間的橋梁，向政府傳達企業的共同需求。通過開展信息咨詢、教育培訓等服務進行規范引導，組織保健食品經營企業之間的互助互查。針對本行業產品和服務質量、競爭手段、經營作風進行嚴格監督，在維護行業信譽，鼓勵公平競爭，杜絕夸大宣傳產品功能，甚至經營標識、標簽不規范等問題上，行業協會有著不可或缺的作用。

在保健食品經營的管理工作中，順義分局也在嘗試將此項工作納入到順義區正在運行、試點城市網格化管理的新舉措中。為城市巡查員進行保健食品管理等相關法規、政策知識的培訓，通過巡查員的協查，主動發現，并報分局及時處理，構建有效的保健食品經營監管體系；將保健食品市場的監管與順義區開展的“國家藥品安全示范區創建活動”結合起來，對鎮級政府中的藥品安全員進行集中培訓，充分發揮他們的協管作用，檢查覆蓋轄區的經營企業，規范經營活動。

維護市場秩序需要各方面監管力量的共同努力，還應加強對市場經營模式的調查分析，摸清規律，劃分重點，特別是要大力消除市場上那些“沒有店鋪，自由開展銷售保健食品活動”等風險隱患，嚴厲打擊以義診、服務為名，無證照經營保健食品的行為。只有發揮政府、部門、行業協會、企業、社會等各個方面的作用，齊抓共管，才能共建規范、安全、穩定的保健食品市場秩序。