挪威文化政策目標與手段*

崔 麗

(上海浦東圖書館，上海201204)

挪威位于北歐斯堪的納維亞半島西部，東鄰瑞典(邊界長1630公里)，東北與芬蘭和俄羅斯接壤(邊界分別長736和196公里)，南同丹麥隔海相望，西瀕挪威海。本土海岸線總長28953公里。挪威是南北狹長的山國，斯堪的納維亞山脈縱貫全境，高原、山地、冰川約占全境2/3以上，國土面積達385 186平方公里。挪威人口數量為5 051 275(2013年)，平均每平方公里13人，是一個人口密度較低的國家，而且分布十分不均，從北部城市凱于圖凱努(Kautokeino)的0.3人/平方公里，到西南海岸城市斯塔萬格(Stavanger)的1819人/平方公里。人口中96%為挪威人，外國移民約占4.6%。有土著薩米族約3萬人，主要分布在北部。全國設1市(首都奧斯陸市)18 郡，下設454 個市政［1，2］。

挪威于公元9世紀形成統一的王國，9～11世紀北歐海盜時期，曾不斷向外擴張，進入鼎盛時期。1397年挪威與丹麥和瑞典組成卡爾馬聯盟，受丹麥統治。1814年，挪威被丹麥割讓給瑞典。1905年挪威獨立，成立君主國。挪威在第一次世界大戰中保持中立，在第二次世界大戰中被法西斯德國占領，1945年獲得解放［2］。挪威是一個年輕的國家，挪威人民十分珍惜自己的獨立。

1 文化政策目標

在挪威，政府對藝術的資助最早可追溯至1836年，為視覺藝術家提供旅行補助［3］。雖然在19世紀和20世紀初挪威制定了一些計劃，資助文化、藝術活動和機構，但是直到第二次世界大戰后，隨著挪威政府在文化領域扮演更重要的角色，“現代”文化政策才開始形成。

從20世紀30年代起，社會福利思想逐漸成為挪威政策體系的主要理論基礎，并應用于文化領域。二戰后，與挪威政府致力于將挪威轉變成福利社會相一致，文化民主化(Democratization of Culture)成為重點，以確保社會經濟背景或居住的地理位置不會成為參與文化活動的障礙。藝術和文化被視為整個人口福利的一項重要措施和公眾教育的一個有用工具。為了文化民主化，國家建立了全國性的重要藝術機構:挪威全國巡演劇院(1949年)，全國巡回展(1953年)，和Rikskonsertene/挪威音樂會研究所(1958年)。此外，1957年成立了國家歌劇院。

從戰前到20世紀60年代初，挪威小說出版數量大幅下降，這種情況推動了挪威藝術理事會于1965年成立。為了捍衛挪威的文化和語言，理事會的主要職責之一是管理一個購買挪威語新出版物的計劃。雖然從19世紀30年代起國家給少數藝術家津貼，但直到20世紀60年代才為藝術家引入一個大范圍的資助計劃。

在20世紀70年代初，文化民主(Cultural Democracy)成為新的文化政策目標，以文化政策和行政系統的去中心化作為戰略。大多數市政成立了文化事務委員會，而且市政當局逐步委任文化事務長官及秘書。在郡級層次上發展了一個類似的體系，并引入了新的資助計劃。用這種方式，大量的職責被分散了，以使決策更貼近普通大眾。與這項改革密切相關的，是文化的重新定義。文化的概念擴展了，以包括全體居民中各部分人的文化興趣，其中納入了業余文化活動的新興趣。此外，體育運動也被納入文化概念。在20世紀70年代，更多的挪威文化生活的傳統元素獲得公共主管當局的財政支持。1971年通過了新的圖書館法，1972年確定了新的對機構劇院的資助計劃，在1975年推出一個新的博物館分散資助計劃。作為1978年向議會提交的一份白皮書的結果，藝術家被授予與中央政府進行談判的權利，而且在這一領域改進的資助計劃得到發展。其中最重要的是保證收入計劃，目前提供給了500多名藝術家［4］。

大約在1980年，對文化作用的主流觀點似乎發生了明顯的轉變，從認為文化是一個自治領域，轉向強調文化是經濟增長和國家聲望的工具。1981-82重要的政府文件也從強調地方和地區的文化活動，轉向強調加強國家級的文化藝術機構。政府文件也從寬泛的、與閑暇相關的文化概念轉向用專業質量加以定義的文化概念。1990年后，文化政策的重點逐漸從社會文化活動轉向高級文化活動［5］，而且文化多樣性成為政府文化政策的顯著議題［3］。

雖然公共文化預算在戰后已大大增加，但在20世紀80年代和90年代期間，經濟發展的停滯導致更多的重點放在效率和裁員上。然而，文化支出，尤其是市級水平的，在20世紀80年代顯著增加。2005年，政府宣布了一個雄心勃勃的目標:未來十年將國家預算分配給文化的份額從0.8%增加至1%。這個雄心已經或多或少地實現了。

雖然在不同的歷史階段有不同的側重點，但是挪威文化政策的主要目標在特征上保持穩定，而且關于這些目標在公共辯論中很少存在爭議。挪威文化政策的主要目標是促進藝術質量和創新、文化遺產的保存和安全性、豐富多樣的文化設施在全體居民中的分布。

為實現文化政策目標，國家采取三種手段:行政的，法律的和經濟的，下文分別敘述。

2 行政管理體系

挪威政府行政管理體系分三個層次:國家級、郡級和市級。三個層次管理機構的功能和財政來源由議會決定［3］。與其他北歐國家相似，挪威的文化政策既是集中的也是分散的。一方面，文化政策的基礎，主要由國家制定，但文化政策的形成和實施責任有相當大的部分下放給地方和地區政府。就文化支出而言，國家和市一級是最重要的，而地區一級只起了中等作用。藝術家組織在一些對藝術家的公共支持計劃管理中起到了至關重要的作用。

在國家層面，決策機構相對復雜。相當大的權力集中在議會的政治和行政機構、政府和各部委。一般地，文化政策的主要框架由議會決定，而文化部為議會準備文件。為了實現政治目標，采用了所有的法律、財務、組織和信息化手段。然而，國家預算是最重要的工具，文化部負責約84億挪威克朗(2011年)的總預算。該部還負責管理從挪威彩票公司獲得的博彩利潤，36.5%分配給文化，45.5%分配給體育。2010年的利潤總額為39億挪威克朗。該部還執行議會通過的政治決議，并監督下屬企業的活動;文化領域的公共機構和接受公共資助的獨立機構。

其他與文化事務有關的部委有環境部，負責文化遺產(博物館、檔案館和圖書館除外)和文化環境。教育和研究部負責教育，包括藝術家們的教育，以及兒童的音樂和文化學校;還負責學術圖書館和大學博物館。

外交部被賦予了在國外介紹挪威藝術和文化的責任，包括與發展中國家的交流項目。其他部委也與文化政策相關，但發揮較為次要的作用。財政部在預算過程中發揮協調作用。地方政府和地區發展部關注于文化在區域發展中的作用。貿易和工業部，負責監管挪威所有類型的商業活動，包括各種文化產業的發展。

相當數量的權力也下放到公平機構和專家機構。挪威藝術理事會一般由文化部管理和提供資金，但它在很大程度上保持獨立的地位，因此被定性為公平機構。每年，議會給與文化基金一個整體配額，由挪威藝術理事會進行管理并作為其主要任務之一。此外，藝術理事會還擔任中央政府和公共部門有關文化事務的顧問，以及組織理事會特別感興趣領域的實驗性的文化活動。

所有郡和幾乎所有的市都在20世紀70年代建立了文化委員會和行政部門。這些都是獨立的地區和地方文化行政部門，對郡和市議會負責。在20世紀90年代，地方政治和行政層次上開始普遍的重組。一些獨立的文化行政部門消失，或融入市級活動的其他領域，如教育，貿易和工業。地方和地區政府的職責包括自己確定的行動和對地區文化活動和地區機構的補貼，它們是由國家部分資助的，并受基于責任分享的正式協議的管理。

不同部委之間的合作和協調主要根據實際問題的特性處理，雖然一些安排具有更多的部委間永久性合作的結構，如“文化背包”項目是文化部和教育與研究部于2001年發起的一項聯合倡議，為中小學生提供藝術和文化，比如音樂、戲劇藝術、文學、文化遺產、舞蹈表演、視覺藝術等。這一舉措主要是由各郡通過文化和教育部門的合作進行管理。在國家層面，該計劃由設于藝術理事會的秘書處管理，但指導委員會包括來自兩個部委的成員［4］。

3 法律保障體系［4］

3.1 一般法規

3.1.1 憲法

挪威憲法中有兩個條款與文化有關:首先，第100條保障言論自由:

“新聞出版自由。任何人，不論其寫作內容如何，均不得因其所出版或發表的著作而受懲處，但蓄意和明顯地表示本人或煽動他人反對法律，藐視宗教、道德或憲法權力、對抗法令，或對人進行誣告和誹謗者除外。任何人有權對管理國家或任何其他問題坦率地表達自己的意見?！保?］

其次，憲法第110a條涉及對于薩米人的職責:

“創造條件使薩米人保存和發展自己的語言、文化和生活方式是國家權力機關的責任?！?/p>

3.1.2 稅法

普通的增值稅稅率為25%(2005)。然而，文化服務免征增值稅。戲劇，電影，芭蕾或馬戲表演的門票沒有增值稅，音樂會，體育賽事，美術館和博物館的入場費也免征增值稅。在藝術作品表演(表演藝術)免征增值稅的同時，議會批準對這些服務的組織也免征增值稅。藝術表演所需的以及構成它整體一部分的服務也免征增值稅。此外，劇院，電影院，展覽和音樂會組織者銷售目錄、節目單、明信片和紀念品時免征增值稅。慈善機構和組織在銷售各種商品時也免征增值稅。在挪威銷售書籍和有聲讀物沒有增值稅，一些期刊也免征增值稅。對志愿者組織的捐贈物減免稅收。

有一些費用及補償方面的法律手段部分構成個人藝術活動的經濟條件:視覺藝術作品營業額征稅法(1948年);表演藝術家公開演出報酬法(1956年);挪威作曲家基金法(1965年);公共圖書館租借補償法(1987年);視覺和應用藝術展覽報酬法(收入用于支持視覺藝術家、表演藝術家、作曲家和作家的基金)(1993);版權法(1961年);所得稅法(1999年);增值稅法(1969年)。

3.1.3 版權條款

因為挪威遵循歐洲大陸版權傳統，因此在“著作權法”中沒有明確涵蓋“公平使用”概念的條款。然而，該體系允許一些對作者權利的例外(見“伯爾尼公約”第9條)。這些條款包括出于教育目的使用作品，為殘疾人使用，圖書館復制，作品引用以及私人復制。

派生權利人——即權利人本身不是作品的作者，但已取得了原作者的權利——不一定有與原作者相同的權利。派生權利人的權利將取決于由原作者和派生權利人簽訂的協議內容。

廣播公司可以在他們的廣播節目中使用受版權保護的作品，條件是他們履行擴展性集體許可條款，參見“版權法”(1961年)第30條。根據這一條款，廣播公司必須與代表權利人的組織簽署一個協議。

3.1.4 語言法令

下列法令涵蓋挪威的語言問題:“挪威語言理事會法”(1979年)，該法案管理挪威語言理事會的工作，挪威語言理事會是挪威政府有關語言和語言規劃事宜的咨詢機構;“政府行政機關語言使用法”(1980年)，該法案旨在確保在各級公共服務中使用兩種形式的官方語言;“地名法”(1990年)，該法案確定各級公共當局使用地名時的拼寫;“薩米人法”(1987年)，該法案包括對公眾使用薩米語的規則。

3.2 文化法規

2007年8月1日，一部新的“文化法”在挪威生效?！拔幕ā焙唵?，不包含國家、郡和市文化領域融資，重點和組織的詳細規定。該法為地方自治留有余地。同時，該法旨在確?？ぁ⑹胁扇〗洕徒M織措施，在地方和地區水平促進廣泛的文化活動?！拔幕ā钡哪康倪€在于在一個更加全球化的世界中促進一個國家的文化政策。其他文化法規見表1。

表1 現有文化法規

4 財政支持體系

如前所述，政府對文化藝術的財政支持發生在三個層次:國家級、郡級和市級。專項經費或者直接從國家預算撥付給受資助的個人、團體、項目和機構，或者間接地劃撥給基金和文化機構，由后者根據實際需要分配經費［3］。三個層次中，以國家級和市級最為重要。

2009年文化方面的公共開支總額為162.9億挪威克朗(20.9億歐元)。其中，中央政府撥款74.8億挪威克朗(9.62億歐元)，郡議會花費10.2億挪威克朗(1.31億歐元)，市政花費77.9億挪威克朗(9.63億歐元)。在2005年秋天，挪威新政府上臺，提出了文化領域的一個野心勃勃的計劃，到2014年，將國家預算分配給文化的份額增加到1%［4］。

表2顯示，從1996年到2009年，國家文化支出增長了139%。其中表演藝術是最大的受益領域，獲得支出總額約1/3的經費資助。戲劇和音樂劇是第二大受益領域，約占20%的份額。電影和媒體是第三大受益領域，但從1996年到2009年，份額明顯下降，從18.49%降到13.31%。而圖書館和博物館所占的份額有所上升。藝術家基金的份額從3.53%上升到5.13%，表明國家對改善藝術家生活和工作條件更加重視。

表2 1996年和2009年按部門統計的國家文化支出(10億挪威克朗)［4］

在市級層次，博物館、圖書館和體育比賽是文化開支的三大受益領域，以2008年為例，三者占文化開支總額的百分比分別是24.9%，12.2%和9.2%，三者合計占文化開支總額的近一半［7］。

挪威政府定期組織專家委員會對文化政策的實施情況進行評估。2013年3月，由挪威政府于2011年指定的委員會，發布了對挪威自2005年以來文化政策的評論報告［8］。報告認為，文化舉措的許多目標或者已經實現，或者正在實現的過程中。未實現的目標是提高藝術家的生活條件和讓每個兒童有機會參加市音樂和藝術學校提供的活動。報告確定了一些一個可持續的新文化政策必須處理的結構性問題。比如，對某些重大領域財政撥款的增加與藝術產出或公共支持不匹配;提高視覺藝術家的生活條件需要更清晰的文化政策手段等。報告對未來的文化政策提出了一些建議，比如加強地方文化場所建設;促進藝術生產，藝術質量和公共參與;加強文化政策的知識基礎和法律基礎等。總體而言，挪威文化政策的目標和措施是成功的。

〔1〕挪威外交部.簡明資料·關于挪威［M/OL］.奧斯陸:挪威外交部出版，2013:6

〔2〕挪威概況［EB/OL］.http://news.xinhuanet.com/ziliao/2002-06/18/content_446087.htm.［2013-08-16］

〔3〕Marit Bakke.Cultural Policy in Norway［J］.Journal of Arts Management，Law，and Society，2001，31(1):10-33

〔4〕Council of Europe/ERICarts:“Compendium of Cultural Policies and Trends in Europe”，12th edition 2011［EB/OL］.http://www.culturalpolicies.net.［2013-07-10］

〔5〕Georg Arnestad.Regional Effects of State Cultural Policy in Norway.P.8［EB/OL］.http://neumann.hec.ca/iccpr/PDF_Texts/Arnestad_Georg.pdf.［2013-09-08］

〔6〕挪威王國憲法［EB/OL］.http://baike.baidu.com/view/1418964.htm.［2013-08-12］

〔7〕Culture Statistics 2008，Statistics Norway，Oslo/Kongsvinger，16 June 2010，p.13［EB/OL］.http://www.ssb.no/a/english/publikasjoner/pdf/nos_d444_en/nos_d444_en.pdf.［2013-08-12］

〔8〕Official Norwegian Report on cultural policy 2014［EB/OL］.http://www.regjeringen.no/upload/KUD/Kunstavdelingen/Rapporter_Utredninger/Kulturutredningen_2014-Official_Norwegian_Report_on_cultural_policy_2014.pdf.［2013-09-08］