挪威文化政策目標(biāo)與手段*

崔 麗

(上海浦東圖書(shū)館，上海201204)

挪威位于北歐斯堪的納維亞半島西部，東鄰瑞典(邊界長(zhǎng)1630公里)，東北與芬蘭和俄羅斯接壤(邊界分別長(zhǎng)736和196公里)，南同丹麥隔海相望，西瀕挪威海。本土海岸線(xiàn)總長(zhǎng)28953公里。挪威是南北狹長(zhǎng)的山國(guó)，斯堪的納維亞山脈縱貫全境，高原、山地、冰川約占全境2/3以上，國(guó)土面積達(dá)385 186平方公里。挪威人口數(shù)量為5 051 275(2013年)，平均每平方公里13人，是一個(gè)人口密度較低的國(guó)家，而且分布十分不均，從北部城市凱于圖凱努(Kautokeino)的0.3人/平方公里，到西南海岸城市斯塔萬(wàn)格(Stavanger)的1819人/平方公里。人口中96%為挪威人，外國(guó)移民約占4.6%。有土著薩米族約3萬(wàn)人，主要分布在北部。全國(guó)設(shè)1市(首都奧斯陸市)18 郡，下設(shè)454 個(gè)市政［1，2］。

挪威于公元9世紀(jì)形成統(tǒng)一的王國(guó)，9～11世紀(jì)北歐海盜時(shí)期，曾不斷向外擴(kuò)張，進(jìn)入鼎盛時(shí)期。1397年挪威與丹麥和瑞典組成卡爾馬聯(lián)盟，受丹麥統(tǒng)治。1814年，挪威被丹麥割讓給瑞典。1905年挪威獨(dú)立，成立君主國(guó)。挪威在第一次世界大戰(zhàn)中保持中立，在第二次世界大戰(zhàn)中被法西斯德國(guó)占領(lǐng)，1945年獲得解放［2］。挪威是一個(gè)年輕的國(guó)家，挪威人民十分珍惜自己的獨(dú)立。

1 文化政策目標(biāo)

在挪威，政府對(duì)藝術(shù)的資助最早可追溯至1836年，為視覺(jué)藝術(shù)家提供旅行補(bǔ)助［3］。雖然在19世紀(jì)和20世紀(jì)初挪威制定了一些計(jì)劃，資助文化、藝術(shù)活動(dòng)和機(jī)構(gòu)，但是直到第二次世界大戰(zhàn)后，隨著挪威政府在文化領(lǐng)域扮演更重要的角色，“現(xiàn)代”文化政策才開(kāi)始形成。

從20世紀(jì)30年代起，社會(huì)福利思想逐漸成為挪威政策體系的主要理論基礎(chǔ)，并應(yīng)用于文化領(lǐng)域。二戰(zhàn)后，與挪威政府致力于將挪威轉(zhuǎn)變成福利社會(huì)相一致，文化民主化(Democratization of Culture)成為重點(diǎn)，以確保社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景或居住的地理位置不會(huì)成為參與文化活動(dòng)的障礙。藝術(shù)和文化被視為整個(gè)人口福利的一項(xiàng)重要措施和公眾教育的一個(gè)有用工具。為了文化民主化，國(guó)家建立了全國(guó)性的重要藝術(shù)機(jī)構(gòu):挪威全國(guó)巡演劇院(1949年)，全國(guó)巡回展(1953年)，和Rikskonsertene/挪威音樂(lè)會(huì)研究所(1958年)。此外，1957年成立了國(guó)家歌劇院。

從戰(zhàn)前到20世紀(jì)60年代初，挪威小說(shuō)出版數(shù)量大幅下降，這種情況推動(dòng)了挪威藝術(shù)理事會(huì)于1965年成立。為了捍衛(wèi)挪威的文化和語(yǔ)言，理事會(huì)的主要職責(zé)之一是管理一個(gè)購(gòu)買(mǎi)挪威語(yǔ)新出版物的計(jì)劃。雖然從19世紀(jì)30年代起國(guó)家給少數(shù)藝術(shù)家津貼，但直到20世紀(jì)60年代才為藝術(shù)家引入一個(gè)大范圍的資助計(jì)劃。

在20世紀(jì)70年代初，文化民主(Cultural Democracy)成為新的文化政策目標(biāo)，以文化政策和行政系統(tǒng)的去中心化作為戰(zhàn)略。大多數(shù)市政成立了文化事務(wù)委員會(huì)，而且市政當(dāng)局逐步委任文化事務(wù)長(zhǎng)官及秘書(shū)。在郡級(jí)層次上發(fā)展了一個(gè)類(lèi)似的體系，并引入了新的資助計(jì)劃。用這種方式，大量的職責(zé)被分散了，以使決策更貼近普通大眾。與這項(xiàng)改革密切相關(guān)的，是文化的重新定義。文化的概念擴(kuò)展了，以包括全體居民中各部分人的文化興趣，其中納入了業(yè)余文化活動(dòng)的新興趣。此外，體育運(yùn)動(dòng)也被納入文化概念。在20世紀(jì)70年代，更多的挪威文化生活的傳統(tǒng)元素獲得公共主管當(dāng)局的財(cái)政支持。1971年通過(guò)了新的圖書(shū)館法，1972年確定了新的對(duì)機(jī)構(gòu)劇院的資助計(jì)劃，在1975年推出一個(gè)新的博物館分散資助計(jì)劃。作為1978年向議會(huì)提交的一份白皮書(shū)的結(jié)果，藝術(shù)家被授予與中央政府進(jìn)行談判的權(quán)利，而且在這一領(lǐng)域改進(jìn)的資助計(jì)劃得到發(fā)展。其中最重要的是保證收入計(jì)劃，目前提供給了500多名藝術(shù)家［4］。

大約在1980年，對(duì)文化作用的主流觀點(diǎn)似乎發(fā)生了明顯的轉(zhuǎn)變，從認(rèn)為文化是一個(gè)自治領(lǐng)域，轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)文化是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和國(guó)家聲望的工具。1981-82重要的政府文件也從強(qiáng)調(diào)地方和地區(qū)的文化活動(dòng)，轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)國(guó)家級(jí)的文化藝術(shù)機(jī)構(gòu)。政府文件也從寬泛的、與閑暇相關(guān)的文化概念轉(zhuǎn)向用專(zhuān)業(yè)質(zhì)量加以定義的文化概念。1990年后，文化政策的重點(diǎn)逐漸從社會(huì)文化活動(dòng)轉(zhuǎn)向高級(jí)文化活動(dòng)［5］，而且文化多樣性成為政府文化政策的顯著議題［3］。

雖然公共文化預(yù)算在戰(zhàn)后已大大增加，但在20世紀(jì)80年代和90年代期間，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的停滯導(dǎo)致更多的重點(diǎn)放在效率和裁員上。然而，文化支出，尤其是市級(jí)水平的，在20世紀(jì)80年代顯著增加。2005年，政府宣布了一個(gè)雄心勃勃的目標(biāo):未來(lái)十年將國(guó)家預(yù)算分配給文化的份額從0.8%增加至1%。這個(gè)雄心已經(jīng)或多或少地實(shí)現(xiàn)了。

雖然在不同的歷史階段有不同的側(cè)重點(diǎn)，但是挪威文化政策的主要目標(biāo)在特征上保持穩(wěn)定，而且關(guān)于這些目標(biāo)在公共辯論中很少存在爭(zhēng)議。挪威文化政策的主要目標(biāo)是促進(jìn)藝術(shù)質(zhì)量和創(chuàng)新、文化遺產(chǎn)的保存和安全性、豐富多樣的文化設(shè)施在全體居民中的分布。

為實(shí)現(xiàn)文化政策目標(biāo)，國(guó)家采取三種手段:行政的，法律的和經(jīng)濟(jì)的，下文分別敘述。

2 行政管理體系

挪威政府行政管理體系分三個(gè)層次:國(guó)家級(jí)、郡級(jí)和市級(jí)。三個(gè)層次管理機(jī)構(gòu)的功能和財(cái)政來(lái)源由議會(huì)決定［3］。與其他北歐國(guó)家相似，挪威的文化政策既是集中的也是分散的。一方面，文化政策的基礎(chǔ)，主要由國(guó)家制定，但文化政策的形成和實(shí)施責(zé)任有相當(dāng)大的部分下放給地方和地區(qū)政府。就文化支出而言，國(guó)家和市一級(jí)是最重要的，而地區(qū)一級(jí)只起了中等作用。藝術(shù)家組織在一些對(duì)藝術(shù)家的公共支持計(jì)劃管理中起到了至關(guān)重要的作用。

在國(guó)家層面，決策機(jī)構(gòu)相對(duì)復(fù)雜。相當(dāng)大的權(quán)力集中在議會(huì)的政治和行政機(jī)構(gòu)、政府和各部委。一般地，文化政策的主要框架由議會(huì)決定，而文化部為議會(huì)準(zhǔn)備文件。為了實(shí)現(xiàn)政治目標(biāo)，采用了所有的法律、財(cái)務(wù)、組織和信息化手段。然而，國(guó)家預(yù)算是最重要的工具，文化部負(fù)責(zé)約84億挪威克朗(2011年)的總預(yù)算。該部還負(fù)責(zé)管理從挪威彩票公司獲得的博彩利潤(rùn)，36.5%分配給文化，45.5%分配給體育。2010年的利潤(rùn)總額為39億挪威克朗。該部還執(zhí)行議會(huì)通過(guò)的政治決議，并監(jiān)督下屬企業(yè)的活動(dòng);文化領(lǐng)域的公共機(jī)構(gòu)和接受公共資助的獨(dú)立機(jī)構(gòu)。

其他與文化事務(wù)有關(guān)的部委有環(huán)境部，負(fù)責(zé)文化遺產(chǎn)(博物館、檔案館和圖書(shū)館除外)和文化環(huán)境。教育和研究部負(fù)責(zé)教育，包括藝術(shù)家們的教育，以及兒童的音樂(lè)和文化學(xué)校;還負(fù)責(zé)學(xué)術(shù)圖書(shū)館和大學(xué)博物館。

外交部被賦予了在國(guó)外介紹挪威藝術(shù)和文化的責(zé)任，包括與發(fā)展中國(guó)家的交流項(xiàng)目。其他部委也與文化政策相關(guān)，但發(fā)揮較為次要的作用。財(cái)政部在預(yù)算過(guò)程中發(fā)揮協(xié)調(diào)作用。地方政府和地區(qū)發(fā)展部關(guān)注于文化在區(qū)域發(fā)展中的作用。貿(mào)易和工業(yè)部，負(fù)責(zé)監(jiān)管挪威所有類(lèi)型的商業(yè)活動(dòng)，包括各種文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

相當(dāng)數(shù)量的權(quán)力也下放到公平機(jī)構(gòu)和專(zhuān)家機(jī)構(gòu)。挪威藝術(shù)理事會(huì)一般由文化部管理和提供資金，但它在很大程度上保持獨(dú)立的地位，因此被定性為公平機(jī)構(gòu)。每年，議會(huì)給與文化基金一個(gè)整體配額，由挪威藝術(shù)理事會(huì)進(jìn)行管理并作為其主要任務(wù)之一。此外，藝術(shù)理事會(huì)還擔(dān)任中央政府和公共部門(mén)有關(guān)文化事務(wù)的顧問(wèn)，以及組織理事會(huì)特別感興趣領(lǐng)域的實(shí)驗(yàn)性的文化活動(dòng)。

所有郡和幾乎所有的市都在20世紀(jì)70年代建立了文化委員會(huì)和行政部門(mén)。這些都是獨(dú)立的地區(qū)和地方文化行政部門(mén)，對(duì)郡和市議會(huì)負(fù)責(zé)。在20世紀(jì)90年代，地方政治和行政層次上開(kāi)始普遍的重組。一些獨(dú)立的文化行政部門(mén)消失，或融入市級(jí)活動(dòng)的其他領(lǐng)域，如教育，貿(mào)易和工業(yè)。地方和地區(qū)政府的職責(zé)包括自己確定的行動(dòng)和對(duì)地區(qū)文化活動(dòng)和地區(qū)機(jī)構(gòu)的補(bǔ)貼，它們是由國(guó)家部分資助的，并受基于責(zé)任分享的正式協(xié)議的管理。

不同部委之間的合作和協(xié)調(diào)主要根據(jù)實(shí)際問(wèn)題的特性處理，雖然一些安排具有更多的部委間永久性合作的結(jié)構(gòu)，如“文化背包”項(xiàng)目是文化部和教育與研究部于2001年發(fā)起的一項(xiàng)聯(lián)合倡議，為中小學(xué)生提供藝術(shù)和文化，比如音樂(lè)、戲劇藝術(shù)、文學(xué)、文化遺產(chǎn)、舞蹈表演、視覺(jué)藝術(shù)等。這一舉措主要是由各郡通過(guò)文化和教育部門(mén)的合作進(jìn)行管理。在國(guó)家層面，該計(jì)劃由設(shè)于藝術(shù)理事會(huì)的秘書(shū)處管理，但指導(dǎo)委員會(huì)包括來(lái)自?xún)蓚€(gè)部委的成員［4］。

3 法律保障體系［4］

3.1 一般法規(guī)

3.1.1 憲法

挪威憲法中有兩個(gè)條款與文化有關(guān):首先，第100條保障言論自由:

“新聞出版自由。任何人，不論其寫(xiě)作內(nèi)容如何，均不得因其所出版或發(fā)表的著作而受懲處，但蓄意和明顯地表示本人或煽動(dòng)他人反對(duì)法律，藐視宗教、道德或憲法權(quán)力、對(duì)抗法令，或?qū)θ诉M(jìn)行誣告和誹謗者除外。任何人有權(quán)對(duì)管理國(guó)家或任何其他問(wèn)題坦率地表達(dá)自己的意見(jiàn)。”［6］

其次，憲法第110a條涉及對(duì)于薩米人的職責(zé):

“創(chuàng)造條件使薩米人保存和發(fā)展自己的語(yǔ)言、文化和生活方式是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的責(zé)任。”

3.1.2 稅法

普通的增值稅稅率為25%(2005)。然而，文化服務(wù)免征增值稅。戲劇，電影，芭蕾或馬戲表演的門(mén)票沒(méi)有增值稅，音樂(lè)會(huì)，體育賽事，美術(shù)館和博物館的入場(chǎng)費(fèi)也免征增值稅。在藝術(shù)作品表演(表演藝術(shù))免征增值稅的同時(shí)，議會(huì)批準(zhǔn)對(duì)這些服務(wù)的組織也免征增值稅。藝術(shù)表演所需的以及構(gòu)成它整體一部分的服務(wù)也免征增值稅。此外，劇院，電影院，展覽和音樂(lè)會(huì)組織者銷(xiāo)售目錄、節(jié)目單、明信片和紀(jì)念品時(shí)免征增值稅。慈善機(jī)構(gòu)和組織在銷(xiāo)售各種商品時(shí)也免征增值稅。在挪威銷(xiāo)售書(shū)籍和有聲讀物沒(méi)有增值稅，一些期刊也免征增值稅。對(duì)志愿者組織的捐贈(zèng)物減免稅收。

有一些費(fèi)用及補(bǔ)償方面的法律手段部分構(gòu)成個(gè)人藝術(shù)活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)條件:視覺(jué)藝術(shù)作品營(yíng)業(yè)額征稅法(1948年);表演藝術(shù)家公開(kāi)演出報(bào)酬法(1956年);挪威作曲家基金法(1965年);公共圖書(shū)館租借補(bǔ)償法(1987年);視覺(jué)和應(yīng)用藝術(shù)展覽報(bào)酬法(收入用于支持視覺(jué)藝術(shù)家、表演藝術(shù)家、作曲家和作家的基金)(1993);版權(quán)法(1961年);所得稅法(1999年);增值稅法(1969年)。

3.1.3 版權(quán)條款

因?yàn)榕餐裱瓪W洲大陸版權(quán)傳統(tǒng)，因此在“著作權(quán)法”中沒(méi)有明確涵蓋“公平使用”概念的條款。然而，該體系允許一些對(duì)作者權(quán)利的例外(見(jiàn)“伯爾尼公約”第9條)。這些條款包括出于教育目的使用作品，為殘疾人使用，圖書(shū)館復(fù)制，作品引用以及私人復(fù)制。

派生權(quán)利人——即權(quán)利人本身不是作品的作者，但已取得了原作者的權(quán)利——不一定有與原作者相同的權(quán)利。派生權(quán)利人的權(quán)利將取決于由原作者和派生權(quán)利人簽訂的協(xié)議內(nèi)容。

廣播公司可以在他們的廣播節(jié)目中使用受版權(quán)保護(hù)的作品，條件是他們履行擴(kuò)展性集體許可條款，參見(jiàn)“版權(quán)法”(1961年)第30條。根據(jù)這一條款，廣播公司必須與代表權(quán)利人的組織簽署一個(gè)協(xié)議。

3.1.4 語(yǔ)言法令

下列法令涵蓋挪威的語(yǔ)言問(wèn)題:“挪威語(yǔ)言理事會(huì)法”(1979年)，該法案管理挪威語(yǔ)言理事會(huì)的工作，挪威語(yǔ)言理事會(huì)是挪威政府有關(guān)語(yǔ)言和語(yǔ)言規(guī)劃事宜的咨詢(xún)機(jī)構(gòu);“政府行政機(jī)關(guān)語(yǔ)言使用法”(1980年)，該法案旨在確保在各級(jí)公共服務(wù)中使用兩種形式的官方語(yǔ)言;“地名法”(1990年)，該法案確定各級(jí)公共當(dāng)局使用地名時(shí)的拼寫(xiě);“薩米人法”(1987年)，該法案包括對(duì)公眾使用薩米語(yǔ)的規(guī)則。

3.2 文化法規(guī)

2007年8月1日，一部新的“文化法”在挪威生效。“文化法”簡(jiǎn)單，不包含國(guó)家、郡和市文化領(lǐng)域融資，重點(diǎn)和組織的詳細(xì)規(guī)定。該法為地方自治留有余地。同時(shí)，該法旨在確保郡、市采取經(jīng)濟(jì)和組織措施，在地方和地區(qū)水平促進(jìn)廣泛的文化活動(dòng)。“文化法”的目的還在于在一個(gè)更加全球化的世界中促進(jìn)一個(gè)國(guó)家的文化政策。其他文化法規(guī)見(jiàn)表1。

表1 現(xiàn)有文化法規(guī)

4 財(cái)政支持體系

如前所述，政府對(duì)文化藝術(shù)的財(cái)政支持發(fā)生在三個(gè)層次:國(guó)家級(jí)、郡級(jí)和市級(jí)。專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)或者直接從國(guó)家預(yù)算撥付給受資助的個(gè)人、團(tuán)體、項(xiàng)目和機(jī)構(gòu)，或者間接地劃撥給基金和文化機(jī)構(gòu)，由后者根據(jù)實(shí)際需要分配經(jīng)費(fèi)［3］。三個(gè)層次中，以國(guó)家級(jí)和市級(jí)最為重要。

2009年文化方面的公共開(kāi)支總額為162.9億挪威克朗(20.9億歐元)。其中，中央政府撥款74.8億挪威克朗(9.62億歐元)，郡議會(huì)花費(fèi)10.2億挪威克朗(1.31億歐元)，市政花費(fèi)77.9億挪威克朗(9.63億歐元)。在2005年秋天，挪威新政府上臺(tái)，提出了文化領(lǐng)域的一個(gè)野心勃勃的計(jì)劃，到2014年，將國(guó)家預(yù)算分配給文化的份額增加到1%［4］。

表2顯示，從1996年到2009年，國(guó)家文化支出增長(zhǎng)了139%。其中表演藝術(shù)是最大的受益領(lǐng)域，獲得支出總額約1/3的經(jīng)費(fèi)資助。戲劇和音樂(lè)劇是第二大受益領(lǐng)域，約占20%的份額。電影和媒體是第三大受益領(lǐng)域，但從1996年到2009年，份額明顯下降，從18.49%降到13.31%。而圖書(shū)館和博物館所占的份額有所上升。藝術(shù)家基金的份額從3.53%上升到5.13%，表明國(guó)家對(duì)改善藝術(shù)家生活和工作條件更加重視。

表2 1996年和2009年按部門(mén)統(tǒng)計(jì)的國(guó)家文化支出(10億挪威克朗)［4］

在市級(jí)層次，博物館、圖書(shū)館和體育比賽是文化開(kāi)支的三大受益領(lǐng)域，以2008年為例，三者占文化開(kāi)支總額的百分比分別是24.9%，12.2%和9.2%，三者合計(jì)占文化開(kāi)支總額的近一半［7］。

挪威政府定期組織專(zhuān)家委員會(huì)對(duì)文化政策的實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估。2013年3月，由挪威政府于2011年指定的委員會(huì)，發(fā)布了對(duì)挪威自2005年以來(lái)文化政策的評(píng)論報(bào)告［8］。報(bào)告認(rèn)為，文化舉措的許多目標(biāo)或者已經(jīng)實(shí)現(xiàn)，或者正在實(shí)現(xiàn)的過(guò)程中。未實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)是提高藝術(shù)家的生活條件和讓每個(gè)兒童有機(jī)會(huì)參加市音樂(lè)和藝術(shù)學(xué)校提供的活動(dòng)。報(bào)告確定了一些一個(gè)可持續(xù)的新文化政策必須處理的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。比如，對(duì)某些重大領(lǐng)域財(cái)政撥款的增加與藝術(shù)產(chǎn)出或公共支持不匹配;提高視覺(jué)藝術(shù)家的生活條件需要更清晰的文化政策手段等。報(bào)告對(duì)未來(lái)的文化政策提出了一些建議，比如加強(qiáng)地方文化場(chǎng)所建設(shè);促進(jìn)藝術(shù)生產(chǎn)，藝術(shù)質(zhì)量和公共參與;加強(qiáng)文化政策的知識(shí)基礎(chǔ)和法律基礎(chǔ)等。總體而言，挪威文化政策的目標(biāo)和措施是成功的。

〔1〕挪威外交部.簡(jiǎn)明資料·關(guān)于挪威［M/OL］.奧斯陸:挪威外交部出版，2013:6

〔2〕挪威概況［EB/OL］.http://news.xinhuanet.com/ziliao/2002-06/18/content_446087.htm.［2013-08-16］

〔3〕Marit Bakke.Cultural Policy in Norway［J］.Journal of Arts Management，Law，and Society，2001，31(1):10-33

〔4〕Council of Europe/ERICarts:“Compendium of Cultural Policies and Trends in Europe”，12th edition 2011［EB/OL］.http://www.culturalpolicies.net.［2013-07-10］

〔5〕Georg Arnestad.Regional Effects of State Cultural Policy in Norway.P.8［EB/OL］.http://neumann.hec.ca/iccpr/PDF_Texts/Arnestad_Georg.pdf.［2013-09-08］

〔6〕挪威王國(guó)憲法［EB/OL］.http://baike.baidu.com/view/1418964.htm.［2013-08-12］

〔7〕Culture Statistics 2008，Statistics Norway，Oslo/Kongsvinger，16 June 2010，p.13［EB/OL］.http://www.ssb.no/a/english/publikasjoner/pdf/nos_d444_en/nos_d444_en.pdf.［2013-08-12］

〔8〕Official Norwegian Report on cultural policy 2014［EB/OL］.http://www.regjeringen.no/upload/KUD/Kunstavdelingen/Rapporter_Utredninger/Kulturutredningen_2014-Official_Norwegian_Report_on_cultural_policy_2014.pdf.［2013-09-08］