公民社會建設與公共政策的相關性分析

龍金菊

（ 銅仁學院 法律與政史系，貴州 銅仁 554300 ）

一、緒論

公民社會又稱為“市民社會”，是社會歷史發展的必然產物。在當今時代，它主要表現為非營利的社會領域，一般由志愿團體、非政府組織、專業協會和大眾傳媒等所構成，其范圍介于政府與公民個體之間，因此，也被人們稱之為“第三部門”。在西方國家，公民社會追求的是公共利益，既可能扮演政府的助手，也可能扮演政府的對立面，為社會規范的整合和公民基本權利的保障，以及自由、民主、平等與正義之理想的實現都起著重要的作用。而這些作用的發揮只有在公共政策過程中得以良好的體現出來。

按照陳振明教授的觀點，公共政策是“由國家（政府）、執政黨及其他政治團體在特定時期為實現一定的社會政治、經濟和文化目標所采取的政治行動或所規定的行為準則，它是一系列謀略、法令、措施、辦法、方法、條例等的總稱。”[1]作為一個完整的公共政策體系，可以由“輸入”和“輸出” 兩個部分構成。“輸入”部分主要是來自民眾的利益要求和支持；“輸出”部分主要指公共權力機構（主要指政府）通過的決策與行動（見圖1）。

圖1 公共政策體系模式

這樣，我們可以看到，公共政策體系一般呈現為“個體公民——公民社會——公共權力機構”的結構模式。首先，作為個體的公民是公共政策系統最基本的單元結構，也是公共政策的群體目標，每個公民都具有自身的利益和權利，他們從自己的利益和權利出發，提出種種初始的利益要求。其次，公民社會作為一種非政治領域，是公共權力機構與公民個體之間的聯系中介。一方面它輔助于公民個體向公共權力機構傳達利益要求，另一方面它可以對公民個體進行有效的組織和輔助政府向公民個體進行政策傳達。最后，公共權力機構在有效吸納公民個體利益訴求的基礎上，形成相應的政策反饋，并通過相應的政府行動有效地維護公民個體及公民社會的基本利益。

二、公民社會對公共政策的影響：基于利益輸入路徑

（一）公民社會影響公共政策問題的界定

從公共政策過程來看，問題界定在政策過程中居于首要環節。所以，問題的合理界定是公共政策分析很重要的一步。通常情況下，問題是指人們對社會的期望值與實際情況之間出現了差距。“政策問題是未實現的需要、價值或可以通過公共行動來追求的改善機會。”[2]通常情況下，政策問題必須來源于一些為社會大多數人所察覺的客觀事實，并且存在利益期望與現實的落差感，這種落差感使人們迫切地感覺有必要通過行動改變這樣的現實。但是，由于個人能力的有限性，這些公共政策問題通常要通過公共權力機構采取相應的政策行動來加以解決。因此，人們只有借助一定的團體形式才有可能對有關公共權力機構施加影響，并得到他們的支持。

通常情況下，公共政策問題的界定并不容易。“問題是‘界定’而非‘發現’的觀念表明, 盡管不滿或需要政府介入的某種‘事實’客觀存在，但問題并非不言自明，問題存在的‘事實’并不直接導致政策行動的產生。”[3]問題來源于生活事實，公共問題主要體現為完善相應的社會保障制度、改進生活質量、改善就業狀況、個人權利得到有效保護等要求。一般來講，事實的合理性往往來源于解釋，以實現某種特定的目標和期望。由于受到自身條件的影響，民眾沒有足夠的能力進行“問題事實”的傳達，而且其自身存在的零散形式也無法形成足夠的強音。所以公民社會這些合法的非政府組織給各階層、各領域的民眾提供了政治參與的機會。離開了各個領域的公民社會組織，單靠基層自治和人民代表大會，甚至人民信訪，解決不了民聲的有效傳達。在各公民社會組織中活躍的社會公民，往往借用所在的社會團體，向公共權力機構傳達“問題事實”，從而保證公共決策最大程度地順應民眾的利益，增強公共政策的透明性。同時，公民社會的存在，還可以通過一系列的和平方式，表達對“問題事實”的看法，為公共政策問題的界定提供良好與充足的參考依據。

（二）公民社會為公共政策塑造良好的政策目標群體

從政策評估的角度來看，良好的政策制定不等于政策可以達到預期的目標，具備較高素質的執行主體也未能確保政策預期目標的實現。因此，政策目標群體往往是政策能否得以有效執行并實現政策目標的另一個重要的不可忽視的因素。具體表現為政策的有效執行必須得到目標群體的支持、認同與內化，并以之為重要的前提條件。在政策的各個過程中，只有有效的目標群體才能促進和發展有效的政策體系架構，沒有完善的目標群體，以及他們的普遍支持、認同與內化，任何公共政策都不可能形成普遍適用和公正的局面，即使偶爾出現相對的合理性，也得不到持久的支持。事實上，“政府和公共管理部門往往習慣于政績公告的方式自我肯定，缺乏有效的公共社會評價體系和客觀公正的評價監督，自覺不自覺地使自己蛻變成公共化的自戀者。”[4]因此，對公共政策的效果評估不能是公共權力機構自身的績效評估，而應該是把能否獲得公民社會及人民大眾的支持、認同與內化作為評估標準。

在價值觀念多元化的時代，由于人們的受教育背景的不同及思維方式的差異性，任何公共政策的制定與執行都不可能達到多數人滿意的程度。再者，在獲取信息及了解真相方面，一個人的理性能力存在局限，難免會表現出不可避免的“無知”。因此，在檢討自身行政行為的同時，政府有責任教育并給予公民正確的價值選擇導向。然而，每一個人作為獨立的自由存在都具有選擇自己的信仰、表達自己的觀點及追求其人生意義的能力。由此，差異是既成事實，寬容作為理念是一種價值取向，公民社會作為公民個體及公共權力機構的聯系中介，在事實與價值之間暗含了對生命價值的肯定，它可以撇開政府價值導向的權威性及嚴肅性，塑造自由交往和平等討論原則，引導公民相互理解并協調行動以實現自身利益。

（三）公民社會有利于緩解社會矛盾，為公共政策創造穩定的社會基礎

公共政策與民眾利益沖突帶來的社會矛盾是影響社會穩定的重要因素之一。在利益多元化的社會中，公民的利益需求，必須要通過一定的組織渠道來進行表達。公民只有通過一定的組織渠道與政府進行民主協商，才能把自己的利益訴求表達出來。加強公民社會建設，有利于多元利益的整合，最終形成雙方都可以接受的解決之道，從而實現社會秩序的和諧穩定。首先，在公民社會中，更有利于公民學習民主知識，掌握民主技能。公民只有在掌握了民主的基本知識與技能的前提下，才能夠形成良好的民主習慣，有效地行使自己的民主權利。如果在民眾還很缺乏民主技能、還未養成民主習慣的情況下進行民主建設，有可能會步入“民粹主義”的陷阱，民眾很容易被一些政治野心家所煽動并利用，從而給國家帶來重重危機。其次，公民社會有利于緩解公共權力機構的社會壓力。政治社會化是一種必然趨勢，但在愈加高度政治化的社會中，如果公民社會基礎薄弱，社會問題則將容易歸結為政治問題，并且訴諸于政治手段來加以解決，這樣，政治系統則將容易陷入繁瑣的社會事務中，并且要承擔龐大而厚重的社會壓力。公民社會的發展，不僅可以降低這種社會問題向政治問題的轉變，反而還可以將大量的本屬于政治領域的問題轉化為一般的社會問題，把大量的政治矛盾轉化為普通的私人矛盾，有利于舒緩矛盾沖突，并且把風險降到最低，增進社會穩定。總之，在公民社會的積極斡旋下, 政府與民眾的合作效果已經逐步出現，為公共政策的實施與完善打下了良好的基礎。

三、公共政策過程對公民社會建設具有助推作用：基于政策輸出路徑

（一）公共政策有利于促進公民社會協調多方面的利益關系

公共政策的制定和實施是政策主體向社會進行政策“輸出”的過程，也是公眾利益綜合、協調、博弈的過程。“一項政策的實質在于通過那項政策不讓一部分人享有某些東西而允許另一部分人占有它們。”[5]在這一過程中，利益訴求的內容能否達致公共決策機構，而公共決策機構能否在綜合利益表達的基礎上對不同的利益訴求進行集中、歸類、協調與整合等，把各種利益訴求轉化為若干合理的政策方案，這將直接影響著廣大公民對政策系統的信心、認可與支持，也關系到政策系統自身的成熟與完善。因此，隨著社會利益的多元化，社會發展迫切需要一個非政府領域的、能為社會提供公益服務的組織，在相應的政策回饋之下，各類社會團體組織也隨之產生，大大豐富了公民社會的內容。同時，在政策支持與肯定之下，公民社會在很大程度上，更傾向于采用與政府合作、與媒體合作、與民眾合作的方式解決利益沖突問題，并且已經成為政府和公民個體之外的第三方重要力量，為各階層之間的利益協調發揮了重要作用。

（二）公共政策的制定有利于保障公民社會的合法權益

從廣義上看，公共政策作為一種行為規范，一定程度上可以上升為國家法律意識，形成法治制度。我們知道，法治國家最核心的內涵就是在憲政的基礎上維護公民社會的基本權益。“當前，許多法律案件在民眾輿論導向壓力下變更最終裁量，在反映出日益覺醒的公民意識的同時，也突出反映了現行法律體系已經嚴重滯后于經濟社會發展，這客觀上要求建立一種法律變革的合理機制，及時變革不適應社會主義核心價值體系的法規內容。”[6]因此，政府需要在法制建設方面垂范社會，不斷創新法制、完善法制建設，以厘清公民與國家、公民與社會之間的權利義務關系，有效地維護公民社會組織的社會性、自愿性與獨立性等特質。有了法律依據和保障，公民社會組織在積極地維護自身權益的同時，也增強了積極為公共行政決策獻言獻策的可能性及可行性，影響公共政策的制定，對公共政策的執行實施監督等。由此可見，只有法制體系建立起來并得以完善之后，公共政策才會走向自身的理性發展，公民社會才會得以真正地形成。

（三）公共政策過程有利于提高公民群體的公共事務參與能力

通常情況之下，公共政策過程一般指公共政策問題的界定、目標評估、政策選擇、實施及終結的過程。隨著新時期政府職能從管理型向服務型轉變的必然趨勢，政府必須適度放權，并積極引導和培育民眾的自我管理能力，把為民眾提供公共服務、實現公民利益作為政策制定的核心價值取向。因此，公共政策的制定、實施與調整，不是為了方便公共權力機構工作人員本身，而是為了更好地服務民眾的利益訴求及切實需要。因此，一方面，在公共政策過程之中，我們要積極發揚政策過程的民主精神，繼續完善民主制度建設，制定更加科學的法律法規，從實體和程序上切實保障公民民主參與政治及進行相應的政治監督等，增強公民群體對公共事務的參與熱情及信心；另一方面，在公共政策過程中，我們要將保障民生和推進民主政治建設有效地統一起來，力爭以民主保民生、以民生促民主。在這樣的過程中，公民社會群體不僅嘗到參與公共事務建設的甜頭與樂趣，而且也擔當起一份神圣而厚重的社會責任，從而培育公民社會群體理性地參與現代民主政治建設的思維習慣及參與方式，提高他們的公共事物參與能力。

四、結語

當前，我國社會正處在改革開放攻堅階段，也是各種社會思潮相互交織、各種社會矛盾高度碰撞并亟須解決的歷史時刻。公民社會組織的存在一方面必然成為公共權力機構與公眾之間交流與溝通的重要橋梁；另一方面必然擔當協助政府融合思想、梳理問題、開展公共服務的重要助手。從總體情況而言，隨著市場經濟的完善，我國的公民社會組織數量急劇增加，作用愈加明顯，參與社會治理的能力逐漸提高，已經成為我國新時期公民社會建設的一股推動力量。然而，我國的公民社會建設，仍處于起步階段。地區發展存在著不平衡，發達地區和不發達地區的公民社會團體，其數量和作用還有很大差距。公民社會組織帶有明顯的松散性、過渡性及不成熟性。因此，基于公共政策自身的理性追求與完善，應該要充分在公民社會視角下探討公共政策為民服務的核心價值取向、公共政策過程的民主與公正等發揮公民社會在公共政策過程中的推動作用；同時，公共政策作為一種社會價值的權威性分配，在強調公眾話語權的民主社會建設時期，公共政策本身對公民社會的依賴與訴求，一定程度上也會促進公民社會的成熟與完善。

[1]陳振明．公共政策學——政策分析的理論、方法和技術[M]．北京：中國人民大學出版社，2004：4．

[2]See David Diry．Problem Definition in Policy Analysis[M]．Lawrence, KS：Univ-ersity Press of Kansas，1984．

[3]李強彬．公共政策問題“界定”中的協商民主：邏輯、價值與理由[J]．理論探討，2012，（6）．

[4]安偉光．公民社會視角下的公共政策分析[DB/OL]．新浪博客：blog.sina.co-m.cn/s/blog_6e4b56330100．

[5]（美）戴維·伊斯頓．政治體系——政治學狀況研究[M]．馬清槐，譯．北京：商務印書館，1997：123．

[6]王名，李健．社會管理創新與公民社會培育：社會建設的路徑選擇與現實[J]．當代世界與社會主義，2013，（1）．